從國家科研政策制度變化看高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理優(yōu)化措施

白 晶 北京大學(xué)

一、引言

李克強(qiáng)總理在2019年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“要在推動科技體制改革舉措落地見效上下功夫，決不能讓改革政策停留在口頭上、紙面上”。俗話說，無規(guī)矩不成方圓，只有將國家政策方針切實(shí)落實(shí)到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程中，才能為科研工作者享受政策帶來的紅利提供明確依據(jù)，真正做到為廣大科研人員“辦實(shí)事”。

高校作為國家科學(xué)研究的重要陣地，對提升國家科技創(chuàng)新能力發(fā)揮著不可替代的作用，隨著科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)的逐年增加，如何落實(shí)好國家政策，將國家政策導(dǎo)向內(nèi)化到高校自身科研經(jīng)費(fèi)管理環(huán)境的建設(shè)中，對保障科研事業(yè)健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理在國家政策落實(shí)方面存在的突出問題

(一)預(yù)算項(xiàng)控制方式未更新，預(yù)算調(diào)劑審批手續(xù)繁雜

有一些理工科項(xiàng)目除了設(shè)備購置費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)預(yù)算項(xiàng)需要控制，其他預(yù)算項(xiàng)全部打通使用，尤其是國家杰青部分項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)行包干制，但是在提交預(yù)算的時(shí)候仍需要提供詳盡的明細(xì)預(yù)算項(xiàng)預(yù)算。

對于一些老項(xiàng)目，勞務(wù)費(fèi)、會議/差旅/國際合作交流費(fèi)預(yù)算項(xiàng)不允許擠占其他預(yù)算項(xiàng)額度，但是新項(xiàng)目新政策以來，這些預(yù)算項(xiàng)全部都是打通使用的，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，這些預(yù)算項(xiàng)不夠列支時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要走院系審批、經(jīng)費(fèi)主管部門審批、財(cái)務(wù)部門調(diào)整的一系列預(yù)算調(diào)整審批手續(xù)。

(二)人員費(fèi)不夠列支，績效激勵(lì)力度不夠

項(xiàng)目課題組人員在列支績效時(shí)，一般是從縱向項(xiàng)目的課題組間接經(jīng)費(fèi)中列支，而課題組間接費(fèi)的總盤子受限于國家經(jīng)費(fèi)管理的比例控制，規(guī)模有限，使得一部分老師將精力用于爭取橫向科研項(xiàng)目，在橫向項(xiàng)目中列支科研績效，尤其對于類似于數(shù)學(xué)學(xué)院這樣智力密集型專業(yè)的老師，績效激勵(lì)力度與科研貢獻(xiàn)嚴(yán)重不匹配。

在課題組為項(xiàng)目聘用人員發(fā)放工資時(shí)，不能從勞務(wù)費(fèi)列支公積金，使得項(xiàng)目聘用人員配套資金來源緊張局限，而項(xiàng)目聘用人員在項(xiàng)目執(zhí)行過程中承擔(dān)了大部分繁瑣性的事務(wù)性的工作，對于為科研人員減負(fù)發(fā)揮著重要的作用。

(三)審計(jì)手續(xù)繁雜，審計(jì)過程重財(cái)務(wù)輕技術(shù)

在項(xiàng)目中期審計(jì)、結(jié)題審計(jì)時(shí)，經(jīng)常會遇到老師帶著幾百頁的憑證復(fù)印件前來財(cái)務(wù)蓋章，有時(shí)候會因?yàn)樨?cái)務(wù)記賬摘要的原因等要求提供情況說明或者調(diào)賬，審計(jì)人員不關(guān)心項(xiàng)目任務(wù)書執(zhí)行情況，精力全部用在查找財(cái)務(wù)記賬問題，對于項(xiàng)目課題組人員是耗時(shí)耗力，對于審計(jì)人員是容易忽視真正的資金使用風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也容易打擊科研人員有效使用資金的積極性。

(四)結(jié)余資金缺乏有效管理，使用效益低

作為項(xiàng)目管理部門，應(yīng)該聯(lián)系財(cái)務(wù)定期對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，由于不能夠定期、分階段、多批次告知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度及項(xiàng)目截止使用日期，使得項(xiàng)目在臨近截止日期時(shí)形成規(guī)模比較大的結(jié)余資金，導(dǎo)致突擊花錢現(xiàn)象的出現(xiàn)。

學(xué)校關(guān)于結(jié)余資金管理政策的不完善，使得項(xiàng)目結(jié)余資金不能夠及時(shí)統(tǒng)籌使用，出現(xiàn)上繳情況，一方面直接影響下一年度中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金的申請，另一方面降低了資金使用效率。

