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    高??蒲薪?jīng)費“包干制”改革研究

    2021-04-18 00:13:19羅林
    科技研究·理論版 2021年22期
    關(guān)鍵詞:包干制科研經(jīng)費科研人員

    摘要:2019年李克強(qiáng)總理首次提出科研經(jīng)費“包干制”,是科研“放管服”改革政策的真正落地。本文從高校的視角,闡述高校落實“包干制”的重要意義,梳理高校落實“包干制”的具體做法,分析高校落實“包干制”改革的難點,研究推進(jìn)“包干制”改革的對策,為“包干制”改革政策在高校落實落地提供借鑒。

    關(guān)鍵字:高校;科研經(jīng)費;包干制;研究

    2019年李克強(qiáng)總理在政府工作報告中首次提到科研經(jīng)費“包干制”,充分尊重和信任科研人員,賦予創(chuàng)新團(tuán)隊和領(lǐng)軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)提出,擴(kuò)大經(jīng)費包干制實施范圍,在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行經(jīng)費包干制,不再編制項目預(yù)算。鼓勵有關(guān)部門和地方在從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機(jī)構(gòu)開展經(jīng)費包干制試點。同年,《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于國家自然科學(xué)基金項目經(jīng)費管理相關(guān)事宜的通知》(國科金財函〔2021〕23號)提出,在前期試行國家杰出青年科學(xué)基金項目包干制的基礎(chǔ)上,從2021年起將新批準(zhǔn)的青年科學(xué)基金項目和優(yōu)秀青年科學(xué)基金項目納入包干制實施范圍。國家重點研發(fā)計劃項目經(jīng)費、北京市自然科學(xué)基金項目經(jīng)費、國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費等也分別制定經(jīng)費管理辦法落實“包干制”管理政策,充分體現(xiàn)了國家對科研經(jīng)費改革的決心。

    科研經(jīng)費“包干制”(以下簡稱“包干制”),本質(zhì)上是在確定經(jīng)費總額的基礎(chǔ)上,科研人員無需編制經(jīng)費預(yù)算,在科研過程中根據(jù)實際經(jīng)費需求按規(guī)定使用和列支經(jīng)費。它跳出了科研經(jīng)費管理的既定框架,改變了科研經(jīng)費的預(yù)算管理模式,為科研經(jīng)費注入柔性管理的因素,把科研人員從繁瑣的管理體系中解放出來,實現(xiàn)了由剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)變,是“放管服”改革政策的真正落地。

    一、高校落實“包干制”改革的重要意義

    (一)有助于減輕科研人員負(fù)擔(dān),調(diào)動科研人員積極性

    “包干制”實施前,科研人員在項目開始前就需要進(jìn)行詳細(xì)的經(jīng)費測算,編制不同費用科目的預(yù)算,計劃好費用要花在什么地方、怎么使用,并要求嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行使用?!鞍芍啤睂嵤┖?,項目負(fù)責(zé)人在申報科研項目時,不再編制明細(xì)經(jīng)費預(yù)算,只需提供項目資金需求總額。經(jīng)費下達(dá)后,也不再像以前那樣,嚴(yán)格按照明細(xì)科目預(yù)算安排支出,而是根據(jù)實際需要,在規(guī)定的開支范圍內(nèi)自主安排使用。“包干制”給了科研人員更大的自主權(quán),是對科研人員的充分尊重和信任,大力減負(fù)增效,讓他們有更多的時間、精力,潛心向研、創(chuàng)新突破,極大地調(diào)動了科研人員的積極性。

