法治政府建設(shè)中行政自由裁量權(quán)的控制探析

摘 要：行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力中的一個主要內(nèi)容，其有一系列優(yōu)勢作用，一方面能夠管理社會，另一方面也能夠維持社會的公平正義。隨著經(jīng)濟和科技的發(fā)展，行政自由裁量權(quán)的相關(guān)內(nèi)容也隨之增多，其對依法行政來說有不可忽視的重要性，為此需要立法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)協(xié)同配合控制自由裁量權(quán)，尋求與法治政府建設(shè)的平衡。

關(guān)鍵詞：行政;自由裁量權(quán);控制

中圖分類號：D922.1? ?文獻標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）10-0049-03

在社會經(jīng)濟發(fā)展影響下，一些社會問題也隨之出現(xiàn)，在大的環(huán)境背景下，現(xiàn)代行政范圍也隨之增大，政府在發(fā)展過程中所獲得的自由裁量權(quán)也隨之增多。受行政自由裁量權(quán)擴大的影響，政府在運行過程中出現(xiàn)了相應(yīng)的問題。這些問題一方面不利于我國行政自由裁量權(quán)的長遠發(fā)展，另一方面也破壞了社會的平衡，不利于政府形象的塑造。

一、行政自由裁量權(quán)概述

行政自由裁量權(quán)的相關(guān)文獻論述，將其解釋為是在相應(yīng)條件下按照一定的職權(quán)并以最為恰當(dāng)?shù)姆绞剿龀鲂袨榈臋?quán)利^[1]。戴維斯在研究過程中發(fā)表過以下言論，認為對公共權(quán)力的有效限制并不足以排除行權(quán)者進行選擇的可能性，因而在這種條件下就存在著自由裁量權(quán)^[2]。國內(nèi)的王珉燦先生在《行政法概要》中對其解釋為：但在法律中并沒有具體的規(guī)定，而行政機關(guān)在處理相關(guān)案例時，就可以按照自己的主觀標(biāo)準(zhǔn)并選取最為恰當(dāng)?shù)姆绞?，而這種措施就是自由裁量的行政舉措^[3]。

針對自由裁量權(quán)的定義，不同學(xué)者有不同的看法。但結(jié)合本質(zhì)分析來看，其內(nèi)在的實質(zhì)大致相同，在分析過程中了解到自由裁量權(quán)主要表示的是行政機關(guān)在處理相關(guān)法律文件并沒有授權(quán)具體的事項時，就可以根據(jù)自己的主觀判斷，并結(jié)合實際狀況行使相應(yīng)的權(quán)力。而在應(yīng)用過程中，主要有三個特點：首先，行政自由裁量權(quán)的行政主體是行政機關(guān)，這類行政機關(guān)有較大的公共權(quán)力。其次，行政自由裁量權(quán)在應(yīng)用過程中要確保符合法律，同時也要在一定的法律范圍內(nèi)進行。第三，行政自由裁量權(quán)要綜合考慮，合理分析。

二、行政自由裁量權(quán)的合理性

受經(jīng)濟發(fā)展影響，行政管理范圍內(nèi)的事務(wù)也隨之增多，其包括的事務(wù)較為復(fù)雜。在此基礎(chǔ)上來看，行政自由裁量權(quán)的存在也有其自身的合理性色彩：一是符合現(xiàn)代行政對效率的要求;二是彌補法律體系的不足;三是維護社會公平正義的需要。

（一）現(xiàn)代行政對效率的要求

19世紀以前的西方崇尚“無法律無行政”的理念，要求政府做任何事情都要有法律依據(jù)。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中強調(diào)政府要當(dāng)好“守夜人”的角色，這種情況下，行政機關(guān)是沒有行政自由裁量權(quán)的，但這種做法也使之“機械化”，導(dǎo)致政府效率過于低下。

隨著當(dāng)今社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展及社會生活日漸復(fù)雜，過去的“機械化”模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求?，F(xiàn)代政府的行政權(quán)范圍不斷擴大，不僅涉及經(jīng)濟、文化領(lǐng)域，還涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)、民生等方面。

（二）彌補法律體系不足

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，明確表示我國要采取措施努力推進依法行政，同時要結(jié)合我國時代發(fā)展特點建設(shè)法治政府，這也是當(dāng)今時代下建設(shè)法治國家的重要任務(wù)。但是我國法律體系依然不夠完善，隨著我國行政領(lǐng)域范圍的不斷擴大，特殊情況也隨時出現(xiàn)，就會發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有的部分法律存在一定缺失，如果缺乏自由裁量權(quán)的話，大量的事務(wù)可能會因為無法可依而無法及時處理。法律存在滯后性、立法周期較長的特點，對于未來發(fā)生的事情無法完全預(yù)知，而且即便有了相應(yīng)的法律法規(guī)，面對千變?nèi)f化的具體事務(wù)，立法者也不可能提前對每一個細節(jié)都做出詳盡規(guī)定。所以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照憲法要求給予行政機關(guān)合理使用行政自由裁量權(quán)的權(quán)利，推動行政機關(guān)在面對復(fù)雜事件又無具體法律依據(jù)和前例時，能夠快速、公正、公平地做出反應(yīng)，這是十分必要的。

