淺議新形勢下財政預算執(zhí)行審計的瓶頸與出路
——基于吳中區(qū)預算執(zhí)行審計的審計實踐

許 琳 蘇州市吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務中心

黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！?018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，逐步實現人大預算審查監(jiān)督對支出預算和政策的全口徑審查和全過程監(jiān)管，要求審計進一步轉變審計思路，認真謀劃預算執(zhí)行審計工作。如何開展財政預算執(zhí)行審計，克服往年審計工作中遇到的瓶頸，提高審計監(jiān)督的針對性和有效性，促進現代預算制度的建立，是我們當前審計工作亟需考慮并解決的問題。

一、預算執(zhí)行審計的重要意義

現代預算制度要構建包括四本預算都在內的全口徑的政府預算體系，審計機關在開展財政預算執(zhí)行時，通過對這四本預算的全口徑和全過程監(jiān)督，整體反映財政管理和運行情況，促進財政預算管理體系規(guī)范化；政府預算和政府審計是國家治理體系的重要組成部分，審計機關每年進行預算執(zhí)行審計，有助于提高政府預決算的科學性、配置的合理性以及預算的可執(zhí)行性，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的揭露、抵御和預防作用，完善國家治理體系；財政預算執(zhí)行審計中運用大數據分析技術，加大對“三公”經費、會議費、樓堂館所建設等方面的監(jiān)督，進一步加強黨風廉政建設。

二、預算執(zhí)行審計面臨的困境與挑戰(zhàn)

(一)全口徑預算管理并未真正實現

新形勢下為嚴格落實《新預算法》的要求，對預算編制、預算調整、預算執(zhí)行等方面進行全口徑監(jiān)督，然而實務中，一方面我們更多關注預算的執(zhí)行情況，缺乏對預算編制與審查的深入審計。我們審計中提出的預算編制不夠細化、代編預算規(guī)模較大、預算編制不完整等問題也只能在下一年的預算編制中進行整改；另一方面我們對社會保險基金預算執(zhí)行審計還是停留在審查社?；鹗杖牒椭С龅恼鎸嵭浴⑼暾院秃戏ㄐ苑矫?，有待進一步深入。

(二)預算執(zhí)行績效審計有待完善

2016年蘇州大市人常委會印發(fā)文件《蘇州市人民代表大會常務委員會關于加強全口徑預算決算審查監(jiān)督工作的意見》，審查監(jiān)督預算績效，并且注重績效評價、績效審計與績效審查三方面監(jiān)督的有機銜接。但實務中往往側重于對被審計對象真實性、合法性的審查，由于時間、資源、精力有限，很少對其使用效益進行績效審計，使得部分資金使用的效益性得不到有效的監(jiān)督。

(三)財政專項轉移支付資金審計難

財政專項轉移支付資金的使用是每年預算執(zhí)行審計關注的重點，在審計財政專項轉移支付資金撥付及時性的問題時，我們遇到了這樣一個問題：由于資金未達到撥付條件，資金不能及時下?lián)芟氯ィ绻^2年未及時撥付，就要收回統(tǒng)籌使用。但是從資金的安全性考慮，由于項目進展慢，財政部門及主管部門確實不應該將資金下?lián)?，否則會存在一定的資金風險。此時在界定這個問題時就會存在疑慮，給上級專項轉移支付資金的審計帶來一定的難度。

三、完善預算執(zhí)行審計的路徑建議

(一)強化全口徑預算管理

充分發(fā)揮審計對預算的事前預警、事中控制、事后評價的審計功能，分析政府預算編報范圍是否客觀、全面，有沒有未納入預算管理的資金；分析預算編制細化問題，年初預算資金是否準確客觀的細化至各個部門、各個單位、各個項目；分析編預算的具體情況，審查財政部門年初總預算、分部門預算情況、指標文件等相關資料，對于代編預算的實際規(guī)模和去向進行研究。此外，針對實際工作中開展比較難的情況，相關部門要完善相應法律法規(guī)，合法合規(guī)地開展財政預算執(zhí)行審計，使審計人員有章可循，有法可依。

(二)加強預算執(zhí)行績效審計

開展績效審計工作，必須有一套包含評價指標、標準和方法的績效評價指標體系，且完整、客觀、公正。評價指標將審計目標量化，要具備有一致性、客觀性、全面性、明確性等特征；評價標準是衡量預算執(zhí)行績效審計的量尺，可以是法律法規(guī)、政策條例或是行業(yè)規(guī)章；評價方法是可以定性或定量評價的具體方法，如成本收益法、綜合評分法等。如何建立一套具有高度適用性的績效評價體系是亟需解決的問題。有了一套明確的績效評價體系，審計機關就可以加強預算執(zhí)行績效審計。同時，還要提升預算執(zhí)行績效審計的效率，改變傳統(tǒng)的事后審計的做法，將審計關口前移，在事前或事中就介入審計對象，將事前預警、事中控制和時候評價相結合，尤其應加大對一些重大投資項目、重點民生工程等領域的全過程跟蹤審計，及時發(fā)現問題，及時糾偏，減少資源浪費，遏制腐敗，使財政資金的運用更具經濟性、效率性和效果性。吳中區(qū)審計局在投資項目績效審計方面不斷探索，逐步推進投資審計的“三個轉變”，推動投資審計全面發(fā)展。

