地方稅務(wù)部門非稅收入征管改革研究

高旭

摘 要：目前，各地區(qū)非稅收入劃轉(zhuǎn)工作進(jìn)度不一，難度較大。從對(duì)地方非稅收入歷年征管工作的研究中發(fā)現(xiàn)，基層部門工作協(xié)調(diào)不統(tǒng)一、相關(guān)法律法規(guī)不健全、相關(guān)部門宣傳培訓(xùn)不充分、工作人員配置不合理、征管主體部門信息化程度不一致等問題。結(jié)合稅務(wù)部門征收非稅收入的歷史經(jīng)驗(yàn)，從建立省級(jí)統(tǒng)一的部門協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，建立非稅收入“同征同管”的征收機(jī)制、內(nèi)外宣傳培訓(xùn)制度、非稅收入考核督辦制度等角度提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)部門;非稅收入;征管改革;規(guī)范化管理

中圖分類號(hào)：F812.423? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非稅收入概念理論界定

（一）非稅收入的內(nèi)涵

非稅收入概念的界定是理論研究與財(cái)政實(shí)踐的基礎(chǔ)性課題，也是非稅收入問題研究的重要出發(fā)點(diǎn)。從國(guó)外研究來看，并不存在“非稅收入”這個(gè)專有名詞，關(guān)于政府非稅收入的概念界定[1]，不同的部門對(duì)于非稅收入有著不同的理解。

經(jīng)合組織（OECD）主要從有償性與無償性角度考量稅收收入與非稅收入（費(fèi)）的界定。

國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系是目前世界上運(yùn)用最為廣泛的政府收入統(tǒng)計(jì)體系。IMF指出政府收入一般被劃分為經(jīng)常性收入、資本收入和贈(zèng)與收入三類，其中經(jīng)常性收入包括稅收收入（Tax）和非稅收入（Nontax）。經(jīng)常性非稅收入是指政府為公共目的而取得的無須償還的收入，包括罰款、管理費(fèi)、政府財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐?xiàng)，不包括政府間撥款、借款、前期貸款回收、固定資產(chǎn)、股票、土地、無形資產(chǎn)的售賣變現(xiàn)的收入[2]。

從財(cái)政的觀點(diǎn)來看，《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）明確指出，非稅收入是除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式（不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金）[3]。

（二）非稅收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用

1.重要的財(cái)政收入來源。2019年全國(guó)財(cái)政總收入36萬億元，其中稅收收入15.8萬億元，非稅收入12.1萬億元（包括一般公共預(yù)算中的非稅收入、全國(guó)政府性基金收入、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入），非稅收入與稅收收入比為43∶57。由表1可知，這個(gè)比例在2015—2019年分別為：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可見，非稅收入在財(cái)政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配關(guān)系，是政府參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入分配與再分配的主要途徑。在實(shí)際工作中，很多地方是非常重視非稅收入的。政府通過非稅收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中經(jīng)過初次或二次分配，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或交通設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)籌集了大量資金。

3.重要的民生保障。非稅收入涉及所有民生領(lǐng)域，衣食住行、業(yè)教保醫(yī);伴隨日常生活每一天，關(guān)系千家萬戶，甚至可以說是涵蓋生老病死的全過程。比如，買房辦房產(chǎn)證涉及到不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)、開展技能培訓(xùn)涉及到職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定費(fèi)、家家戶戶傾倒的生活垃圾涉及到城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)，還有職業(yè)資格考試考務(wù)費(fèi)等等，輻射到生活的方方面面。