（三）維護社會公平正義

隨著行政管理領(lǐng)域的擴展和社會事務(wù)的復(fù)雜多變，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中經(jīng)常會遇到案件不能與法律規(guī)定相符的現(xiàn)象。在這種情況下，如果并沒有相應(yīng)的案例作為理論分析依據(jù)，行政機關(guān)在這時就需要在一定的法律范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)。與此同時，行政相對人也希望盡可能地維護自己的權(quán)益，因此要求行政機關(guān)能夠做出最為正確、最為科學(xué)的行政裁量，在這時行政機關(guān)必須履行職責(zé)發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的使用價值。

三、行政自由裁量權(quán)濫用的形式、原因及后果

在研究過程中了解到行政自由裁量權(quán)的存在有其自身合法意義，但這并不是絕對的。下面主要從行政自由裁量權(quán)錯誤使用的新形式進行分析，從不同角度進行探討，重點分析其原因以及危害。

（一）行政自由裁量權(quán)濫用的形式

在研究過程中了解到行政自由裁量權(quán)的濫用主要涉及兩方面的不同形式：處罰不公平，畸輕畸重;拖延履行職責(zé)。在我國法律中就有明確規(guī)定，如果違反相應(yīng)的法律，在食品生產(chǎn)或者是經(jīng)營過程中沒有達到規(guī)定的衛(wèi)生要求，在法律范圍內(nèi)要求其迅速改正，同時要進行警告和罰款，這意味著違反此條規(guī)定時，相關(guān)行政機關(guān)可以給予行政相對人的罰款力度存在極大的自主空間，可以進行5 000元的罰款，也可以進行100元的罰款。雖然都是給予懲戒，但是懲罰的力度相差甚遠。對于應(yīng)當(dāng)處罰100元的行為，行政機關(guān)卻給予了5 000元的懲罰，這就是畸重，相反則是畸輕。同時該法并未規(guī)定衛(wèi)生行政部門要在幾個工作日之內(nèi)進行處理，這就容易導(dǎo)致相關(guān)的部門拖延履行法定職責(zé)，造成職權(quán)濫用。

2017年3月11日，Q市H區(qū)某交警執(zhí)法大隊在執(zhí)行巡邏任務(wù)時發(fā)現(xiàn)了王某駕駛一輛無牌三輪車在井岡山路段行駛，遂上前進行依法檢查。王某承認自己為無證駕駛，隨后執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)王某的車輛屬于三無車輛，于是當(dāng)場對王某的三輪車進行了扣押，并向王某送達了憑證。至2017年6月10日，王某的三輪車仍舊處于扣押狀態(tài)，并無任何通知。之后，王某也向人民法院提出了相關(guān)的訴訟請求。法院審理后，認定交警執(zhí)法大隊自2017年3月11日到2017年6月10日扣押王某的三輪車屬于濫用自由裁量權(quán)，存在拖延履行法定職責(zé)。交警執(zhí)法大隊理應(yīng)在3個月內(nèi)盡早處理，但是在實際運行中經(jīng)常出現(xiàn)拖延的狀況，甚至故意拖延到期限末，這也屬于濫用行政自由裁量權(quán)。

（二）行政自由裁量權(quán)濫用的原因

1.法律概念不明確

在我國行政法中有以下規(guī)定，為了公共的利益，行政主體可以在法律基礎(chǔ)上更改或者撤回已經(jīng)生效的行政許可決定。但是規(guī)定中并沒有對“公共利益”進行法律界定，這種不確定的法律概念，給行政機關(guān)留下了相當(dāng)大的裁量空間，需要行政機關(guān)自行辨別。

2.行政自由裁量權(quán)過于寬泛

我國法律中，在立法的相應(yīng)環(huán)節(jié)也給予了行政機關(guān)過量的裁量權(quán)。舉例來說，在《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》中有以下條款：如果經(jīng)營者違反了相應(yīng)的法條非法破壞了其他經(jīng)營者合法在正常條件下所運行的相關(guān)服務(wù)，相應(yīng)的監(jiān)察部門就可以勒令其停止所做的違法行為，并處以十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上三百萬元以下的罰款。輕度的違法行為罰款較少，嚴重的違法行為要處以較多的罰款，此條款中雖然對于不同程度的違法行為有著不同的處理方式，但“情節(jié)”如何界定，這里沒有明確的要求，這就給行政機關(guān)留出了自由裁量的余地，并且罰款金額上下相差二百五十萬元，而在這個范圍之內(nèi)的罰款都是法律所允許的，這又給自由裁量權(quán)的濫用留下了空間。

