行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色困境及對策探究

張瑞欣，王 歡

（西華師范大學(xué)，四川 南充637002）

在行政法律關(guān)系中，行業(yè)協(xié)會(huì)扮演著雙重角色，即行政相對人角色與行政主體角色。在現(xiàn)實(shí)層面，行業(yè)協(xié)會(huì)特有屬性以及法律相關(guān)界定不夠完備，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)角色定位模糊，以至于其在開展公共管理活動(dòng)時(shí)無法充分發(fā)揮應(yīng)有作用，維護(hù)行業(yè)組織合法權(quán)益與特定群體公共利益。因此，需明確研究行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的必要性，對行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律作為行政主體地位缺失以及作為行政相對人職能缺失的問題進(jìn)行分析，隨之提出明確行業(yè)協(xié)會(huì)主體地位，厘清行政法律角色，促進(jìn)協(xié)會(huì)發(fā)展的對策建議。

一、明確行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的必要性

（一）現(xiàn)代公共行政中的職能要求

現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展擴(kuò)展了行政法的調(diào)整范圍。在傳統(tǒng)的公共行政模式中，政府是唯一治理主體，當(dāng)政府無法兼顧大小公共事務(wù)時(shí)，社會(huì)力量介入公共行政領(lǐng)域，共同承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任，逐漸形成多元治理主體共同治理的局面。公共行政領(lǐng)域的新變化要求行政法作出調(diào)整，行政法學(xué)新范式不再認(rèn)同“行政法是國家行政的法”，而是將公共行政作為行政法研究范圍。這表明社會(huì)組織作為公共治理主體理應(yīng)受到行政法規(guī)制，為行政法調(diào)整和約束。非政府組織職能擴(kuò)張與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求成為行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任行政主體角色的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自改革開放起，我國不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，致力于形成統(tǒng)一開放的要素市場，為企業(yè)發(fā)展提供公平公正的競爭環(huán)境，塑造和諧良好的市場氛圍。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國企業(yè)數(shù)量不斷增加，各行業(yè)亟須第三方組織承擔(dān)協(xié)調(diào)管理責(zé)任，因而行業(yè)協(xié)會(huì)需要成長為具有公信力、調(diào)節(jié)企業(yè)間矛盾、維持市場秩序、解決各類問題的角色。

隨著公共行政的發(fā)展，以政府為核心的單一的管理模式已不能滿足國家發(fā)展需求，政府與市場之間需要能夠充當(dāng)交往媒介的中介性組織進(jìn)行溝通與協(xié)商，以緩和雙方之間現(xiàn)有矛盾與潛在沖突。在國家治理改革與政府職能轉(zhuǎn)型的背景下，行業(yè)組織成為政府與企業(yè)溝通的紐帶，組織本行業(yè)內(nèi)部自我管理與自我規(guī)范，發(fā)揮服務(wù)、監(jiān)督、合作等作用。行業(yè)協(xié)會(huì)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制改革、社會(huì)秩序維護(hù)等方面的作用不可忽視，因此對行業(yè)協(xié)會(huì)的研究應(yīng)始于明確其所擔(dān)任的行為主體身份。

（二）雙重身份的基礎(chǔ)性要求

行政法律關(guān)系主體由行政主體與行政相對人構(gòu)成，是行政法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。行政主體能夠獨(dú)立行使行政權(quán)力，并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政相對人指與行政主體共同構(gòu)成行政法律關(guān)系主體的另一方當(dāng)事人。作為行政主體的行業(yè)協(xié)會(huì)行使公共管理權(quán)力，施行行政管理活動(dòng)，行使行政職權(quán)。而作為行政相對人的行業(yè)協(xié)會(huì)需接受政府的監(jiān)督與管理，并且代表行業(yè)合法權(quán)益對政府部門行政行為進(jìn)行監(jiān)督。正因行業(yè)協(xié)會(huì)在多數(shù)情況下根據(jù)實(shí)際地位行使權(quán)力時(shí)不符合行政法調(diào)整對象的范圍，而這種“基于事實(shí)不平等產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以通過民事途徑進(jìn)行平衡”，因此確立行業(yè)協(xié)會(huì)行使公共權(quán)力的主體地位具有必要性。傳統(tǒng)公共行政中，“政府主導(dǎo)”的管理模式使得包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的非政府組織多被視為行政相對人一方進(jìn)行研究?，F(xiàn)代公共行政愈發(fā)重視行業(yè)協(xié)會(huì)在公共管理中承擔(dān)管理職能所發(fā)揮的作用。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的困境