    (二)有助于推動高校科研經(jīng)費管理模式的創(chuàng)新

    科學(xué)研究是一項需要不斷探索和嘗試的工作,有著很強(qiáng)的不確定性,預(yù)算制管理模式對于科學(xué)研究本身存在一定的局限性,例如,預(yù)算模式需要科研人員事先明確、精準(zhǔn)地列出項目內(nèi)容、經(jīng)費需求計劃,執(zhí)行過程中預(yù)算科目的調(diào)整又必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批,這與科研活動本身的不確定性是有沖突的。因此,在經(jīng)費使用過程中就會出現(xiàn) “用打醬油的錢來買醋”,拆東墻補西墻的問題,科研經(jīng)費無法很好地用在刀刃上,造成資金的巨大浪費?!鞍芍啤币越?jīng)費包干使用為核心,可以打破這個困局,很好的應(yīng)對科研活動的不確定性,從而解決“有錢不能花、有錢不好花”的問題。

    (三)有助于“放管服”改革政策的真正落地

    黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院持續(xù)部署和推進(jìn)“放管服”改革,在科研領(lǐng)域,先后出臺了一系列政策文件,這些文件多次提到實施包干制,這是科研領(lǐng)域“放管服”改革的一項具體舉措,體現(xiàn)著賦予科研人員更多自主權(quán)的精神和要求。現(xiàn)階段,“包干制”的實施是“放管服”改革的切實體現(xiàn),可謂松綁再松綁,放權(quán)再放權(quán),最大化地解放了科研生產(chǎn)力,比如,包干試點項目不再劃分直接費用和間接費用,學(xué)校與項目負(fù)責(zé)人協(xié)商確定管理費用提取比例。項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際需要,按照現(xiàn)行工資制度要求,自主確定績效支出等。這些舉措,都將有助于“放管服”改革政策真正全面落地。

    二、高校落實“包干制”改革的具體做法

    為切實落實“包干制”,各高校都制定了科研經(jīng)費“包干制”內(nèi)部管理辦法,分別對管理模式、管理費提取和分配比例、績效支出管理和發(fā)放比例等做了具體的規(guī)定。本文選取了上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、廈門大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、吉林大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、北京理工大學(xué),對這些高校“包干制”管理辦法的內(nèi)容進(jìn)行了梳理,總結(jié)高校在落實“包干制”改革中的典型做法。

    (一)明確“包干制”實施范圍

    經(jīng)過梳理,各高校均按照國家“包干制”試點范圍確定學(xué)校內(nèi)部“包干制”的實施范圍。按照《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》(國科金發(fā)計〔2019〕71號)文件要求,均已落實國家杰出青年科學(xué)基金項目的“包干制”試點,制定內(nèi)部管理辦法。2021年《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于國家自然科學(xué)基金項目經(jīng)費管理相關(guān)事宜的通知》(國科金財函〔2021〕23號)發(fā)布后,各高校都相繼擴(kuò)大“包干制”試點范圍,將國家自然科學(xué)基金項目中的青年科學(xué)基金項目秀青年科學(xué)基金項目、北京市自然科學(xué)基金項目、國家社會科學(xué)基金項目等納入“包干制”范疇,修訂各高校內(nèi)部“包干制”管理辦法。

    (二)規(guī)范“包干制”管理模式

    “包干制”科研經(jīng)費基本采用學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)同合作、分級管理、責(zé)任到人的管理體制,學(xué)校承擔(dān)法人主體責(zé)任,學(xué)院或二級單位負(fù)責(zé)本單位經(jīng)費使用監(jiān)管、績效評價等,項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費使用的直接責(zé)任人,實行項目負(fù)責(zé)人承諾制,承諾尊重科研規(guī)律,弘揚科學(xué)家精神,遵守科研倫理道德和作風(fēng)學(xué)風(fēng)誠信要求,認(rèn)真開展科學(xué)研究工作;承諾項目經(jīng)費全部用于與本項目研究工作相關(guān)的支出,不得截留、挪用、侵占,不得用于與科學(xué)研究無關(guān)的支出。

    (三)簡化“包干制”預(yù)算管理

    “包干制”科研經(jīng)費無需編制項目預(yù)算,以實際下達(dá)經(jīng)費總額為準(zhǔn),由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)科學(xué)研究實際使用,不進(jìn)行預(yù)算控制,無需進(jìn)行預(yù)算變更審批,項目經(jīng)費使用范圍限于設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅/會議/國際合作與交流費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費以及其他合理支出。