3.監(jiān)督機制不夠健全

如果法律沒有受到限制，在一定條件下可能會被他人濫用。結(jié)合我國現(xiàn)有監(jiān)督體制，了解到現(xiàn)有的監(jiān)督方式主要涉及兩方面，分別是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，以及行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，其對我國行政體系發(fā)展有重要作用。從理論上看，監(jiān)督體系覆蓋范圍比較廣、比較全面，但是在具體實施過程中暴露出部分弊端。首先，對于行政系統(tǒng)外部監(jiān)督來說，其在某些監(jiān)督方面落實不到位，監(jiān)督過程中可能會有腐敗現(xiàn)象。其次，對于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來說，也有監(jiān)督不足的時候。

（三）行政自由裁量權(quán)濫用的危害

美國行政法學(xué)家戴維斯說過，裁量權(quán)在一定條件下可以等同于一把斧子，其可以在不同條件下使用，既有可能是正確的工具，也有可能是錯誤的武器^[4]。當(dāng)行政自由裁量權(quán)進行不合理使用時就會對人民、社會甚至政府形象造成嚴重危害。

1.損害行政相對人的合法權(quán)益

同案不同判現(xiàn)象，主要是指案件很大程度相同時，在處理過程中并沒有得到等同的判定和相應(yīng)的處理結(jié)果^[5]。目前，因為行政機關(guān)受到多方面因素的影響，導(dǎo)致其在使用行政自由裁量權(quán)時具有很大的主觀性，即便法律存在一個大致的框架，但是這個框架中的具體內(nèi)容并沒有詳細規(guī)定。如對于某一家藥店銷售無生產(chǎn)許可證的藥品，行政機關(guān)在查處后決定予以吊銷營業(yè)許可證以及進行罰款的處罰，但是對于另一家同樣的藥店，行政機關(guān)出于某些原因，只是進行了罰款。這樣來說，雖然對兩家藥店都進行了處罰，但是顯然對于第一家來說喪失了公平，同時也助長了第二家的售假氣焰。

2.違背公平正義，破壞政府形象

任何一個行政工作人員都是行政機關(guān)的一部分，他們的一言一行都代表國家的形象，因此工作人員的職權(quán)濫用就意味著這個行政機關(guān)的失職，對國家政府形象和權(quán)威有嚴重損害?，F(xiàn)代社會的發(fā)展使人民群眾擁有了快速傳播的輿論工具和強烈的保護自身權(quán)利的意識，當(dāng)自身權(quán)益被損害，求助行政機關(guān)感到不公平后，一方面會尋求其他有助于維權(quán)的方式，另一方面會對行政機關(guān)失去信心。

四、合理控制行政自由裁量權(quán)的相關(guān)意見

這里的“控制”簡單來講，就是一方面防止濫用權(quán)力，另一方面是使行政自由裁量權(quán)能夠在法律的框架內(nèi)高效合理運行。在實際的控制中，我們既不能對行政自由裁量權(quán)管理過于嚴格（法律事無巨細全部進行規(guī)定，基本是不可能的事情，因為這樣既不符合目前行政工作的復(fù)雜性，同時我們也無法預(yù)知未來的事件），同時，也不能過于松散（給予行政機關(guān)過于寬松的行政權(quán)力等于給予了它們?yōu)E用權(quán)力的鑰匙，一旦打開關(guān)住權(quán)力的籠子，后果不堪設(shè)想）。

（一）立法控制

法律是一切合法行政行為的根本，立法控制是要站在建立法律的角度進行分析，來解決行政自由裁量權(quán)過量的相關(guān)問題。在這種條件下就對國家以及行政機關(guān)提出了更高的要求，對于行政機關(guān)管轄內(nèi)的事務(wù)盡可能地予以立法。對于法律法規(guī)無法做出具體、明確的規(guī)定，需要權(quán)力行使機關(guān)依據(jù)具體情況做出判斷的，需要在法律中盡可能成文化、明確化，將范圍縮小到最小，避免用詞模糊，產(chǎn)生歧義。立法機關(guān)需要提高立法水平，從源頭控制權(quán)力的濫用，使自由裁量權(quán)能夠在一個相對穩(wěn)定的環(huán)境中行使。

