內(nèi)部控制在基層行政事業(yè)單位實(shí)施中的問題及對(duì)策探究

作者簡(jiǎn)介：余平（1976-），女，漢族，河南南陽人，主要研究方向：內(nèi)控制度。

摘要：基層行政事業(yè)單位作為政府深化改革的實(shí)踐者，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。推動(dòng)基層行政事業(yè)單位改革的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化內(nèi)部管理的有效性，借助財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，完善社會(huì)保障體系。本文將人力資源與社會(huì)保障局內(nèi)部控制作為分析的重點(diǎn)，分析內(nèi)部控制的必要性，以及其表現(xiàn)出的特殊性。對(duì)內(nèi)控涉及的各類問題進(jìn)行分析，并探究相應(yīng)對(duì)策，為強(qiáng)化基層事業(yè)單位轉(zhuǎn)型改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;財(cái)務(wù)管理;問題;對(duì)策

隨著內(nèi)部控制理論的發(fā)展，這一理論從企業(yè)管理，逐步滲透到行政事業(yè)單位的管理中。實(shí)踐表明，內(nèi)控得當(dāng)，有助于社保單位完善體系建設(shè)，有利于改善基層事業(yè)單位的公共服務(wù)功能。也只有通過強(qiáng)化內(nèi)控，才能夠優(yōu)化社?；鸸芾砟Ｊ?，保證社保基金的征繳、發(fā)放、投資運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定、科學(xué)、合理。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性和特殊性

（一）必要性

內(nèi)部控制的實(shí)施，不僅能夠明確主管部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)利與責(zé)任，同時(shí)能夠強(qiáng)化社?；鹗罩Щ顒?dòng)的監(jiān)管。

從管理的角度來看，通過內(nèi)部控制，能夠確?；鶎有姓聵I(yè)單位行使好人民賦予的權(quán)利，利用控制制度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的管理、監(jiān)督、制約。從財(cái)務(wù)的角度來看，內(nèi)部控制制度有利于針對(duì)社?；鸾⒇?cái)政收支計(jì)劃，保證收支平衡，同時(shí)有利于建立社保基金使用約束機(jī)制，規(guī)范化各項(xiàng)基金結(jié)余投資營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的開展，推動(dòng)資金使用效率的提升。

（二）特殊性

盈利并非基層行政事業(yè)單位內(nèi)控的核心目標(biāo)，單位的首要目標(biāo)，是確保管理職能的有效發(fā)揮，從而保證公眾利益的最大化。人力資源與社會(huì)保障局，需要考慮自身提供的社會(huì)公共服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)價(jià)值，重視社?；鸬氖罩胶?、資金結(jié)余。除內(nèi)控目標(biāo)方面，存在一定的特殊性以外，基層行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，在內(nèi)在管控動(dòng)力，表現(xiàn)出一定的特殊性[1]。多數(shù)單位存在著一定的管理不自覺性，容易引發(fā)各類內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生。此外?；鶎有姓聵I(yè)單位，更重視的是公共服務(wù)的質(zhì)量以及公平程度，在社?；鸸芾矸矫娴某尸F(xiàn)，主要是重視資金的投入產(chǎn)出比率、重視社?；鸬氖罩аh(huán)機(jī)制是否達(dá)到平衡。

二、內(nèi)部控制在基層行政事業(yè)單位實(shí)施中的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

人員意識(shí)在內(nèi)控中發(fā)揮的作用力是不容小覷的?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部人員的內(nèi)控意識(shí)，對(duì)于內(nèi)控的方向把握、實(shí)施效果均有著較大的影響。尤其是從管理人員的角度來看，一個(gè)重視內(nèi)控的領(lǐng)導(dǎo)，不會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、有章不循的問題，內(nèi)控制度的剛性得以彰顯，也為內(nèi)控體系穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)起到了決定性的作用。但目前來看，事業(yè)單位內(nèi)部人員對(duì)于內(nèi)控的意識(shí)，并未達(dá)到穩(wěn)定內(nèi)控體系運(yùn)轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也無法形成從上至下全面的內(nèi)控倡導(dǎo)局面。