    (四)規(guī)定“包干制”管理費比例

    “包干制”科研經(jīng)費需提取管理費用,具體比例各高校有所差異,用于彌補學(xué)校和學(xué)院管理性支出。例如:《南京航空航天大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金項目經(jīng)費“包干制”實施辦法(試行)》(??谱帧?020〕8 號)規(guī)定,管理費用包括學(xué)校管理費和二級單位管理費,按照項目經(jīng)費總額5%收取,學(xué)校和二級單位分別占比70%和30%。

    (五)規(guī)定“包干制”績效支出管理

    “包干制”科研經(jīng)費績效支出由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定為主,部分高校的績效支出有比例限制,例如:《上海交通大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金經(jīng)費使用“包干制”管理辦法》(滬交科[2020]1號)文件規(guī)定,績效支出為項目總經(jīng)費的20%至30%,績效發(fā)放時,經(jīng)項目負(fù)責(zé)人提出,二級單位同意后執(zhí)行。部分高校的績效支出則不設(shè)比例限制,例如:《廈門大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金經(jīng)費使用“包干制”管理辦法》(夏大科〔2020〕19號)文件規(guī)定,績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)掛鉤。在科研工作績效考核的基礎(chǔ)上,發(fā)放給項目負(fù)責(zé)人及團(tuán)隊成員,不設(shè)比例限制,由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和學(xué)校薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定數(shù)額,報學(xué)??蒲小⒇攧?wù)、人事主管部門備案后,按照學(xué)校工資制度進(jìn)行管理。

    三、高校落實“包干制”改革的難點研究

    (一)“包干制”對高??蒲泄芾硖岢龈咭?/p>

    預(yù)算制一直是高校科研管理的主要管理模式,管理制度、工作流程、服務(wù)手段等多方面都是以預(yù)算制為基礎(chǔ)設(shè)計的。例如,高校的科研經(jīng)費管理制度全部是按照預(yù)算制的要求制定的,有明確的預(yù)算科目、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn);資金使用也全部是按照預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化管理,按照預(yù)算科目列支經(jīng)費,保證經(jīng)費按預(yù)算執(zhí)行;信息系統(tǒng)等服務(wù)手段也全部是按照預(yù)算制的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的,按預(yù)算在信息系統(tǒng)中辦理經(jīng)費入款,按要求在系統(tǒng)中辦理預(yù)算變更。而“包干制”與現(xiàn)行科研管理模式是存在沖突的,是對現(xiàn)有管理模式的根本變革,需要完成管理制度的重新設(shè)計、工作流程再造、服務(wù)手段的提升等一系列改革任務(wù),對高??蒲泄芾硖岢龈咭?。

    (二)“包干制”對高校財務(wù)管理體系提出更高要求

    落實“包干制”,保障資金使用合規(guī)性,在簡化項目形式管理的前提下,要加強(qiáng)對資金本身的過程管理。換句話說,“包干制”雖然不需要編制預(yù)算,科研人員可以根據(jù)實際自主使用經(jīng)費,但是不代表可以任意使用經(jīng)費,相反,要在更加規(guī)范和健全的財務(wù)管理體系下使用經(jīng)費。例如:在簡化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上,如何規(guī)范科研經(jīng)費的開支范圍;在簡化報銷審批流程的基礎(chǔ)上,如何保證科研經(jīng)費使用的合規(guī)性、合理性和相關(guān)性;科研設(shè)備采用“特事特辦”的靈活采購機(jī)制,如何做好財務(wù)內(nèi)控;如何推進(jìn)財務(wù)無紙化報銷等。這些就需要建立更加完善的財務(wù)管理制度,設(shè)計簡便但更有效的財務(wù)流程,提升財務(wù)管理服務(wù)手段,給學(xué)校財務(wù)管理體系的完善提出了更高的要求。

