困局與突圍：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事改革中的“雙向選擇”制度研究
——基于T鎮(zhèn)的個(gè)案調(diào)查

魯欣琪

（廣東技術(shù)師范大學(xué)民族學(xué)院，廣東 廣州510665）

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)做出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，明確指出要加強(qiáng)當(dāng)前我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化，其中政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成。推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及多個(gè)維度的制度安排，并且需要堅(jiān)守制度原則，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步深化改革，使得“政府之制”對(duì)“政府之治”形成有力的支撐。聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事制度改革的不斷深化是對(duì)其治理能力現(xiàn)代化的有效回應(yīng)，也是推動(dòng)整體治理水平提高的必然選擇。但是，目前在實(shí)踐過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事制度改革還或多或少存在著制度執(zhí)行和落實(shí)上的不足，這已經(jīng)成為影響政府治理效能的“短板”，亟待從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷推進(jìn)人事改革在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的深化，更好地把政府制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政府治理效能，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、已有研究回顧

目前，學(xué)者們已從以下幾種視角對(duì)政府人事制度改革展開過(guò)研究。第一，以公信力為視角進(jìn)行探討。有學(xué)者從公信力的視角出發(fā)，關(guān)注政府人事制度中公開、擇優(yōu)、民主、競(jìng)爭(zhēng)的選拔任用方針，并將方針內(nèi)化為群眾公認(rèn)度、工作透明度、機(jī)制可信度三種主要相關(guān)因素。第二，從人性化管理看政府人事制度改革。有些學(xué)者認(rèn)為政府人事制度改革致力于建立一個(gè)以人性化、靈活有彈性以及公平公正為價(jià)值體系的現(xiàn)代型干部人事制度，其將使人才激勵(lì)制度越來(lái)越靈活，是公共精神和人性自利性的制度博弈與平衡的過(guò)程。有學(xué)者回顧了中國(guó)事業(yè)單位人事制度的改革進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位的行政化管理模式還未能被打破，能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制還未形成，僵化的編制管理阻礙了事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。第三，還有些學(xué)者從制度邏輯的視角進(jìn)行探究，從重視多元價(jià)值訴求、形塑規(guī)則等方面思索制度邏輯分析框架下的選人用人制度，認(rèn)為堅(jiān)持正確用人選任導(dǎo)向，是發(fā)揮人才資源決定性作用的關(guān)鍵，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。第四，部分學(xué)者針對(duì)個(gè)案進(jìn)行研究，分析其存在的不足。有的以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，指出干部選拔任用機(jī)制不夠完善、干部的考核指標(biāo)體系不科學(xué)、干部交流制度未完全建立、干部監(jiān)督制度執(zhí)行力度不夠等問(wèn)題。有的以干部人事管理、人力資源管理、組織管理等理論為基礎(chǔ)，探究到D市基層公務(wù)員存在晉升通道狹窄、舊有干部人事制度導(dǎo)致選人用人不科學(xué)等問(wèn)題，提出要健全基層公務(wù)員選人用人機(jī)制等。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)地方政府人事制度改革還存在諸如公信力不足、制度執(zhí)行效果有落差、實(shí)際落實(shí)不到位、選人用人機(jī)制不完善等問(wèn)題，需要從理論層面和實(shí)踐個(gè)案有針對(duì)性地進(jìn)行深入研究。論文將從治理現(xiàn)代化的視角出發(fā)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，對(duì)目前T鎮(zhèn)政府在人事改革中實(shí)施的“雙向選擇”制度進(jìn)行分析，并針對(duì)其困局探索突圍路徑。

三、“雙向選擇”制度的設(shè)計(jì)：以T鎮(zhèn)為個(gè)案

（一）實(shí)施背景

據(jù)了解，當(dāng)前T鎮(zhèn)共有機(jī)構(gòu)57個(gè)，共有工作人員435人（不含教師、醫(yī)生、工勤、雜務(wù)人員等），其中公務(wù)員50人，事業(yè)編制69人，職員410人。由于傳統(tǒng)的人事管理存在弊端，其中單向的選人用人制度暴露出干部職工晉升渠道狹窄、無(wú)法表明自己的意愿訴求、工作積極性不強(qiáng)等問(wèn)題，2015年T鎮(zhèn)政府進(jìn)行人事制度改革，實(shí)施“雙向選擇”用人選任機(jī)制。采取黨委與中層正職、中層正職與部門其他人員實(shí)行“雙向選擇”的定崗方式，即首先確定各部門正職，然后通過(guò)中層正職選擇副職和其他工作人員，副職和其他工作人員選擇正職這種自主雙向選擇的方式，合理配置各部門人員。