（二）崗位輪換制不到位

崗位輪換制為基層行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)活動(dòng)提供了安全保障。通過崗位輪換制，有利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資產(chǎn)安全性的控制，避免個(gè)別人員謀取個(gè)人利益。人力資源與社會(huì)保障單位在社?；鸬墓芾矸矫?，涉及多個(gè)險(xiǎn)種。目前，各個(gè)險(xiǎn)種之間采用的是分立管理的機(jī)制。也就是說，每一個(gè)險(xiǎn)種的管理，不僅涉及到部門之間的分化，同時(shí)人員之間也是相對(duì)獨(dú)立的。受到這種分立機(jī)制的影響，部門與部門之間缺乏有效的交流，內(nèi)部控制環(huán)境并不穩(wěn)定，同時(shí)不同部門與人員之間完成的管理工作相對(duì)獨(dú)立，直接進(jìn)行崗位輪換會(huì)造成一定程度的工作影響，可能會(huì)導(dǎo)致某一險(xiǎn)種的管理工作無法有序推進(jìn)。因此，人力資源與社會(huì)保障單位急需尋求一種平衡的崗位輪換制度。

（三）內(nèi)部控制體系不完善

內(nèi)部控制體系包含完整的組織架構(gòu)、信息反饋機(jī)制，以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。目前，基層行政事業(yè)單位組織架構(gòu)方面，機(jī)構(gòu)與部門設(shè)置、權(quán)責(zé)分配機(jī)制方面，并未構(gòu)建完善的權(quán)力制衡原則。決策執(zhí)行和監(jiān)督，往往體現(xiàn)在同一個(gè)部門的管理職能中，無法形成良好的制約關(guān)系。財(cái)務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的審批執(zhí)行，缺乏完整的工作流程進(jìn)行約束。監(jiān)督部門的獨(dú)立性不強(qiáng)，受到諸多限制。信息反饋方面，部門之間的信息反饋受到險(xiǎn)種分立管理制度的影響，溝通不暢、缺乏合作。同時(shí)在事業(yè)單位與外部環(huán)境進(jìn)行信息反饋時(shí)，也存在信息透明度不足、溝通渠道不暢等問題，不利于提升公信力。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，是針對(duì)社?；鸸芾斫⒌闹匾揽貦C(jī)制。而目前單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與實(shí)際情況并不吻合，不利于實(shí)現(xiàn)社保基金的穩(wěn)定增值，缺乏對(duì)資金安全管理的掌控。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督不力

內(nèi)部控制監(jiān)督不力，主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督力度不足，以及內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性存在問題，兩個(gè)方面。財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督的關(guān)鍵就在于審計(jì)，然而部分基層行政事業(yè)單位并沒有設(shè)立專門的審計(jì)部門，針對(duì)社保險(xiǎn)種缺乏專業(yè)審計(jì)崗位的設(shè)置。審計(jì)由上級(jí)單位或同級(jí)審計(jì)部門完成，針對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督獨(dú)立性受到較大的影響。此外在審計(jì)工作開展的過程中，規(guī)范流程的控制、嚴(yán)格的審計(jì)執(zhí)行，并未有效落實(shí)，敷衍了事的情況時(shí)常出現(xiàn)。監(jiān)督缺位將導(dǎo)致內(nèi)控制度無法對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行有力的約束，無法通過監(jiān)督機(jī)制，遏制各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）信息化程度有待提高

信息化建設(shè)，是基層行政事業(yè)單位溝通互聯(lián)的關(guān)鍵。除此以外，消除信息安全隱患、建立完善的工作流程，均需依賴信息系統(tǒng)的構(gòu)建。信息化建設(shè)將原有復(fù)雜的財(cái)務(wù)處理工作，轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦蚧?、?guī)范化的處理流程。在保證財(cái)務(wù)工作完全按照內(nèi)控要求有序執(zhí)行的同時(shí)，極大的解放了人力資源，為提升財(cái)務(wù)管理效率提供了保障。然而目前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部仍然缺乏對(duì)信息化建設(shè)的重視，信息化普及程度并不高。一方面，各部門在使用信息化系統(tǒng)時(shí)，部門與部門之間并未形成系統(tǒng)連接，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享受到阻礙;另一方面，很多財(cái)務(wù)人員還存在一定的落后思想，并不愿意接觸信息化系統(tǒng)。加之缺乏相應(yīng)的操作技能，導(dǎo)致信息化推廣受阻。

