行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題及對策研究

陳奕巧 湖南省委黨校(湖南行政學院)財務部

財政預算績效管理把經濟、效果和效率等觀念引入到公共管理當中，強調各行政事業(yè)單位在提供公共服務和公共產品時，既要提升產品和服務的質量，又要注重產品和服務的成本，從而提高財政資金的支出效率。這既是我國經濟轉型時期，規(guī)范政府預算行為、緩解財政壓力的重要舉措，也是財政領域全面深化改革的戰(zhàn)略要求。從黨中央明確提出全面實施預算績效管理的要求，再到各省相應出臺符合省情的預算績效管理辦法，并大力在行政事業(yè)單位推廣實施，預算績效管理在全國尤其是中央和省級層面取得了一定的成績，基本建立了一個從事前績效評估、事中績效監(jiān)控到事后績效評價的完整預算績效管理鏈條。然而，在實際執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位的預算績效管理仍存在一些問題，還有較大的改善空間，需要找到癥結所在，并對癥下藥。

一、行政事業(yè)單位預算績效管理實施中的共性問題

(一)傳統(tǒng)預算管理根深蒂固，績效管理理念樹立不深

除北上廣幾個省市引入和實施預算績效管理時間較早外，大多數省市近幾年才推廣實施，績效理念尚未在行政事業(yè)單位中得到廣泛認識和牢固樹立，過去資金管理中形成的“重分配輕管理、重投入輕產出”的觀念仍然比較突出。一些單位預算管理的重心還是放在如何找財政擴大預算控制數、如何保證預算執(zhí)行率上，至于資金使用的效果好不好、效率高不高、是否存在浪費并不重視。在實際工作開展中，很多單位并沒有從思想上高度認識到績效管理的意義和作用，而是偏向于把績效目標設定、績效運行監(jiān)控和績效自評等工作看成是財政布置的一項額外任務，被動完成，敷衍了事，嚴重影響了績效管理的質量。

(二)缺乏完整的預算績效管理組織架構

按照財政部門的要求，行政事業(yè)單位基本都開展了預算績效管理相關工作，但由于理念不深、重視度不夠，有部分單位尚未在單位內部建立一個完整的績效管理組織架構，既缺少對預算績效管理工作的統(tǒng)一指揮和協(xié)調，又缺乏一套完整預算績效管理流程。由于各行政事業(yè)單位的績效工作基本都是由財政部門安排，很多單位就把預算績效管理工作放在內部財務機構，由財務人員兼任，而財務人員難以全面掌握單位的整個業(yè)務情況，只能要求各相關處室提供本處室資金使用的績效情況，匯總后再向財政報送單位的績效監(jiān)控、績效自評等績效信息。因宣傳和培訓力度不夠，各資金使用處室人員往往缺乏績效方面的專業(yè)知識，填報的績效信息簡單粗糙、要素不全、評價隨意；因組織架構缺失，沒有專門的組織對各部門提供的績效情況，比如數據和信息的真實性、支出結構的合理性、以及資金使用的效益性進行審查和評價，導致財務人員匯總的信息可能無法真實、完整、全面反映單位績效的整體情況，績效信息的質量和績效管理的效果都得不到保證。

(三)預算績效指標體系不夠完整、評價方法不夠明確

預算績效是一個抽象概念，必須要借助具體的績效指標來顯化，而績效指標是一個多維度指標，觀察和測量的角度不同，績效評價的結果也不同，因此，績效指標設置的科學和完善與否會直接影響到績效評價的結果。雖然，財政部已經制定了通用的預算績效評價共性指標體系框架，提高了績效評價的統(tǒng)一性和權威性，但是各地方分行業(yè)、分領域、分類別的個性指標體系并未完全建立起來，且定量指標較少，又缺乏可比的績效評價標準，導致很多行政事業(yè)單位在申報績效目標和填報績效評價時所采用的個性化指標既不能從投入的角度反映單位應該達到的效果，也不能從產出的角度體現單位真實、完整的績效情況。而且，在績效自評時，由于缺乏明確的評價方法，很多單位都是采用比較法，通過將自己設定的目標和實際完成情況進行對比來評價績效的好壞，而不關心設定的目標本身是否合理。這會導致有些單位為了完成績效目標而主觀設置一個較低的目標值，使得績效管理提高資金使用效益的初衷難以實現。

(四)預算績效評價結果應用不全面

績效評價是績效管理的中間環(huán)節(jié)，對評價結果進行應用，督促各單位優(yōu)化預算安排、提高預算管理水平才是預算績效管理的落腳點。雖然現在各級財政部門都要求行政事業(yè)單位及時向財政報送和公開整體支出績效自評報告，并組織專家對各單位的績效自評工作質量進行抽查和評審，抽查結果納入政府績效評估考核。但是評審更多的是將關注點放在自評報告的格式合規(guī)性、內容完整性、預算執(zhí)行率上，對于各單位是否在資金使用過程中充分發(fā)揮了資金的使用效益并未核實到位。而且現行的績效評價都是本年度對上一年單位預算支出的績效情況進行評價，具有明顯的滯后性，無法及時將上一年度的資金使用情況作為本年度預算安排的依據。重形式輕實質以及滯后的績效評價，都會影響評審結果的應用。所以，在實踐中，不管是財政還是單位內部，都沒有全面將績效評價結果與預算安排進行掛鉤，也沒有將績效情況與獎勵機制、問責機制相聯(lián)，評價結果未得到全面和廣泛的應用，也就無法取得相應的效果。