（一）行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律身份模糊

我國憲法明確規(guī)定結(jié)社自由是公民基本權(quán)利，即行業(yè)協(xié)會(huì)存在的合法性，國務(wù)院發(fā)布施行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。①《中華人民共和國憲法》第三十五條規(guī)定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。而對于行業(yè)協(xié)會(huì)而言還未有一部具有針對性的法律出臺，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)對行業(yè)協(xié)會(huì)功能界定復(fù)雜不準(zhǔn)確，從而影響行業(yè)協(xié)會(huì)對公共權(quán)力的行使，阻礙現(xiàn)階段其在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)一步發(fā)展并充分發(fā)揮效用。行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，現(xiàn)有的法律、行業(yè)性法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，多從社會(huì)團(tuán)體層面進(jìn)行規(guī)定，而較為簡略地對行業(yè)協(xié)會(huì)的特征、性質(zhì)與功能進(jìn)行界定，缺失對于其在行政法律關(guān)系中具體身份的明文規(guī)定?，F(xiàn)有行政立法多針對行政機(jī)關(guān)，極大部分不適用于行業(yè)協(xié)會(huì)。在我國缺少對行業(yè)協(xié)會(huì)立法的情況下，地方根據(jù)自身特點(diǎn)制訂的管理規(guī)章和規(guī)定不具有全面性與代表性，因此法律規(guī)范體系的不健全給行業(yè)協(xié)會(huì)的行政規(guī)制帶來不確定性。行業(yè)協(xié)會(huì)無法得到完善的制度保障，導(dǎo)致其在法律關(guān)系中的身份模糊。

自治是行業(yè)協(xié)會(huì)最本質(zhì)的特征，自治權(quán)是公權(quán)與私權(quán)的混合體。行業(yè)協(xié)會(huì)行使自治權(quán)的兩個(gè)面向分別是通過對抗國家權(quán)力維護(hù)自身權(quán)利，以及對行業(yè)內(nèi)部會(huì)員和事務(wù)進(jìn)行管理。然而行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行受到政府部門諸多限制，難以充分發(fā)揮自主性。雖然目前行業(yè)協(xié)會(huì)“去行政化”改革，即行政脫鉤改革正在進(jìn)行，但仍有部分行業(yè)協(xié)會(huì)受到業(yè)務(wù)主管部門與登記管理部門的雙重管理，出現(xiàn)兩方管理部門相互推諉管理責(zé)任或相互爭奪潛在利益的現(xiàn)象，因此整體上行業(yè)協(xié)會(huì)難以做到獨(dú)立規(guī)劃和自主發(fā)展，無法明確工作目標(biāo)與方向。隨著脫鉤改革的不斷深入，行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)自治管理規(guī)章開展的管理活動(dòng)更具有自主性，關(guān)于其行政法律身份問題亟須規(guī)范。

（二）行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體地位缺失

行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體存在的問題包括兩方面，其一是行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體缺少完備的法律制度的認(rèn)可與保護(hù)。具體而言，行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任行政主體的特殊點(diǎn)在于理論上行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)由法律、法規(guī)授權(quán)后才具備行政主體資格，在事實(shí)情況中行業(yè)協(xié)會(huì)行使了公共管理權(quán)力，作出了行政行為，那么理應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)視為行政主體進(jìn)行研究，而實(shí)際上大部分行為沒有經(jīng)過明確授權(quán)，也就是“有實(shí)無名”。沒有法律制度的約束和保障，行業(yè)協(xié)會(huì)行使職權(quán)時(shí)難以把握權(quán)力限度，一方面存在濫用權(quán)力等問題，另一方面部分行業(yè)協(xié)會(huì)因沒有法律依托無法充分展開工作，在行使權(quán)力時(shí)存在諸多不便。