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效對(duì)策

（一）提高內(nèi)部控制意識(shí)

提高單位內(nèi)部的內(nèi)控意識(shí)，要從基層人員與管理人員兩個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)從上至下的內(nèi)控意識(shí)倡導(dǎo)。首先，在高層次人才及領(lǐng)導(dǎo)方面，加強(qiáng)后期進(jìn)修，不斷完善和提高管理人員的綜合能力。其次，完善內(nèi)控制度條例與規(guī)章的考核，借助考核提升威懾力，借此對(duì)管理人員的思想意識(shí)進(jìn)行激發(fā)，促使他們對(duì)內(nèi)控管理始終保持高度的警惕，及較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)，降低內(nèi)控出現(xiàn)松弛的概率。此外，要將內(nèi)控意識(shí)的營(yíng)銷層面，擴(kuò)大至整個(gè)單位，確保每一名員工的配合。加強(qiáng)基層員工的培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變舊觀念，要讓他們了解內(nèi)控原則、分析內(nèi)控優(yōu)勢(shì)，對(duì)部門內(nèi)部的內(nèi)部控制缺陷有較強(qiáng)的理解，從而落實(shí)個(gè)人責(zé)任、強(qiáng)化崗位彼此監(jiān)督，形成良好的內(nèi)控氛圍，以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)內(nèi)部控制工作的開展。

（二）建立崗位輪換機(jī)制

崗位輪換制度，能夠不斷的調(diào)整各個(gè)部門包含的人力組合，這樣能夠最大化的規(guī)避崗位職能缺失造成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能夠優(yōu)化內(nèi)控效率。針對(duì)目前由于險(xiǎn)種分立導(dǎo)致部門與人員因素過多，限制崗位輪換制實(shí)行的問題，需從以下幾個(gè)角度予以優(yōu)化。首先在人員選拔過程中，要嚴(yán)格落實(shí)選拔機(jī)制。要保證人員符合部門內(nèi)部的崗位職能要求，同時(shí)具備財(cái)務(wù)人員所需的綜合素養(yǎng)。其次在關(guān)注員工專業(yè)能力的同時(shí)，要加強(qiáng)員工通用技能的學(xué)習(xí)，以及思想道德的建設(shè)。然后，重點(diǎn)把握崗位不相容和牽制機(jī)制，各崗位人員各司其職，齊心協(xié)力構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境[2]。崗位的設(shè)立機(jī)制上要切實(shí)落實(shí)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的關(guān)系。即決策和執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)該分屬不同的部門，防止出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象。崗位的設(shè)置上一定要嚴(yán)格遵守不相容和牽制機(jī)制，從而從根源上扼殺腐敗。最后，協(xié)調(diào)各險(xiǎn)種部門財(cái)務(wù)管理工作中，同等級(jí)的崗位員工進(jìn)行崗位輪換。輪換過程中，強(qiáng)化各部門之間的溝通，注意完善工作交接，以防崗位輪換與社?；鸸芾戆l(fā)生沖突。

（三）構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系

在組織架構(gòu)層面，要完善決策部門、執(zhí)行部門以及監(jiān)督部門的鼎立結(jié)構(gòu)。三者之間既要保證權(quán)力的均衡、互相牽制，又要保證監(jiān)督部門獨(dú)立于決策與執(zhí)行部門，起到強(qiáng)大的監(jiān)督作用，避免監(jiān)督部門出現(xiàn)地位低下的問題。

