規(guī)范財(cái)政預(yù)列支行為提高財(cái)政支出真實(shí)性

王俊倡

財(cái)政預(yù)列支是指財(cái)政一般預(yù)算支出中，那些在賬面雖已作支出，但未實(shí)際撥付到單位或項(xiàng)目上的支出。嚴(yán)格意義上講就是財(cái)政預(yù)算中的虛列支出。它與當(dāng)前財(cái)政核算中的“列收列支”不同，“列收列支”中的“支出”與“收入”相對應(yīng)，而財(cái)政預(yù)列支是先將支出掛暫存，有待下年度或以后年度實(shí)際支出。本文擬從財(cái)政預(yù)列支表現(xiàn)形式、財(cái)政預(yù)列支現(xiàn)狀（特點(diǎn)）、財(cái)政預(yù)列支產(chǎn)生原因、財(cái)政預(yù)列支的弊端及加強(qiáng)財(cái)政預(yù)列支管理的措施（對策）等幾個(gè)方面談加強(qiáng)財(cái)政預(yù)列支管理，提高財(cái)政支出的真實(shí)性。

一、財(cái)政預(yù)列支的表現(xiàn)形式

財(cái)政預(yù)列支的表現(xiàn)形式，一般是指其在賬務(wù)處理和賬務(wù)記錄上的反映方式。我們認(rèn)為財(cái)政預(yù)列支在賬務(wù)過程上表現(xiàn)為“借：一般預(yù)算支出，貸：暫存款——××年度預(yù)列支”；在賬務(wù)記錄上為暫存款賬中××年度預(yù)列支明細(xì)賬，其貸方發(fā)生額合計(jì)為當(dāng)年財(cái)政預(yù)列支總額，借方發(fā)生額為消化當(dāng)年或以前年度財(cái)政預(yù)列支數(shù)額。

這是較為直觀的，也是較為普遍的財(cái)政預(yù)列支表現(xiàn)形式，還有一種較為隱蔽、間接形式，即將有關(guān)專項(xiàng)資金撥入財(cái)政專戶，且財(cái)政專戶長期滯留資金，或?qū)①Y金一是倒流進(jìn)入預(yù)算收入，用于平衡預(yù)算；二是在財(cái)政專戶通過暫付款形式，將資金借入一般財(cái)政預(yù)算賬戶。

當(dāng)然，財(cái)政預(yù)列支行為，我們還可按預(yù)列支內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的分類，如上級(jí)?？铑A(yù)列支，本級(jí)財(cái)力預(yù)列支等。

二、財(cái)政預(yù)列支現(xiàn)狀（特點(diǎn)）

分析目前財(cái)政預(yù)列支現(xiàn)狀，可以得出以下4個(gè)特點(diǎn)：

1.財(cái)政預(yù)列支金額越來越多，越來越大。如某縣財(cái)政2008年末僅有預(yù)列支不到二百萬元，發(fā)展到2013年末一個(gè)多億，由2008占當(dāng)年一般預(yù)算支出的3%到2013年占當(dāng)年一般預(yù)算支出30.03%。

2.財(cái)政預(yù)列支發(fā)生時(shí)間越來越提前。2008年以前一般是在年末發(fā)生，2009年多數(shù)發(fā)生在當(dāng)年第4季度，2010年提前到年中的5、6月發(fā)生，2013年則出現(xiàn)了預(yù)列支的“開門紅”，在2月份就發(fā)生了財(cái)政預(yù)列支事項(xiàng)。

3.財(cái)政預(yù)列支項(xiàng)目越來越多。2008年的預(yù)列支項(xiàng)目主要是年末上級(jí)下達(dá)指標(biāo)較晚的事項(xiàng)，到2013年除機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)和部分專項(xiàng)資金直接支出外，剩下的項(xiàng)目不同程度上有預(yù)列支發(fā)生。

4.預(yù)列支實(shí)際支出時(shí)間越來越后移。原來2008年發(fā)生的財(cái)政預(yù)列支，一般在2009年就實(shí)際支出完，現(xiàn)在從2013年賬面分析，2010年、2011年、2012年預(yù)列支還大量存在。

三、財(cái)政預(yù)列支產(chǎn)生的原因

財(cái)政預(yù)列支行為產(chǎn)生的原因，既有財(cái)政預(yù)算管理方面的原因，也有地方政府利益驅(qū)使的原因；從目前大環(huán)境看，既有產(chǎn)生的必然因素，更有產(chǎn)生的人為主觀因素；既有當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要原因，同時(shí)也有當(dāng)政者的政績需要。經(jīng)分析導(dǎo)致財(cái)政預(yù)列支行為產(chǎn)生的原因大概有如下幾個(gè)方面。

1.為落實(shí)上級(jí)支出規(guī)模要求，產(chǎn)生財(cái)政預(yù)列支行為。由于上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)指標(biāo)下達(dá)較遲，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)際已無法實(shí)現(xiàn)支出，年終決算時(shí)上級(jí)財(cái)政對支出規(guī)模要求較高，年底財(cái)政支出的壓力大，各級(jí)政府為了完成一定的財(cái)政收支規(guī)模，達(dá)到上級(jí)政府部門的支出進(jìn)度考核要求，財(cái)政只能通過預(yù)列支出的方式來保證支出進(jìn)度。

2.為克服部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度偏慢原因，發(fā)生財(cái)政預(yù)列支行為。在實(shí)際工作中，有些項(xiàng)目實(shí)施起來達(dá)不到要求的進(jìn)度，其實(shí)施進(jìn)度偏慢，如按進(jìn)度撥付資金，將導(dǎo)致指標(biāo)和資金大量結(jié)余在財(cái)政，為壓縮結(jié)轉(zhuǎn)下年指標(biāo)數(shù)額，采取了預(yù)列支辦法。