二、優(yōu)化行政事業(yè)單位預算績效管理的建議

(一)加強宣傳、培訓，堅實管理基礎

在單位內部，通過專題會議集中學習、信息平臺推送學習等多種方式加強對全面預算績效管理相關政策和制度的宣傳，讓大家了解和熟悉預算績效管理相關的知識，尤其是要提高管理層的認識，讓其深刻的意識到自己在績效管理中重要性和責任，通過以上率下，充分發(fā)揮關鍵少數的帶頭作用，從而提高全體職員的積極性、主動性，在全單位形成一種“人人為績效、處處講績效、事事求績效”的良好氛圍。通過邀請預算績效管理專家到單位授課，派出專業(yè)人員外出單位學習等內外培訓相結合的方式，提高工作人員的理論水平和業(yè)務能力，為單位開展績效工作打造一支懂政策、知業(yè)務、會操作的高素質隊伍，夯實有效開展預算績效管理工作的環(huán)境基礎。

(二)完善組織結構，明確職責分工

預算績效管理不是單純由各行政事業(yè)單位財務部門匯總填報各類財政績效表格和撰寫績效報告的一項工作任務，而是由事前評估、目標管理、運行監(jiān)控、評價和應用等一系列績效活動組成的完整管理鏈條，每一個環(huán)節(jié)都需要各相關處室的積極參與和配合，這就要求單位必須建立完整的組織架構去加強領導和管理，并制定一套完整的預算績效管理制度去規(guī)范執(zhí)行，才能確保預算績效管理工作落到實處、取得實效。各單位可以成立一個由財務部牽頭，各相關業(yè)務處室參加的績效管理工作小組，負責建立健全單位的預算績效管理制度和實施辦法，并按照內控不相容崗位分離的要求，分清職責權限，對績效管理各環(huán)節(jié)的工作進行組織和協(xié)調。還可以成立一個由單位領導層組成的績效管理領導小組，全面領導單位的績效管理工作，對績效制度制定、績效目標設置和績效評價結果進行審核，從整體上提高單位預算績效管理的規(guī)范性和科學性。

(三)構建多層次績效指標體系，規(guī)范工作開展

預算績效指標體系是預算績效管理的重要工具，能有效規(guī)范績效管理工作的開展，提升預算績效管理的質量和效率。地方財政部門應該加快構建符合地方情況的多維度的核心績效指標和標準體系，各行政事業(yè)單位根據自己的職能或資金使用方向等在指標庫中進行檢索，就能找到合適的各種績效指標和科學的績效標準。各行政事業(yè)單位也可以根據自己的職能職責、發(fā)展規(guī)劃、工作計劃等，并結合過去的資金使用和產出情況，設置一套符合本單位的績效指標和標準體系，以便各處室在開展績效工作的過程中有了可供選擇和參考的依據，避免出現績效目標設置偏低、評價指標設置不合理，績效評價抓不到重點等情況。

(四)重視評價結果應用，強化績效評價硬約束

績效評價是手段，對評價結果進行應用，充分發(fā)揮績效評價結果對單位預算管理的激勵約束才是目的。行政事業(yè)單位要切實重視績效評價結果的應用，通過建立反饋、獎懲和問責等機制，推動績效評價從表面的評價到縱深的管理轉變，真正發(fā)揮績效管理獎優(yōu)罰劣的導向作用。除將專項資金與預算安排掛鉤外，財政部門還應切實將各行政事業(yè)單位的整體支出績效評價結果與單位的預算安排掛鉤，倒逼行政事業(yè)單位重視和落實預算績效管理。單位內部也要建立預算資金使用的激勵機制，將資金的使用情況與處室的年度考核、資金分配等掛鉤，對于績效好的處室要予以表揚，在以后年度優(yōu)先安排預算資金；對于績效一般的處室和項目，要督促其改進；對于低效或無效的部門或項目，要予以通報，并削減或取消以后年度預算。只有將績效評價結果與資金分配、考核評比、整改問責等獎懲措施相結合，讓資金使用者感受到績效與自身息息相關，才能從其內心根植績效管理理念，激發(fā)其加強績效管理的主觀能動性和自覺性，推動單位預算績效管理水平整體提高，最終使財政資金得到更充分、更有效的使用。

預算績效管理作為一項自上而下推進的重大變革，不僅需要黨中央、國務院的頂層設計和配套制度，更需要地方財政尤其是各行政事業(yè)單位的高度重視、積極配合和不斷摸索，通過自上而下和自下而上相結合，發(fā)揮聯(lián)動作用，才能推進我國預算績效管理的發(fā)展進程，實現財政變革預算管理的目的。