三、國家科研經(jīng)費(fèi)管理政策制度變化導(dǎo)向簡述

(一)進(jìn)一步簡化預(yù)算編制過程，同時(shí)下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限

從2014年以來，國家相繼出臺了若干關(guān)于賦予科研管理更大自主權(quán)的有關(guān)文件，文件中均指出，要簡化預(yù)算編制，賦予科研人員更大的預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)。

(二)推行“包干制”經(jīng)費(fèi)管理方式

2019年出臺的關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的文件指出，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不再分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，無需編制項(xiàng)目預(yù)算。2019年出臺的關(guān)于差旅費(fèi)的管理辦法明確，允許項(xiàng)目承擔(dān)單位對國內(nèi)差旅費(fèi)中的伙食補(bǔ)助費(fèi)等實(shí)行包干制。

(三)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)針對性地提高間接費(fèi)比重，加大績效激勵(lì)力度

國家歷年出臺的政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要完善間接費(fèi)用和管理費(fèi)用管理，提高間接費(fèi)用比重，通過加大績效激勵(lì)力度，發(fā)揮績效支出的激勵(lì)作用，科學(xué)體現(xiàn)科研人員價(jià)值，尤其對于智力密集型項(xiàng)目，更應(yīng)相應(yīng)提高間接經(jīng)費(fèi)比例。

(四)推進(jìn)項(xiàng)目管理信息化建設(shè)

2012年以來，國家政策文件已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)提高科研項(xiàng)目管理信息化水平，充分利用信息化手段，建立健全全過程管理信息化平臺，肯定了信息化在科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用，指出了通過信息化可以有效提高報(bào)銷效率、加強(qiáng)項(xiàng)目全生命流程科學(xué)管理。

(五)提高結(jié)余資金使用效益

2014年以來，國家歷年制度都指出要加強(qiáng)結(jié)余資金統(tǒng)籌管理，該結(jié)轉(zhuǎn)使用的結(jié)轉(zhuǎn)使用，該統(tǒng)籌的統(tǒng)籌，該上繳的上繳，旨在提高資金使用效益，減少資金閑置浪費(fèi)。

(六)簡化審計(jì)手續(xù)，強(qiáng)化綜合績效評價(jià)

2018年國家政策明確指出，要合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收，并且要強(qiáng)化科研項(xiàng)目績效評價(jià)，推動項(xiàng)目管理向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書開展綜合績效評價(jià)。

四、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策落地措施

(一)細(xì)化健全高校自身科研經(jīng)費(fèi)管理政策體系，加強(qiáng)政策宣傳

為做到科研經(jīng)費(fèi)管理有據(jù)可依，高校作為科研經(jīng)費(fèi)的直接管理者，應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展特色，按照國家相關(guān)政策文件，及時(shí)協(xié)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)管理部門、財(cái)務(wù)部門、設(shè)備部門等，圍繞科研項(xiàng)目的預(yù)算、執(zhí)行、決算、驗(yàn)收等整個(gè)過程，出臺適用于自身的具體科研經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則，并加強(qiáng)政策的宣傳與解讀，致力于為實(shí)現(xiàn)政策落地、實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理制度化營造良好的環(huán)境。

(二)擴(kuò)大“包干制”管理項(xiàng)目適用范圍，賦予科研人員經(jīng)費(fèi)自主管理權(quán)

從單項(xiàng)小包干到整體項(xiàng)目大包干，科研經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)行，是給科研人員“松綁”的一大突破性措施，賦予了科研工作人員更大的經(jīng)費(fèi)自主管理權(quán)，對激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力具有深遠(yuǎn)的意義。目前國家出臺的“包干制”政策只適用于自2019年起批準(zhǔn)資助的國家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目，各高?？筛鶕?jù)自身情況，根據(jù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承諾制，根據(jù)項(xiàng)目自身研究特色，適當(dāng)擴(kuò)大包干制適用項(xiàng)目范疇，不僅涉及自然科學(xué)類非國自然項(xiàng)目，還包括人文社科類項(xiàng)目，另外，包干制的推出一定程度上也能解決科研經(jīng)費(fèi)“人頭費(fèi)”不足的現(xiàn)狀。

(三)增加間接費(fèi)比例，提高績效額度，保證人頭費(fèi)