    (三)“包干制”對高校監(jiān)督體制提出更高要求

    現(xiàn)行的預(yù)算制管理要求財務(wù)和科研管理都要遵循精細(xì)化管理的原則,經(jīng)費的管理和使用要按預(yù)算執(zhí)行,預(yù)算的變更調(diào)整要遵循審批流程,在預(yù)算的框架下剛性管理經(jīng)費?!鞍芍啤眲t是要下放權(quán)限、簡化預(yù)算、給科研人員自主使用科研經(jīng)費的權(quán)利,盡量取消不必要的審批,重點要求法人單位承擔(dān)更大的管理和風(fēng)險防范責(zé)任,做到放管結(jié)合,避免科研經(jīng)費“一管就死”、“一放就亂”的現(xiàn)象發(fā)生,在保證政策落實落地的前提下,在“管什么”、“如何管”上下功夫,做到“管”和“放”的平衡,既要防止步子過大,又要防止謹(jǐn)小慎微,結(jié)合單位自身實際情況制定具體的監(jiān)管規(guī)范,給高校的監(jiān)管體制提出了更高的要求。

    (四)“包干制”對高??蒲锌冃гu價體系提出更高要求

    “包干制”賦予了科研人員更大的自主權(quán)、自由度和獲得感,科研人員根據(jù)科學(xué)研究的實際自主使用經(jīng)費,簡化預(yù)算編制、預(yù)算變更等審批事項,但是 “包干制”不是簡單的“一包了之”,它雖然簡化了預(yù)算編制、預(yù)算變更等形式審批,但更注重對項目成果和績效目標(biāo)的評價。然而,高校作為項目承擔(dān)單位,在現(xiàn)行的管理體制下,更多的是注重項目的申請數(shù)量、經(jīng)費量、經(jīng)費執(zhí)行情況和結(jié)題驗收的結(jié)果,缺乏對科研項目成果和績效目標(biāo)完成情況的評價和管理。因此,在“包干制”實施過程中,高校要充分發(fā)揮法人主體的責(zé)任,不能流于形式,要建立更加科學(xué)、有效的科研績效評價體系,注重對項目成果、績效目標(biāo)的評價,強(qiáng)化科研團(tuán)隊的主體責(zé)任意識,明確績效目標(biāo)和任務(wù)導(dǎo)向,引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團(tuán)隊傾斜,鼓勵科研團(tuán)隊多出成果,出好成果,切實提高科研經(jīng)費使用效益。

    四、高校加強(qiáng)“包干制”改革的對策研究

    (一)健全“包干制”內(nèi)部管理制度體系

    落實“包干制”務(wù)必做到制度先行,高校要根據(jù)“包干制”總體要求制定內(nèi)部管理制度,落實“包干制”政策要求,建設(shè)全面的“包干制”內(nèi)部管理制度體系。

    1.“包干制”科研經(jīng)費的總體管理規(guī)定。明確“包干制”實施范圍,部門職責(zé)與分工,項目負(fù)責(zé)人責(zé)任,間接費用標(biāo)準(zhǔn)和分配方式,績效支出比例和發(fā)放方式,決算和結(jié)題等內(nèi)容。

    2.“包干制”費用管理規(guī)定。制定符合“包干制”特點的差旅費、會議費、設(shè)備費等費用標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和報銷手續(xù)等;規(guī)定聘用人員社會保險和公積金費用在勞務(wù)費中列支。

    3.“包干制”預(yù)算調(diào)整管理規(guī)定。簡化“包干制”經(jīng)費預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限,制定預(yù)算調(diào)整流程。

    4.科研財務(wù)助理管理規(guī)定。明確科研財務(wù)助理的崗位聘用、經(jīng)費來源、工作職責(zé)、績效考核等內(nèi)容,確保每個項目配有相對固定的科研財務(wù)助理。