為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)雙向選擇定員定崗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保障該項(xiàng)工作的順利進(jìn)行，T鎮(zhèn)還專門成立了“雙向選擇”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在工作原則上堅(jiān)持黨管干部，經(jīng)“雙向選擇”程序后落選人員由黨委統(tǒng)籌安排具體崗位，并按照干部管理權(quán)限和有關(guān)任用程序任命定崗人員，同時(shí)將該制度與年度考核掛鉤?！半p向選擇”的對(duì)象范圍包含納入考核的部門全部職員，結(jié)果與干部職工考核評(píng)價(jià)緊密結(jié)合。

（二）“雙向選擇”制度的運(yùn)行

依據(jù)T鎮(zhèn)制定的方案，“雙向選擇”工作每年進(jìn)行一次，中層正職、副職和工作人員采取個(gè)人志愿的方式，填報(bào)兩個(gè)崗位選擇意向。經(jīng)過(guò)黨委研究確定中層正職后，由中層正職依據(jù)所公布的崗位和人員數(shù)量，選擇相應(yīng)工作人員?！半p向選擇”情況由組織人事辦公室收集和匯總，并根據(jù)“雙向選擇”意向，對(duì)“雙向選擇”達(dá)成一致的擬定人員配備的初步方案。由黨委會(huì)討論決定人員配置最終方案，并對(duì)“雙向選擇”中沒(méi)有達(dá)成一致的人員和部門空缺進(jìn)行統(tǒng)籌安排。針對(duì)落選的情況，T鎮(zhèn)要求將第一年“雙向選擇”中落選的人員全部列為提醒或誡勉談話對(duì)象，由組織人事辦公室向相關(guān)人員發(fā)出《提醒通知書》，必要時(shí)進(jìn)行個(gè)別談話。連續(xù)兩年“雙向選擇”中落選的在編人員，其“雙向選擇”結(jié)果將結(jié)合年度考核評(píng)價(jià)作為轉(zhuǎn)非、降職、降薪、辭退的重要依據(jù)，連續(xù)兩年落選的職員則予以辭退。

T鎮(zhèn)通過(guò)“雙向選擇”定員定崗的改革創(chuàng)新，開啟了全面競(jìng)爭(zhēng)的用人機(jī)制，力爭(zhēng)做到干部職工能上能下、能進(jìn)能出，有效緩解了干部職工老齡化狀況。同時(shí)也增強(qiáng)了全體工作人員的積極性，有效激發(fā)了干部職工的工作熱情。但是在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前“雙向選擇”制度已經(jīng)走過(guò)了五年，在制度執(zhí)行和落實(shí)上存在許多問(wèn)題，亟待探索解決。

四、困局之中：當(dāng)前“雙向選擇”制度存在的問(wèn)題

（一）公開度問(wèn)題：選人標(biāo)準(zhǔn)模糊，過(guò)程不透明

T鎮(zhèn)制定的“雙向選擇”制度雖然在方案中表明了其工作要求和實(shí)施程序，但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)隨意性，即選人標(biāo)準(zhǔn)模糊，過(guò)程不透明，公開度不夠，導(dǎo)致該制度在干部職工中的公信力不高。在訪談過(guò)程中，受訪人也表明了自己的觀點(diǎn)：“其實(shí)在我看來(lái)，‘雙向選擇’制度還是有很多優(yōu)點(diǎn)的，比方說(shuō)它能夠增強(qiáng)干部職工的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，激發(fā)大家的工作積極性等。但是它也有缺點(diǎn)，其中之一便是其選人標(biāo)準(zhǔn)模糊，公開度和透明度達(dá)不到理想水平，在選人用人工作上無(wú)法保證公平公正”（I-HXY190327）①引文代碼是根據(jù)引文性質(zhì)、來(lái)源、獲得時(shí)間進(jìn)行編碼的。引文性質(zhì)里包含訪談內(nèi)容（I），HXY是被訪者的化名，190327指的是獲得具體訪談資料的時(shí)間為2019年3月27日。。有其他被訪者反映“雙向選擇”制度在實(shí)施執(zhí)行中透明度不高，讓人并不了解其實(shí)際操作過(guò)程是怎樣的，在部分干部職工心中公信力其實(shí)并不高。有部分人認(rèn)為目前所實(shí)施的“雙向選擇”制度效果一般，甚至有些人并不滿意當(dāng)前的制度。由此可見，當(dāng)前的“雙向選擇”制度還有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（二）選擇權(quán)問(wèn)題：職工自主選擇權(quán)少