由于科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)與收入分配不匹配的落差感，使得科研工作人員容易對本職工作產(chǎn)生消極情緒，進(jìn)而不能將全部精力用于科學(xué)研究，尤其是智力密集型項(xiàng)目，大部分科研人員常規(guī)工作不涉及實(shí)驗(yàn)室“有形”的研究，比如數(shù)學(xué)院系科研人員等，科研活動中所耗費(fèi)的更多的是“無形”的思維價(jià)值創(chuàng)造等“腦力”勞動成本，沒有發(fā)票沒法報(bào)銷沒法衡量，也不屬于勞務(wù)費(fèi)可以列支的范疇，沒有相關(guān)政策文件的支持，就不能拓寬提升績效額度的渠道，付出就得不到合理的科學(xué)的補(bǔ)償，久而久之，就會降低科研人員的創(chuàng)造熱情。

(四)通過信息化平臺，將政策嵌入到項(xiàng)目管理過程中，實(shí)現(xiàn)簡化預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整，做到報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行事前系統(tǒng)提醒、事中系統(tǒng)預(yù)警

科研人員并非專業(yè)的會計(jì)人員，對于科研經(jīng)費(fèi)管理政策的認(rèn)識往往是不足的，通過科研立項(xiàng)預(yù)算系統(tǒng)、網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷系統(tǒng)、項(xiàng)目管理查詢系統(tǒng)等信息化平臺，可以將預(yù)算、報(bào)銷、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)科研經(jīng)費(fèi)管理政策的要點(diǎn)直觀的嵌入到系統(tǒng)界面，根據(jù)不同項(xiàng)目類型向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提示相應(yīng)管理政策的使用細(xì)則及注意事項(xiàng)，以潤物細(xì)無聲的方式，借助信息化將政策要求直觀地、針對性地融入到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理全過程中。

(五)完善結(jié)余資金管理辦法，提升結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用效益

項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用辦法不明確，導(dǎo)致科研項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收后經(jīng)費(fèi)不知道該如何使用，出現(xiàn)諸多結(jié)題不結(jié)賬項(xiàng)目，結(jié)余資金長期掛賬，降低了資金整體使用效益。一方面，應(yīng)該明確結(jié)余資金的開支范圍，是只能用于直接經(jīng)費(fèi)列支范圍，還是提取一定管理費(fèi)后可以列支人員費(fèi)，還是績效評價(jià)優(yōu)秀的可以不限制結(jié)余資金列支范圍，另一方面，還需要明確使用年限，減少長期結(jié)題不結(jié)賬，甚至科研人員已經(jīng)退休或者離校，結(jié)余資金仍然掛賬無人處理，最后，定期開展結(jié)余資金清理工作，不能等到結(jié)余資金要上繳了才集中報(bào)銷，同時(shí)，也可以通過政策文件明確，使用期限內(nèi)沒有列支的結(jié)余資金允許學(xué)校全部統(tǒng)籌。

(六)遴選優(yōu)質(zhì)的審計(jì)會計(jì)師事務(wù)所，保證績效評價(jià)科學(xué)性

優(yōu)質(zhì)的審計(jì)會計(jì)師事務(wù)所，首先應(yīng)該是對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策有一個(gè)基本的了解，其次要對高校科研經(jīng)費(fèi)賬務(wù)處理特點(diǎn)基本清楚，不能參照公司企業(yè)的審計(jì)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對高?？蒲许?xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，最重要是對項(xiàng)目的績效評價(jià)要全面嚴(yán)格圍繞項(xiàng)目任務(wù)書展開，關(guān)注項(xiàng)目是否高度取得了任務(wù)書計(jì)劃的成果，財(cái)務(wù)驗(yàn)收要與技術(shù)驗(yàn)收聯(lián)動，關(guān)注項(xiàng)目支出是否主要圍繞任務(wù)完成、成果實(shí)現(xiàn)發(fā)生，而不是糾結(jié)于一些與項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)性不是很明確的小細(xì)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合、科學(xué)的績效評價(jià)。

五、結(jié)語

科研經(jīng)費(fèi)管理政策是科研經(jīng)費(fèi)管理工作開展的基礎(chǔ)和依據(jù)，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作的有序順利開展離不開相關(guān)辦法及制度的指導(dǎo)，各高校應(yīng)根據(jù)國家不斷變化的政策出臺管理細(xì)則，推動改革政策落實(shí)落地，良好的政策環(huán)境能夠激發(fā)科研人員的積極性、提高科研工作的產(chǎn)出，能夠最大限度激發(fā)科技產(chǎn)能。如何能夠使廣大科研人員充分享受到政策帶來的紅利，增強(qiáng)科研人員的獲得感，從而激發(fā)科研人員科技創(chuàng)新的活力，是高校各部門的努力方向。