其二是行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政主體受到的監(jiān)管不足，造成內(nèi)部存在工作懈怠、貪污受賄和暗箱操作等不良現(xiàn)象。對行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督包括協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督三種監(jiān)督方式。由于行業(yè)協(xié)會(huì)不屬于國家行政機(jī)關(guān)，因此行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督無法適用，又因其工作空間較為自由且各個(gè)協(xié)會(huì)工作內(nèi)容差異性較大，因此行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督管理難度較高。此外，協(xié)會(huì)內(nèi)部遵循協(xié)會(huì)章程實(shí)行的自我監(jiān)督容易流于形式。公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，行業(yè)協(xié)會(huì)掌握著行業(yè)內(nèi)多種資源，擔(dān)任行政主體身份行使國家公權(quán)力時(shí)，若缺乏有效監(jiān)管，權(quán)力一旦異化，便可能成為個(gè)人獲取私利的武器，將會(huì)侵害特定群體的權(quán)利。在行業(yè)中，市場份額較大的大企業(yè)會(huì)員極易侵害小企業(yè)會(huì)員的權(quán)益，而小企業(yè)會(huì)員缺少話語權(quán)，無法維護(hù)自身權(quán)益，隨之造成持續(xù)損失甚至失去市場份額。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)無法發(fā)揮調(diào)節(jié)市場秩序的穩(wěn)定器功能時(shí)，行業(yè)市場環(huán)境將會(huì)存在不公平現(xiàn)象以及行業(yè)壟斷傾向。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對人角色缺失

行業(yè)協(xié)會(huì)是新興的非政府組織，缺乏完備的自我管理能力和經(jīng)驗(yàn)，作為行政相對人參與行政管理活動(dòng)時(shí)，難以充分發(fā)揮應(yīng)有效用，例如對政府機(jī)關(guān)的影響力弱、承接政府服務(wù)外包的能力不足等問題。行業(yè)協(xié)會(huì)以行政相對人身份參與行政管理活動(dòng)中，其對政府部門的影響主要在于提供政策建議，而行業(yè)協(xié)會(huì)自身發(fā)展不夠成熟與完善，造成它對行業(yè)內(nèi)部行情信息了解不夠充分、調(diào)動(dòng)資源的能力不足，因而無法從全局角度向政府反映行業(yè)市場內(nèi)問題。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)過度依賴政府扶持，沒有形成真正意義上的自治，其承接政府服務(wù)外包的能力不足，對于政府給予的資源做不到充分利用。

從行政法意義上講，行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對人的角色遠(yuǎn)不止傳統(tǒng)意義上的“被管理者”，對行業(yè)協(xié)會(huì)提起行政訴訟資格的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，我國對于行政訴訟的原告資格的規(guī)定較為嚴(yán)格。檢察機(jī)關(guān)是普遍意義上最適宜提起公益訴訟的主體，但對于沒有明確受害對象的案件來說，公益組織作為提起行政訴訟的主體能夠承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任。我國目前對于行業(yè)協(xié)會(huì)的公益訴訟資格還未有深入研究和明確的法律規(guī)定，此現(xiàn)狀表明我國行政訴訟制度的不完善以及行業(yè)協(xié)會(huì)作為行政相對人的角色缺失。

三、厘清行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的路徑

（一）完善法律保障，加強(qiáng)自律管理

明確行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律身份，需要在法律層面建立完備的法律制度保護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位，也就是建立統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》，對行業(yè)協(xié)會(huì)的定位、職能、組織結(jié)構(gòu)、管理方式等方面進(jìn)行規(guī)定。在行政法中，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的行政主體地位與行政相對人地位，完善行政訴訟制度，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)提起公益訴訟的資格，鼓勵(lì)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)社會(huì)利益、提供公共服務(wù)的功能。作為具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)需要法律規(guī)定賦予其合法性資格，從而踐行社會(huì)管理職能，承擔(dān)起社會(huì)治理多元主體的責(zé)任。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為新興的社會(huì)團(tuán)體組織，在政府、市場、社會(huì)三者之間扮演著重要的中介性角色，發(fā)揮其功能的基礎(chǔ)在于行業(yè)協(xié)會(huì)通過提高自身管理能力來完善組織結(jié)構(gòu)以及提高工作運(yùn)營熟練度。因此行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極對自身發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，明確自身屬性，摒棄依附政府發(fā)展的思想，健全自律管理方式和手段。與行政脫鉤改革的趨勢及要求相一致，保障行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自律管理職能需要建立一套完備的自律規(guī)章體系，協(xié)會(huì)內(nèi)自主制定的章程和規(guī)范須獲得會(huì)員共同認(rèn)可和遵守，方可保證對他們的有效約束，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自治屬性，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)自我管理。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)完善內(nèi)部監(jiān)管制度，重視行業(yè)協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)會(huì)員雙向監(jiān)督：明確對違反協(xié)會(huì)章程的會(huì)員企業(yè)實(shí)行的獎(jiǎng)懲手段，同時(shí)對于行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行設(shè)置行之有效的監(jiān)督管理方式，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（二）凸顯主體地位，進(jìn)行脫鉤改革