雖然進(jìn)行“雙向選擇”工作的原意是為了改變之前單向選擇的弊端，充分考慮全體干部職工的個(gè)人情況，尊重他們的意愿，但是當(dāng)前“雙向選擇”制度還是存在“被選擇”的問(wèn)題，使得職工自主選擇權(quán)少，無(wú)法明確感受到“雙向選擇”制度帶來(lái)的效果。針對(duì)這一問(wèn)題，相關(guān)工作人員表示自下而上地開展“雙向選擇”制度不太行得通，因?yàn)橐话愀鞑块T是不會(huì)自主提出要“雙向選擇”，不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行崗位和工作變動(dòng)。所以說(shuō)“雙向選擇”工作要自上而下進(jìn)行，對(duì)于干部職工的雙選工作會(huì)有約束性。受訪者表示“既然是‘雙向選擇’，還是建議多給職工一些自主選擇權(quán)，而不是讓參與‘雙向選擇’的人員處于某種被動(dòng)狀態(tài)”（I-HB190328）。有人認(rèn)為“之前的意向不對(duì)口”“調(diào)動(dòng)大”“沒(méi)有尊重個(gè)人選擇”，感覺(jué)自己一直都處于“被選擇”的位置，雖然也填報(bào)了《個(gè)人“雙向選擇”意向表》，但卻是被安排去了另一崗位工作，導(dǎo)致“雙向選擇”工作最后的結(jié)果往往“非兩情相悅”。

（三）工作銜接問(wèn)題：年選制人員流動(dòng)大，銜接不順暢

“雙向選擇”工作每年進(jìn)行一次，也就是一年一雙選，這使得人員流動(dòng)大，許多干部職工每次參加完“雙向選擇”后，還沒(méi)適應(yīng)新的工作環(huán)境，熟悉新的業(yè)務(wù)，就開始投入下一輪的雙選之中，導(dǎo)致崗位工作銜接不順暢。“雙向選擇”工作領(lǐng)導(dǎo)小組中的成員接受了訪談，并且提道：“之所以‘雙向選擇’制度會(huì)被定為每年一次，是因?yàn)槠渑c年度考核相結(jié)合。我們希望不僅能夠根據(jù)‘雙向選擇’進(jìn)行輪崗定崗，還可以與干部管理制度接軌，對(duì)部門個(gè)人以及輪過(guò)崗的人員等進(jìn)行考核。所以說(shuō)，不單純是輪崗問(wèn)題，還有考核意義在里面?？偟膩?lái)說(shuō)，我們也在努力做到從全局出發(fā)，根據(jù)各部門人員實(shí)際需求來(lái)統(tǒng)籌考慮，維持穩(wěn)定”（I-ZH190329）。大多數(shù)干部職工覺(jué)得崗位工作無(wú)法做到順暢銜接，主要原因是“雙向選擇”制度的啟動(dòng)時(shí)間間距緊，每年換崗過(guò)于頻繁，流動(dòng)性大，工作效率也隨之下降。導(dǎo)致“對(duì)新業(yè)務(wù)不熟悉”或者“剛熟悉業(yè)務(wù)又換崗”，有些甚至未完成當(dāng)前崗位工作就被通知換崗。再者缺乏穩(wěn)定性，不利于長(zhǎng)期工作順利開展。