    5.績效和監(jiān)督管理規(guī)定。規(guī)定“包干制”科研項目的信息公開內(nèi)容和方式,例如:項目立項信息、資金使用、決算、大型設(shè)備購置以及項目研究成果等情況;制定“包干制”科研項目績效管理規(guī)定,建立績效評價指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方式及結(jié)果運用等內(nèi)容;制定“包干制”科研項目監(jiān)督檢查規(guī)定,明確監(jiān)督檢查的內(nèi)容,信息傳遞渠道,責(zé)任追究及處理等內(nèi)容。

    (二)運用信息化手段推進(jìn)“包干制”改革

    隨著信息化管理手段在高校的應(yīng)用和普及,高??蒲泄芾硇畔⒒潭仍絹碓礁?。信息化的普遍應(yīng)用既有利于“包干制”政策更快、更好的落實,也可以為政策的執(zhí)行保駕護(hù)航。首先,信息化手段使不同類型項目分類管理簡便化,可以更便捷的設(shè)計出體現(xiàn)“包干制”特點的業(yè)務(wù)流程,例如,建立“包干制”項目類型,對“包干制”項目簡化預(yù)算控制,按總額控制經(jīng)費額度,在經(jīng)費總額下規(guī)范開支范圍,簡化預(yù)算變更審批流程,分類核定間接費提取和分配比例以及績效支出的發(fā)放比例。其次,信息化手段可以逐步實現(xiàn)網(wǎng)上報銷、費用標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)上植入、電子票據(jù)報銷、無紙化報銷等,使財務(wù)報銷更加便利。第三,通過搭建全方位的信息管理平臺,集成高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息,能夠?qū)蒲许椖康娜芷谶M(jìn)行跟蹤、管理與監(jiān)控,為績效評價、成果考核、科研誠信以及監(jiān)督檢查提供條件保障。

    (三)建立“包干制”績效評價機(jī)制

    “包干制”在簡化形式管理,給予科研人員更大自由度的前提下,更注重對研究成果的評價。高??梢愿鶕?jù)項目特點,建立分類型的績效評價機(jī)制,制定符合科研項目特點的績效指標(biāo),例如:資金使用情況指標(biāo)、成果完成情況指標(biāo)、用戶使用滿意度指標(biāo)等。對于周期短、資金量小的科研項目可以實行指標(biāo)評價的模式,通過記錄指標(biāo)完成情況,對項目執(zhí)行及完成情況進(jìn)行評價。對于周期長、資金量大、社會關(guān)注度高的科研項目,在指標(biāo)評價的基礎(chǔ)上,還要做好中長期績效評價機(jī)制,一方面在項目實施中,根據(jù)項目實施節(jié)點,對項目執(zhí)行進(jìn)度、技術(shù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行跟蹤與評價;另一方面在項目完成后,對研究成果的完成情況、技術(shù)突破情況、成果應(yīng)用情況進(jìn)行跟蹤與評價。

    (四)加強(qiáng)科研人員誠信體系建設(shè)

    “包干制”給予科研人員足夠大的信任和尊重,注重科研人員的誠信和承諾。高校作為承擔(dān)單位要發(fā)揮法人單位的主體責(zé)任,建立完善的科研誠信體系,成立科研誠信監(jiān)督的主管部門,制定高校內(nèi)部科研誠信管理規(guī)定,加強(qiáng)對科研誠信的宣傳與教育,強(qiáng)化科研人員自律意識,建立科研人員誠信檔案,記錄研究內(nèi)容、研究成果、經(jīng)費使用、違規(guī)違紀(jì)等信息。對科研人員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為,高校應(yīng)該堅持零容忍,嚴(yán)格責(zé)任追究,使科研人員堅守科學(xué)研究底線、嚴(yán)格自律,切實讓科研人員珍惜“包干制”改革的機(jī)會,真正發(fā)揮科研經(jīng)費的效益,營造良好的誠實守信的科研環(huán)境。

    參考文獻(xiàn):

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    作者簡介:羅林(1981—),女,漢,河北保定人,研究生,助理研究員,研究方向:財務(wù)管理。

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