（二）執(zhí)法控制

執(zhí)法控制是對行政自由裁量權(quán)進行控制的中心環(huán)節(jié)。在此過程中，使用此權(quán)力的工作人員要合理使用權(quán)力，按規(guī)矩辦事。長久以來，我們形成了這樣的基本觀點：實體法高于程序法。但結(jié)合實際來看，程序法相比實體法來說作用更大。專家學(xué)者表示，行政機關(guān)手中的公共權(quán)力較大，因而其使用要確保公平，這在一定程度上取決于行政機關(guān)所應(yīng)用的相關(guān)程序^[6]。一部相當(dāng)完備的法律如果沒有配套程序去執(zhí)行，其效果將大打折扣;但是如果配備完備的程序去執(zhí)行，則不僅可以發(fā)揮法律的原有效力，還可以減少行政自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象，行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置^[7]。與此同時，應(yīng)當(dāng)進一步完善行政復(fù)議制度。我國的行政復(fù)議制度存在的目的主要有兩方面：一方面審查行政機關(guān)的行政行為是否違法，另一方面審查行政行為是否合適得當(dāng)。與行政訴訟法相比較，行政復(fù)議制度的監(jiān)督范圍更廣，程序更加簡潔，對于行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)所造成的不當(dāng)或者是違法行為能夠直接變更。

（三）司法控制

結(jié)合我國有關(guān)的行政訴訟法來看，人民法院在處理相應(yīng)案件時，要首先對相應(yīng)內(nèi)容進行核實，看其是否符合法律的要求，這也等同于行政機關(guān)的行政行為要確保其并沒有違反具體的法律^[8]。

當(dāng)前我國法治建設(shè)已經(jīng)取得初步成效，司法機關(guān)更需要加強職能建設(shè)。首先，在司法審查過程中要在其內(nèi)部納入合理性原則，這對于法治社會建設(shè)有重要作用。眾所周知，司法審查是目前為止我們知道的最為有效且公正的方式，將合理性原則納入其中，使司法審查從實質(zhì)上發(fā)揮作用。其次，依法辦案，在保證公民合法權(quán)益不受侵犯的基礎(chǔ)上，維護行政機關(guān)的合法權(quán)益。最后，完善司法建議權(quán)，也就是說司法機關(guān)對于超出其本身權(quán)力管轄范圍的或者無法通過訴訟予以糾正的違法亂紀現(xiàn)象，可以通過其他形式向具有管轄權(quán)的部門提出，比如說：司法建議、請求予以管理糾正。

（四）加強對行政機關(guān)人員的監(jiān)督與培訓(xùn)

針對行政自由裁量權(quán)的具體執(zhí)行者來說，其主要是行政機關(guān)的有關(guān)工作人員，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要擁有較為靈活的主觀性，因而要加強對于人員的管理和培訓(xùn)，主要做到以下三方面。首先，要采取措施提高人員的素質(zhì)，要不斷增強工作人員的專業(yè)能力和基本素質(zhì)，無論在文化素質(zhì)方面還是業(yè)務(wù)能力方面都要提升執(zhí)法人員的綜合水平，這有助于工作人員在行使自由裁量權(quán)時能夠做到科學(xué)、公平、公正。同時要改進對于工作人員的選拔方法，一方面要多方面多角度考量參選人員，綜合評估工作人員能力，尤其要突出測試對突然出現(xiàn)的特殊性行政案件的處理能力;另一方面加強對于工作人員的專業(yè)知識培訓(xùn)，定期考核并公開成績，使每一位執(zhí)法人員從內(nèi)心深處認識到濫用權(quán)力的后果。其次，要強化工作人員的法律意識，樹立正確的價值觀、權(quán)力觀。最后，要建立相應(yīng)的行政責(zé)任制，確保工作人員能夠按照法律要求認真工作，嚴格、嚴肅執(zhí)法。

行政自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，用好可以提高行政機關(guān)工作效率，保障人民群眾的合法權(quán)益，維護社會公平正義;用不好便會違背法律意志，破壞政府形象，嚴重影響政府公信力。而行政法又是建設(shè)法治政府的核心環(huán)節(jié)，對行政自由裁量權(quán)進行有效控制，使其在合理的范圍內(nèi)行使，對于依法行政、建設(shè)法治政府有著十分重要的意義。當(dāng)然建設(shè)法治政府需要各個部門的協(xié)調(diào)合作、密切配合，只有立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)共同行動、協(xié)同發(fā)力，最終才能促進行政自由裁量權(quán)的正確行使，并實現(xiàn)社會主義法治社會的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：許廣東）

收稿日期：2021-03-29

作者簡介：陶彥均，碩士研究生，從事中外政治制度研究。