二、稅務(wù)征收非稅收入的演變軌跡

稅務(wù)部門征收非稅收入的工作起始于1986年代征的教育費(fèi)附加，經(jīng)歷了“要我征”“我要征”、適宜征收三個(gè)發(fā)展階段。

（一）“要我征”階段

第一階段是以提高征收效率為主要目的“要”稅務(wù)征。2015 年10月之前，各級(jí)政府著眼于稅務(wù)部門高征管、低成本的優(yōu)勢(shì)，將部分適宜稅務(wù)部門征收的非稅收入劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收。比如教育費(fèi)附加征收起步于1984年，1986年即明確由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)代為征收;2008年開始，各省財(cái)政部門陸續(xù)委托稅務(wù)部門代征地方教育附加;最典型的例子要屬殘疾人就業(yè)保障金的改革路徑，殘保金的征繳首先由部分省市代征，然后逐步擴(kuò)大范圍，最后由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年前，全國(guó)稅務(wù)部門代征非稅收入共計(jì)14項(xiàng)。

（二）“我要征”階段

第二階段是以充實(shí)職能為主要目的的稅務(wù)“要”征。2015年10月至2018年2月期間，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》（中辦發(fā)〔2015〕56號(hào)），在“營(yíng)改增”和國(guó)稅地稅征管體制改革的背景下，明確地稅部門對(duì)收費(fèi)基金等的征管職責(zé)，全國(guó)各省市共計(jì)劃將10多項(xiàng)非稅收入交由稅務(wù)部門征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等。

（三）適宜征收階段

第三階段是以提升治理能力為主要目的的適宜征收階段。2018 年3月開始，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕74號(hào)）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征管的總體目標(biāo)，財(cái)政部已分兩批劃轉(zhuǎn)部分非稅收入至稅務(wù)部門征收。比如湖北省，將三峽電站水資源費(fèi)、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、三峽水庫(kù)區(qū)基金、跨省際大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、可再生能源發(fā)展基金、油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、免稅商品特許權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)、石油特別收益金9項(xiàng)專員辦劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目，及公路橋梁路產(chǎn)賠償費(fèi)1項(xiàng)省級(jí)非稅項(xiàng)目，劃入稅務(wù)部門征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出讓金等非稅項(xiàng)目已經(jīng)經(jīng)過多次摸底調(diào)研，待時(shí)機(jī)成熟也將逐步劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

三、地方稅務(wù)部門征收非稅收入面臨的困境和挑戰(zhàn)

非稅收入作為重要的財(cái)政收入來源，征收工作早在新中國(guó)成立初期就已經(jīng)存在，經(jīng)過半世紀(jì)的發(fā)展和演變，目前也取得了階段性成效，但與“逐步建立職責(zé)清晰、流轉(zhuǎn)順暢、征管規(guī)范、便民高效的非稅收入征繳體制”的總體要求，還有一定的差距。目前一些突出問題亟待解決。

（一）基層部門工作協(xié)調(diào)不統(tǒng)一

非稅收入多由其他部門制定或核定，稅務(wù)部門征收，協(xié)作銀行入庫(kù)。在實(shí)際征繳過程中，實(shí)際上要面對(duì)各類繳費(fèi)群體，要涉及財(cái)政、公路、殘聯(lián)、工會(huì)等多個(gè)部門，協(xié)調(diào)難度較大。稅務(wù)部門的管轄范圍又和核定部門的管轄范圍不完全重疊，一個(gè)基層稅務(wù)部門可能要對(duì)接多個(gè)層級(jí)政府的核定部門，進(jìn)一步增加了協(xié)調(diào)溝通成本，比如早期的排污費(fèi)征收，某區(qū)稅務(wù)部門的管轄范圍和環(huán)保部門的管轄范圍不重疊，造成該區(qū)稅務(wù)部門需要對(duì)接3—5個(gè)環(huán)保部門。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不健全