現(xiàn)代社會(huì)治理環(huán)境愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)治理格局已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，多元主體通過意見交流與利益博弈共同選擇出治理方案，而行業(yè)協(xié)會(huì)作為非政府組織的具體形式，最重要的作用便是溝通連接了行業(yè)內(nèi)企業(yè)會(huì)員與政府、市場、公民等治理主體，令多元主體之間實(shí)現(xiàn)信息互換和協(xié)調(diào)互助。凸顯行業(yè)協(xié)會(huì)的主體地位，需要行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)治理體系中認(rèn)清責(zé)任與界限，樹立合作治理理念。

傳統(tǒng)管理模式中，行業(yè)協(xié)會(huì)對政府依賴性強(qiáng)，主要工作是協(xié)助政府實(shí)行管理，因而主體地位不高，行業(yè)自治與獨(dú)立性較弱，實(shí)際上，政府對行業(yè)協(xié)會(huì)過度干預(yù)的種種弊端顯現(xiàn)，為促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，我國于2015年出臺《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，要求行政機(jī)關(guān)取消與行業(yè)協(xié)會(huì)的掛靠關(guān)系和業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置。行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革為行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，政府提出財(cái)務(wù)分離、人事獨(dú)立、機(jī)構(gòu)分設(shè)、職能分開等要求，加快行業(yè)協(xié)會(huì)以獨(dú)立身份進(jìn)入市場領(lǐng)域，為行業(yè)協(xié)會(huì)提供政策支持，包括提供稅收優(yōu)惠、積極購買服務(wù)、優(yōu)化市場環(huán)境等，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自治權(quán)，提高主體地位。

（三）強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)服務(wù)職能

對行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律地位的深入探究即是為了其功能的有效發(fā)揮，作為專業(yè)性、非營利性的社會(huì)組織，服務(wù)與協(xié)調(diào)是行業(yè)協(xié)會(huì)最為突出的功能作用。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)具有組織企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的功能。行業(yè)協(xié)會(huì)制定協(xié)會(huì)章程約束會(huì)員企業(yè)，利用行業(yè)內(nèi)資源整合重要信息，向企業(yè)宣傳合作共贏理念，引導(dǎo)企業(yè)作為多元治理主體承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)治理責(zé)任，協(xié)助企業(yè)生產(chǎn)，履行對社會(huì)治理的責(zé)任與義務(wù)。

其次，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠擔(dān)任公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者并使得政府、社會(huì)、企業(yè)多方主體受益。行業(yè)協(xié)會(huì)接受法律法規(guī)授權(quán)而獲得管理公共事務(wù)的職能，起到規(guī)制市場秩序的作用。它提供的是政府基于中立性和法律普適性無法提供的，個(gè)別企業(yè)因成本收益或?yàn)榉乐勾畋丬囆袨槎y以提供的特殊的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給分離，政府不再包攬供給公共服務(wù)的全過程，而將角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品的購買者。行業(yè)協(xié)會(huì)以其對行業(yè)內(nèi)信息的準(zhǔn)確把握、資源的整合利用以及對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的熟練認(rèn)知等優(yōu)勢，成為生產(chǎn)公共產(chǎn)品的優(yōu)勢方、政府購買公共服務(wù)并簽訂契約的對象。

我國行業(yè)協(xié)會(huì)本質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，具有社會(huì)組織非營利性等基本特征，又包含自治性這個(gè)根本屬性。在當(dāng)前行政脫鉤改革持續(xù)深入的背景之下，對行業(yè)協(xié)會(huì)行政法律角色的探討將關(guān)注行業(yè)協(xié)會(huì)行政主體與行政相對人身份資格認(rèn)定，落腳于行業(yè)協(xié)會(huì)主體作用的發(fā)揮和提供服務(wù)的根本目的。