(三)加強財政專項轉移支付資金的審計

在財政預算執(zhí)行審計中，專項資金是一個重要的審計內容。審查是否針對每一項專項資金設立具體的專項資金管理辦法，規(guī)范專項資金的申請、分配、撥付及使用，同時加強對專項資金方面的績效評價。對于申報類的專項資金，可以進一步查看主管部門扎口的申報材料及財政部門的撥付材料，查看申請獲得的資金是否充足，分配的資金與原先申報的資金用途是否一致，是否存在先分配資金后開展申報工作、未達到規(guī)定標準即獲得資金、是否項目資金已申請到，但是由于項目的實施方案滯后、項目實施進度緩慢等原因導致資金滯留在財政部門或項目單位，導致財政資金的效益未能得到有效發(fā)揮。

(四)加強重大政策貫徹落實及民生資金審計

在國家重大政策措施落實的背景下，為保障財政資金安全，財政預算執(zhí)行工作要與政策落實跟蹤審計緊密結合，在促進國家重大政策進一步落實的同時，加強財政預算執(zhí)行審計工作的全面性和有效性。緊緊圍繞經濟社會高質量發(fā)展目標，結合當地發(fā)展的重大項目和資金，找準審計切入點精準發(fā)力，對重點內容進行審計，揚長補短，全面履行審計監(jiān)督職責，推動民生社會事業(yè)的全面發(fā)展。一是圍繞打贏“三大攻堅戰(zhàn)”，開展政策跟蹤審計，吳中區(qū)審計局每年都以促進打好防范重大風險攻堅戰(zhàn)為目標開展政府債務和隱性債務風險防范跟蹤審計，動態(tài)掌握政府債務和隱性債務情況，進一步規(guī)范隱性債務的化解工作。二是在財政預算執(zhí)行審計中，吳中區(qū)審計局關注降費政策落地生效情況，通過對各種稅收收入增減趨勢進行分析，查看減稅降費政策是否該享受的都享受到了；對財政非稅收入占比進行分析，審查是否存在違規(guī)征收應停征或取消的收費項目，并且將收費標準提高或者將收費范圍擴大，查看各項重大政策是否得到了貫徹落實。三是在財政預算執(zhí)行審計開展的過程中融化開展民生專項資金審計，吳中區(qū)審計局開展了吳中區(qū)太湖圍網拆除專項資金審計、太湖水環(huán)境綜合管理專項資金審計、企業(yè)職工養(yǎng)老保險專項審計、科技專項經費審計，體育彩票公益金審計等，審計目標在于著力提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，不斷促進民生保障水平提升。

(五)加強審計人才隊伍建設

“工欲善其事，必先利其器”。面的預算執(zhí)行審計工作的新形勢及隨之而來的多樣挑戰(zhàn)，必須要不斷地提升審計人才隊伍的質量，提升審計隊伍的戰(zhàn)斗力，不斷適應多種多樣的審計要求。審計機關在今后的工作中，要積極響應“人才強審”的要求，注重審計人員業(yè)務能力的提高，加強對審計人員在審計業(yè)務、大數據應用、審計法律法規(guī)運用等方面的培訓工作，借助高效師資力量開展專業(yè)化培訓，也可以聘請專家來授課，或是去其他審計機關進行學習交流，交流切磋實踐經驗，提升審計人員的業(yè)務水平和綜合素質能力。

(六)加大披露力度，促進整改

預算執(zhí)行審計是每年都會進行的常規(guī)審計，但部分問題卻存在屢犯屢查，屢查屢犯的現象，因此必須完善相關制度，促進審計整改。一是要加大披露的力度，提高審計信息監(jiān)督的公眾參與度，以此加強對政府財政資金的社會監(jiān)督，提高資金使用效率，提升政府的國家治理能力；二是完善整改落實制度，督促被審計單位及時整改發(fā)現的問題，吳中區(qū)審計局把審計整改作為審計工作的重要環(huán)節(jié)，針對預算執(zhí)行審計中發(fā)現的問題，積極督促各審計組跟蹤審計整改情況，落實審計整改銷號制度，嚴格對照審計報告整改一項銷號一項，對未整改事項進行催辦，要求整改單位和部門切實強化制度執(zhí)行和問題整改意識，確保發(fā)現的問題及時得到整改，及時完成預算執(zhí)行審計整改報告提交人大常委會審議；三是要加大懲戒追究力度，使審計結果得到重視，真正落實到預算資金的使用規(guī)范性、效益性上，杜絕屢犯屢查，屢查屢犯的問題。吳中區(qū)審計局探索建立與紀檢監(jiān)察委員會的整改督辦聯(lián)合機制，形成整改合力，切實糾正和防止屢審屢犯、屢禁不止的現象。