在信息反饋層面，首先要重視信息的公開透明。單位上級(jí)按照制度，及時(shí)完成公開事項(xiàng)的反饋公開，要保證及時(shí)、全面、系統(tǒng)。既要利于信息使用者理解公開的信息內(nèi)容，同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)公眾配合，讓外部監(jiān)督者了解單位實(shí)際情況。其次，要保證良好的信息傳遞，在整個(gè)組織結(jié)構(gòu)中，上下級(jí)之間的意見反饋要形成良好的循環(huán)溝通、建立穩(wěn)定的溝通渠道。此外，同級(jí)部門之間也要強(qiáng)化信息的溝通，建立共享機(jī)制、避免重復(fù)工作，同時(shí)強(qiáng)化部門協(xié)作。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估層面，要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，了解社?；鸸芾砟繕?biāo)與行動(dòng)結(jié)果之間可能出現(xiàn)的各類錯(cuò)位情況，以及可能導(dǎo)致的各種不良后果。要通過防控機(jī)制，最大程度的避免各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)社?；鸸芾碓斐傻挠绊?。針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素，要加強(qiáng)分析與甄別，既要起到強(qiáng)大的預(yù)防作用，同時(shí)也要提供多樣化的解決措施。

在預(yù)算層面，不能忽視預(yù)算對(duì)基層行政事業(yè)單位所發(fā)揮的重要財(cái)務(wù)管理作用。尤其是涉及財(cái)政劃撥，以及項(xiàng)目實(shí)施、資金支出等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，預(yù)算作為財(cái)務(wù)管理中必不可少的一環(huán)，發(fā)揮的極為重要的管控作用。在重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，通過預(yù)算能夠制定詳細(xì)的資金管理計(jì)劃、控制資金的流出，同時(shí)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的評(píng)估。預(yù)算為基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作，提供了有力的管控約束，能夠在財(cái)政開支和人員監(jiān)督方面形成雙向的管控機(jī)制，既能夠通過預(yù)算編制嚴(yán)控各項(xiàng)財(cái)政開支;又能夠通過預(yù)算考核，對(duì)各部門及人員的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效的評(píng)估反饋。在基層行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算的過程中，要通過預(yù)算績(jī)效考核，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行與考核的結(jié)合，形成有效的預(yù)算評(píng)價(jià)，為內(nèi)部控制實(shí)施進(jìn)一步提供保障。

在會(huì)計(jì)層面，基層行政事業(yè)單位要提升對(duì)會(huì)計(jì)控制的重視程度。從以下幾個(gè)方面，完善會(huì)計(jì)層面的內(nèi)部控制。一是完整財(cái)務(wù)制度的設(shè)立，以及針對(duì)會(huì)計(jì)工作的制度完善。不僅要體現(xiàn)制度的嚴(yán)格約束性，養(yǎng)成單位內(nèi)部人員的良好工作習(xí)慣和工作態(tài)度，同時(shí)要注意制度的規(guī)范性及可操作性，體現(xiàn)會(huì)計(jì)工作與單位實(shí)務(wù)的適配。二是會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。基層行政事業(yè)單位要考慮機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及人員的配備，注意崗位牽制，以保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。三是會(huì)計(jì)人員的招募和選拔。一方面，要考慮會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)，具備會(huì)計(jì)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，了解單位業(yè)務(wù)，具備較高的會(huì)計(jì)專業(yè)水平;另一方面要考慮會(huì)計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)，要具有較高的道德水平，從而保證會(huì)計(jì)工作的有序開展。

所有這些內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該直接鑲嵌在基金的運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中，與基金運(yùn)行融為一體，形成一整套完整的內(nèi)控體系，與基金的健康運(yùn)行相匹配，真正發(fā)揮內(nèi)控制度的有效性。