各項(xiàng)非稅征繳缺乏有效的抓手，執(zhí)行困難。現(xiàn)在許多非稅收入仍然沿用以前的法律條文，與現(xiàn)行征繳體制不符，稅務(wù)部門征收的職責(zé)和權(quán)限約定不明確，沒有細(xì)化可操作的管理流程;特別是涉及爭(zhēng)議糾紛問題時(shí)，稅務(wù)部門如何依法處理、如何進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行、如何下達(dá)文書等細(xì)節(jié)不清晰，實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)。比如，在滯納金征收方面，法律對(duì)加收滯納金有嚴(yán)格規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第12條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式包括“加處罰款或者滯納金”[4];第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。”但目前，許多非稅收入征管依據(jù)中效力最高的規(guī)定是行政法規(guī)，而不是依據(jù)法律，諸如此類的問題應(yīng)在法律層面上得到進(jìn)一步明確和完善。

（三）相關(guān)部門宣傳培訓(xùn)不充分

基層普遍反映財(cái)政、公路、殘聯(lián)工會(huì)等部門政策宣傳不夠，繳費(fèi)人了解不足，客觀上影響繳費(fèi)積極性。比如納殘保金的繳費(fèi)人對(duì)殘聯(lián)、對(duì)繳費(fèi)單位殘疾人的認(rèn)定程序了解不夠、對(duì)殘保金征收政策掌握不透徹、殘聯(lián)對(duì)繳費(fèi)單位殘疾人的認(rèn)定不及時(shí);工會(huì)組織對(duì)企業(yè)設(shè)立工會(huì)組織的督導(dǎo)不夠，導(dǎo)致工會(huì)經(jīng)費(fèi)征收面不全;路賠費(fèi)征收依托“五位一體”的電子化征收方式，但目前存在配套電子支付系統(tǒng)和軟件使用率低，部分工作人員不會(huì)操作相關(guān)軟件、操作不熟練、操作錯(cuò)誤、收繳金滯留手中等問題，影響征收的精準(zhǔn)性和時(shí)效性。

（四）工作人員配置不合理

在全國(guó)范圍內(nèi)，無論是從市級(jí)層面還是從縣級(jí)層面，不管是從事機(jī)關(guān)工作還是在基層征收分局，都存在從事非稅收入工作的人員能力不足的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是從事非稅工作的人員少，每個(gè)縣（市、區(qū)）局基本配置都是2—3人，有的還要從事社保費(fèi)工作，兩邊兼顧，無法做到專攻一項(xiàng)。二是從事非稅收入工作的成員多為新手，以前未從事過非稅收入工作，對(duì)非稅收入的理論知識(shí)了解少，對(duì)新劃轉(zhuǎn)的項(xiàng)目業(yè)務(wù)不熟悉，工作開展難度大。比如原來是一個(gè)部門管的非稅項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)后由一個(gè)人管理，工作難度和強(qiáng)度陡增。

（五）征管主體部門信息化程度不一致

非稅收入較多采取管理部門核定、稅務(wù)部門征收的模式，多部門的信息化程度不一致造成從核定到征收的“橋梁”堵塞或曲折難行，例如早期的殘保金征收，采取的是殘聯(lián)核定，繳費(fèi)人拿取核定單前往稅務(wù)大廳開票，入庫(kù)后拿稅票前往殘聯(lián)部門銷號(hào)，額外增加了繳費(fèi)人多部門往返的成本，而殘聯(lián)部門的紙質(zhì)核定與稅務(wù)部門的電子化征收層度不匹配，進(jìn)一步增加了繳費(fèi)人的等待成本。

四、地方稅務(wù)部門征收非稅收入的規(guī)范化管理

隨著非稅收入的陸續(xù)劃轉(zhuǎn)，稅務(wù)部門征收非稅收入的劣勢(shì)也日漸凸顯。稅務(wù)部門要找到稅費(fèi)協(xié)同管理的結(jié)合處、找出征管服務(wù)工作的改進(jìn)點(diǎn)、找準(zhǔn)后續(xù)劃轉(zhuǎn)改革的突破口，建立起征收非稅收入的規(guī)范化制度。