五、突圍之道：走出當(dāng)前“雙向選擇”制度的困局

（一）三公示：選前、選中、選后做好公示工作

針對(duì)選人標(biāo)準(zhǔn)模糊、過(guò)程不透明等一些公示度不足的問(wèn)題，提出要做好選前、選中、選后的公示工作，努力提高工作透明度，明確選人標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而增強(qiáng)制度的公信力。在啟動(dòng)“雙向選擇”制度前，要將該方案在全體干部職工中公示，必要時(shí)可采集大家對(duì)于方案細(xì)則和工作要求的改進(jìn)意見，及時(shí)更新并完善相關(guān)內(nèi)容。在“雙向選擇”制度開展的過(guò)程中，要明確用人選人的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中做到公平公正，提高“雙向選擇”工作的透明度，提高公信力。在“雙向選擇”工作進(jìn)行的后期，一定要第一時(shí)間對(duì)“雙向選擇”的結(jié)果進(jìn)行公示，讓廣大干部職工對(duì)“雙向選擇”制度的執(zhí)行和落實(shí)工作進(jìn)行監(jiān)督。

（二）自主選擇：“雙向選擇”工作的立足點(diǎn)

針對(duì)在“雙向選擇”制度實(shí)施中出現(xiàn)的職工自主選擇權(quán)少、缺乏自主性、影響了“雙向選擇”的效果等問(wèn)題，提出要把自主選擇作為“雙向選擇”工作的立足點(diǎn)，增強(qiáng)職工的自主選擇權(quán)，提高制度執(zhí)行力。建議在開展“雙向選擇”工作之前，并不只是單純地收集干部職員的個(gè)人書面“雙向選擇”意向表，而是要對(duì)各部門干部職工的“雙向選擇”意愿進(jìn)行摸底了解，之后與各部門進(jìn)行溝通，提倡干部職工主動(dòng)自愿并且隨時(shí)都可以寫信或者面談交流。另外也可以在一年中選定固定某個(gè)時(shí)間段，給政府每一個(gè)層級(jí)的工作人員機(jī)會(huì)和渠道表達(dá)訴求，以便及時(shí)獲取大家自主選擇的方向和想法，從而使得用人雙方都能夠得到有效溝通，進(jìn)一步提高職工的自主選擇權(quán)。

（三）“三年一雙選”：健全工作順暢銜接機(jī)制

針對(duì)每年一次“雙向選擇”導(dǎo)致人員流動(dòng)大、工作銜接不順暢的問(wèn)題，結(jié)合訪談中關(guān)于“雙向選擇”制度啟動(dòng)時(shí)間的反饋，建議每三年進(jìn)行一次“雙向選擇”工作。由于干部職工投入新的工作中需要熟悉周圍的工作環(huán)境，學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，花費(fèi)時(shí)間進(jìn)行磨合和適應(yīng)，而“雙向選擇”制度每年都在實(shí)施，換崗過(guò)于頻繁，使得不和諧和不穩(wěn)定的因素增加。另外，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入狀態(tài)的部門班子，頻率過(guò)高的“雙向選擇”制度還會(huì)影響團(tuán)隊(duì)凝聚力和向心力。所以要考慮到個(gè)人和部門意見，拉長(zhǎng)“雙向選擇”制度的啟動(dòng)時(shí)間間隔。同時(shí)也可以通過(guò)不記名的方式在部門中發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查，收集干部職員對(duì)于是否可以啟動(dòng)“雙向選擇”制度的看法，設(shè)定贊同比例，超過(guò)該比例便可啟動(dòng)“雙向選擇”制度。通過(guò)這種靈活啟動(dòng)機(jī)制，保證部門工作能夠順暢銜接。

六、結(jié)語(yǔ)

論文通過(guò)對(duì)T鎮(zhèn)的調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前實(shí)施的“雙向選擇”制度存在選人標(biāo)準(zhǔn)模糊、實(shí)際操作過(guò)程不透明、職工自主選擇權(quán)少、工作銜接不順暢等問(wèn)題。針對(duì)此困局，提出以“自主選擇”為“雙向選擇”工作的立足點(diǎn)，做好選前、選中、選后“三公示”工作，健全工作順暢銜接機(jī)制等突圍路徑，使正在進(jìn)行的人事制度改革能夠進(jìn)一步深化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理效能的提高提供了可行性策略。今后，地方政府人事制度改革的持續(xù)完善，仍然需要從理論和實(shí)踐層面上進(jìn)行深入探索，使得“政府之制”能夠更有力地支撐“政府之治”，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。