（四）規(guī)劃落實(shí)控制監(jiān)督

規(guī)范落實(shí)控制監(jiān)督，是保證基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。首先，要強(qiáng)化內(nèi)部授權(quán)審批，重大事項(xiàng)上，一定要通過嚴(yán)格的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，控制違規(guī)審批。要有一整套嚴(yán)格的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，防止出現(xiàn)以權(quán)謀私。審批過后，執(zhí)行部門要依照審批結(jié)果，恪盡職守，不可敷衍了事。涉及重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審批事項(xiàng)，應(yīng)該要遵守集體決策原則，實(shí)行多部門聯(lián)簽機(jī)制，防范個(gè)人專制獨(dú)權(quán)，杜絕舞弊現(xiàn)象的出現(xiàn)。驗(yàn)收與監(jiān)督部門，要落實(shí)監(jiān)督制度不可出現(xiàn)包庇情況。審計(jì)部門要落實(shí)審計(jì)制度，增強(qiáng)監(jiān)督強(qiáng)度。其次要強(qiáng)化歸口管理，重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要各部門協(xié)調(diào)完成，依照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理與監(jiān)控，同時(shí)強(qiáng)調(diào)責(zé)任的落實(shí)。由于基層行政事業(yè)單位所完成的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要各部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能夠運(yùn)作，因此，權(quán)責(zé)劃分就十分重要。多數(shù)情況下，各部門并沒有明確的職責(zé)分工，這就容易導(dǎo)致出現(xiàn)問題時(shí)，無法確定責(zé)任主體，無法確認(rèn)責(zé)任歸屬。此外，一些活動(dòng)單靠基層行政事業(yè)單位內(nèi)部人員難以完成，還需要外部人員的配合。例如涉及法律事項(xiàng)，或者出現(xiàn)對(duì)外重大經(jīng)濟(jì)事件時(shí)，相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)提供的專業(yè)意見，尤為重要。這種情況下，歸口管理更為重要。應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位實(shí)際情況，將各部門統(tǒng)一起來，管控過程中，各部門的權(quán)責(zé)是對(duì)等的。此外針對(duì)預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制要重點(diǎn)關(guān)注。發(fā)揮財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的監(jiān)督作用、完善財(cái)政劃撥事項(xiàng)的評(píng)估、加強(qiáng)財(cái)務(wù)真實(shí)完整的管控，并為主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供有力證明。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)

通過構(gòu)建信息化系統(tǒng)、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)，可以有效的提升財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性，同時(shí)也能夠促使各部門之間形成有效的信息鏈接、提升信息處理效率。信息化建設(shè)是標(biāo)準(zhǔn)溝通、統(tǒng)一溝通、規(guī)范化工作流程的基礎(chǔ)，最大程度的避免了信息溝通不暢在內(nèi)部溝通過程中造成的人力資源浪費(fèi)，解放基層行政事業(yè)單位工作人員重復(fù)工作產(chǎn)生的壓力，確保在財(cái)務(wù)管理過程中能夠?qū)⑷肆Y源集中于更為重要的工作中。加強(qiáng)信息化建設(shè)需要從兩方面入手，一方面，要完成信息處理的自動(dòng)化建設(shè)，避免人為因素造成財(cái)務(wù)信息處理的不良干擾。例如，應(yīng)用適配財(cái)務(wù)軟件、加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)要配合基層人員的實(shí)操培訓(xùn)，要讓員工熟悉信息化系統(tǒng)的操作，從而從根源上提升效率。另一方面，強(qiáng)化自動(dòng)化系統(tǒng)的運(yùn)用，提升財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確性，同時(shí)也保證各部門上下級(jí)之間的信息交流通暢?；鶎邮聵I(yè)單位要形成數(shù)據(jù)共享機(jī)制，完善系統(tǒng)之間的連接。通過加大信息化水平的投入，保證信息安全、防止信息泄露，同時(shí)提升財(cái)務(wù)工作的效率。

四、結(jié)語

規(guī)范化內(nèi)部控制，有助于社保單位完善體系建設(shè)，在社?；鸹I集、使用、管理、運(yùn)營(yíng)等多方面，提升綜合管理水平。只有基層行政事業(yè)單位從內(nèi)部控制入手，把控內(nèi)控制度的合理性，強(qiáng)化監(jiān)督力度，優(yōu)化內(nèi)控體系，才能夠優(yōu)化社?；痫L(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)管，強(qiáng)化社保管理與執(zhí)行，保證基金保值增值，全面推動(dòng)社保單位建設(shè)與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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