3.為地方政府利益驅(qū)使，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)列支行為。少數(shù)地方由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政府的財(cái)力狀況比較困難，主要靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助收入維持運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政部門通過虛列支出，確保支出規(guī)模實(shí)現(xiàn)和財(cái)政赤字，以便爭取上級(jí)更多的補(bǔ)助資金。

4.為地方發(fā)展或滿足當(dāng)政者政績需要，發(fā)生財(cái)政預(yù)列支行為。這是當(dāng)前財(cái)政預(yù)列支行為產(chǎn)生的主要原因，之所以財(cái)政預(yù)列支數(shù)額越來越大，主要是財(cái)政總預(yù)算賬目中的財(cái)政暫存付款越來越多引起，這也是影響目前縣市國庫資金周轉(zhuǎn)困難的主要因素。經(jīng)分析因地方發(fā)展或落實(shí)當(dāng)政者政績需要的財(cái)政預(yù)付款行為主要有以下幾點(diǎn)：

（1）因近幾年城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展速度加快，城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量資金，財(cái)政預(yù)算內(nèi)又一下子難以滿足其資金的需要，各地為啟動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)，在大量舉借資金的同時(shí)，也從預(yù)算內(nèi)外借用了一些資金。

（2）各地為招商引資筑巢引鳳做大做強(qiáng)工業(yè)園區(qū)，加大多方籌資對園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入，在預(yù)算資金安排不了情況下，同樣會(huì)在財(cái)政借資，形成園區(qū)建設(shè)借款。

（3）各地為更好地引進(jìn)企業(yè)，相應(yīng)都會(huì)出臺(tái)些優(yōu)惠政策，其中包含在資金上扶持企業(yè)，承諾企業(yè)如遇資金困難，當(dāng)?shù)卣c企業(yè)一道想方設(shè)法共籌資金，在企業(yè)籌資困難時(shí)，會(huì)臨時(shí)動(dòng)用財(cái)政資金給予救急。

四、財(cái)政預(yù)列支行為的弊端

從其主要表現(xiàn)形式看，財(cái)政預(yù)列支行為是預(yù)算資金虛列支出轉(zhuǎn)暫存款行為，是財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中的一種違規(guī)行為，但從深層次分析這部分資金管理和使用情況，我們不難看出這是一種嚴(yán)重違反預(yù)算法，形成財(cái)政監(jiān)控盲區(qū)的行為。審計(jì)部門在對下級(jí)財(cái)政決算和同級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，要密切關(guān)注。財(cái)政預(yù)列支行為的主要弊端有：

1.這種行為直接挑戰(zhàn)預(yù)算法的嚴(yán)肅性。財(cái)政預(yù)算資金的支出，均按《預(yù)算法》的規(guī)定有一套嚴(yán)格的支付程序，按當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行，而財(cái)政預(yù)列支的款項(xiàng)，在今后年度實(shí)際發(fā)生支出時(shí)，就脫離了人大的有效監(jiān)控，導(dǎo)致財(cái)政資金使用的體外循環(huán)。

2.這種行為直接導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算支出的不真實(shí)性。財(cái)政預(yù)列支說穿了就是虛列支出，預(yù)列支的這部分資金不是實(shí)際的支出，這將導(dǎo)致當(dāng)年財(cái)政支出和結(jié)余均不真實(shí)，使得財(cái)政決算報(bào)告失真。

3.這種行為直接影響上級(jí)專項(xiàng)資金使用的效率性。上級(jí)安排的專項(xiàng)資金因財(cái)政預(yù)列支而得不到實(shí)際支付，在財(cái)政賬上滯留時(shí)間越長，其使用效率就越低，如果涉及到財(cái)政扶貧、民政救助和社會(huì)保障資金的話，還有可能影響社會(huì)的穩(wěn)定，產(chǎn)生不和諧因素。

五、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)列支管理的措施（對策）

現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有“財(cái)政資金預(yù)列支出”的條文，而現(xiàn)實(shí)工作中又存在財(cái)政預(yù)列支行為。上面我們分析了其弊端，那么如何加強(qiáng)財(cái)政預(yù)列支的管理呢，我想至少應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：

1.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變觀念，逐漸減少財(cái)政預(yù)列支行為。各級(jí)政府和財(cái)政部門應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從根本上解決財(cái)政預(yù)列支行為；要轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，如實(shí)反映財(cái)政支出規(guī)模，為制定符合實(shí)際和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的財(cái)政政策提供依據(jù)。

2.規(guī)范總預(yù)算會(huì)計(jì)的核算行為。嚴(yán)格執(zhí)行總預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)定的收付實(shí)現(xiàn)制的核算原則，以實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為依據(jù)，如實(shí)反映財(cái)政收支執(zhí)行情況和結(jié)果。

3.強(qiáng)化這些資金使用的有效監(jiān)控。這一部分資金是財(cái)政每年納入預(yù)決算，并規(guī)定由人大監(jiān)督其使用的專項(xiàng)資金，無論是當(dāng)年使用還是跨年使用，應(yīng)向人大報(bào)告其使用情況，確保資金發(fā)揮使用效益。

4.將這些未使用的資金每年決算時(shí)由財(cái)政局提供明確清單，并按資金性質(zhì)分清管理單位、資金使用單位和規(guī)定用途掛賬，并將使用情況每年專題向同級(jí)政府和人大報(bào)告，杜絕隨意改變資金使用情況的發(fā)生。（作者單位：吉安縣審計(jì)局）