（一）建立省級(jí)統(tǒng)一的部門協(xié)調(diào)機(jī)制

建議加大非稅收入征繳工作協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)與人社、財(cái)政、政府等部門的協(xié)調(diào)，建立并完善全省統(tǒng)一的部門聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)解決征繳中的困難和問題，同時(shí)作好政策宣傳，方便各繳費(fèi)人享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策，增強(qiáng)繳費(fèi)人積極性，提高征繳效率。

（二）提高立法層級(jí)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

建議提高非稅收入征收的立法層級(jí)，推進(jìn)立法工作。規(guī)范工作機(jī)制，制定相關(guān)征管辦法，明確各部門職責(zé)，盡快出臺(tái)非稅收入管理中規(guī)范統(tǒng)一的征繳辦法、征繳流程、票證管理辦法等，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，確保非稅資金安全。

（三）建立非稅收入“同征同管”的征收機(jī)制

高度重視非稅收入征繳工作，深刻認(rèn)識(shí)到征收非稅收入的重要意義，克服對(duì)征收非稅收入“份外工作”的模糊認(rèn)識(shí)，牢固樹立稅費(fèi)同征同管的意識(shí)。建議發(fā)揮稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部分工的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，借鑒稅式管理，將有關(guān)非稅業(yè)務(wù)需求提供征管部門、風(fēng)險(xiǎn)控制部門、法制部門等部門，與稅收工作同征同管同考慮，既可推動(dòng)稅費(fèi)同征同管、促進(jìn)融合，也可按風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程辦理（按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，自行排查、納稅評(píng)估、或稅務(wù)稽查），提高強(qiáng)制力、提升基層認(rèn)知度。

（四）建立內(nèi)外宣傳培訓(xùn)制度

協(xié)同財(cái)政、公路、工會(huì)、殘聯(lián)等相關(guān)部門建立和完善宣傳培訓(xùn)工作機(jī)制，形成工作合力，提高宣傳培訓(xùn)質(zhì)量。非稅相關(guān)部門做好政策的宣傳和解讀，增強(qiáng)繳費(fèi)積級(jí)性;稅務(wù)部門加強(qiáng)繳費(fèi)人繳費(fèi)方式、方法的培訓(xùn)，提高繳費(fèi)效率，提高繳費(fèi)人的滿意度。加大組織稅務(wù)人員非稅政策及系統(tǒng)操作培訓(xùn)，熟悉非稅收入政策及征繳方法、流程，熟悉電子稅務(wù)局操作。處理好“收費(fèi)”與“減稅降費(fèi)”之間的平衡點(diǎn)，營(yíng)造良好的征收氛圍。

（五）建立非稅收入考核督辦制度

建議省級(jí)人民政府對(duì)各級(jí)人民政府建立嚴(yán)格、科學(xué)的工作督辦考核制度，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府部門的征繳考核。對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部考核，建議將各黨委成員工作考核與聯(lián)系基層非稅收入征繳工作考核同步進(jìn)行，形成全員齊抓共管的局面。

結(jié)語(yǔ)

非稅收入有種類項(xiàng)目多，全面承接難;征收主體多，部門協(xié)調(diào)難;繳費(fèi)環(huán)節(jié)多，統(tǒng)一規(guī)范難;繳費(fèi)對(duì)象多，直接征收難;政策口徑多，公正執(zhí)法難的特點(diǎn)。因此，我們要根據(jù)非稅收入征收特點(diǎn)，結(jié)合稅務(wù)部門征收非稅收入歷史經(jīng)驗(yàn)，從落實(shí)降費(fèi)政策、優(yōu)化征管服務(wù)、完善信息系統(tǒng)、推進(jìn)后續(xù)劃轉(zhuǎn)、強(qiáng)化組織保障等多個(gè)方面，找到稅費(fèi)協(xié)同管理的結(jié)合處、找出征管服務(wù)工作的改進(jìn)點(diǎn)、找準(zhǔn)后續(xù)劃轉(zhuǎn)改革的突破口，優(yōu)化升級(jí)“似”稅“非”稅打法，順利打贏國(guó)地稅征管體制改革第三場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)：

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