優(yōu)化營商環(huán)境視域下深化“放管服”改革探析

白志華

[摘要]優(yōu)化營商環(huán)境的目的是不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，最大程度培育和激發(fā)市場主體活力?！胺殴芊备母锸莾?yōu)化營商環(huán)境的抓手，深化“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的核心。當(dāng)前，“放管服”改革面臨簡政放權(quán)不徹底，監(jiān)督管理不到位，服務(wù)效率不夠高等問題。深化“放管服”改革，應(yīng)不斷激發(fā)“放”的活力，強(qiáng)化“管”的力度，提升“服”的品質(zhì)，在市場準(zhǔn)入、創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)經(jīng)營、社會法治、政務(wù)服務(wù)、公共政策等領(lǐng)域持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]營商環(huán)境;行政審批;“放管服”改革

[中圖分類號]D630? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2021）10-0037-04

營商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制性、制度性安排，其優(yōu)劣直接影響市場主體的活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，極大影響生產(chǎn)力和競爭力。良好的營商環(huán)境有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]，有利于激發(fā)市場主體活力，對穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期具有保障作用。當(dāng)前，新冠疫情肆虐全球，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成巨大沖擊，給經(jīng)濟(jì)增長帶來巨大壓力。持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，對構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要?！胺殴芊弊鳛檎姓w制改革以及政府機(jī)制創(chuàng)新的重要“抓手”，理應(yīng)成為制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的“催化酶”與“孵化器”[2]。通過“放管服”改革，大力放權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)管，提升服務(wù)將有助于培育壯大市場主體，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

一、深化“放管服”改革對持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的意義

深化“放管服”改革是加快政府職能轉(zhuǎn)變，正確處理政府與市場關(guān)系，提升政府治理能力的支撐，更是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵。通過簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)等舉措，減少行政審批，提升服務(wù)效能，進(jìn)而打造活商的市場環(huán)境、興商的投資服務(wù)環(huán)境、樂商的企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、便商的政務(wù)環(huán)境、惠商的政策環(huán)境、親商的社會環(huán)境和安商的法治環(huán)境，有助于全面培育和支持市場主體發(fā)展。

（一）“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，要深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力[3]。良好的營商環(huán)境是集活商、興商、樂商、便商、惠商、親商、安商等特征為一體的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，是激發(fā)市場主體活力的催化劑，更是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的助推器。

作為一場刀刃向內(nèi)的政府自我革命，“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的驅(qū)動和牽引，其邏輯是以“量”的增減驅(qū)動“質(zhì)”的提升，即通過簡政放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管，打通堵點(diǎn)、破解難點(diǎn)、補(bǔ)足短板，不斷升級服務(wù)品質(zhì)。激活“放”，就是把該放的權(quán)徹底放出去，該減的事項全部減下來，該破除的障礙及時清理掉，實現(xiàn)審批全鏈條優(yōu)化。強(qiáng)化“管”，就是要把應(yīng)該管的管好，為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)全過程監(jiān)管公正。提升“服”，就是更好發(fā)揮政府公共服務(wù)職能，提高全周期服務(wù)質(zhì)量，為市場主體發(fā)展創(chuàng)造條件、提供外部支持。

（二）“放管服”改革有助于激發(fā)市場主體活力

深化“放管服”改革有助于市場主體提高生產(chǎn)力。改革開放四十多年來，中國取得舉世矚目的成就，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國奇跡”，這離不開特定制度背景下符合中國國情道路的市場化改革。不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造活力，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。通過簡化行政審批手續(xù)，推進(jìn)減稅降費(fèi)，紓解企業(yè)融資困難等措施，可為市場主體解綁減負(fù)，進(jìn)而提升企業(yè)發(fā)展動力，釋放企業(yè)發(fā)展活力，驅(qū)動企業(yè)聚力經(jīng)營發(fā)展，不斷夯實和提升企業(yè)生產(chǎn)力。

深化“放管服”改革有助于市場主體提升競爭力。良好的營商環(huán)境有利于吸引投資，一是營商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著外來投資者的信心。在市場投資競爭日益激烈的當(dāng)下，不斷優(yōu)化營商環(huán)境是吸引外商投資的重要保障。二是公平公正的市場環(huán)境是提高市場主體競爭力的壓艙石。不斷強(qiáng)化市場監(jiān)管，可為企業(yè)創(chuàng)造公平、公開的市場環(huán)境。通過優(yōu)勝劣汰的一系列機(jī)制，讓市場決定企業(yè)去留，能為市場主體創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，激勵企業(yè)靠能力發(fā)展、用產(chǎn)品說話。

二、優(yōu)化營商環(huán)境視域下“放管服”改革存在的問題

當(dāng)前，營商環(huán)境的市場化、法制化、國際化程度仍有不足，在市場準(zhǔn)入、法治建設(shè)、服務(wù)水平上存在短板，市場環(huán)境、法治環(huán)境、政務(wù)環(huán)境需要進(jìn)一步改善。營商環(huán)境面臨的問題與“放管服”改革息息相關(guān)。改革的過程也是以優(yōu)化營商環(huán)境為重要目標(biāo)，不斷發(fā)現(xiàn)問題、呈現(xiàn)問題、診斷問題、破解問題的過程，涉及對方利益、多個部門，牽一發(fā)而動全身，需要循序漸進(jìn)開展，蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)，不能一蹴而就。

（一）簡政放權(quán)不夠徹底，營商環(huán)境“市場化”程度不夠

其一，簡政放權(quán)仍不充分、不徹底。一方面，放權(quán)存在“甩包袱”之嫌。一些地方存在選擇性放權(quán)、放責(zé)不放權(quán)等問題。另一方面，群眾“多跑路”問題仍然存在。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營還存在辦證多、辦證難等問題，行政審批事項仍有較大壓縮空間，制度性交易成本有待進(jìn)一步降低。其二，指導(dǎo)簡政放權(quán)的政策文件需要進(jìn)一步精細(xì)化。一方面，地方政策、地方規(guī)范性文件的“立、改、廢”稍顯遲滯，不合時代發(fā)展的政策、文件沒有及時廢止和重新修訂。另一方面，地方和部門制定的各種政策條款中，針對民營經(jīng)濟(jì)存在隱形歧視，呈現(xiàn)出“卷簾門”“玻璃門”“彈簧門”特征[4]。其三，權(quán)力邊界尚待理清。政府部門權(quán)力化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化現(xiàn)象仍然突出。部門間文件沖突、職能重疊、重復(fù)執(zhí)法的問題依然存在。

（二）監(jiān)督管理不夠到位，營商環(huán)境“法治化”程度不足

其一，市場監(jiān)管執(zhí)法不規(guī)范。表現(xiàn)出多頭檢查、任性執(zhí)法、彈性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題[5]。一些地方，企業(yè)檢查中存在“釣魚執(zhí)法”、故意“找茬”行為。權(quán)錢交易隱蔽化，權(quán)力腐敗滲透于審批、管理、監(jiān)督、處罰、資格認(rèn)證等各個環(huán)節(jié)，權(quán)力尋租行為需強(qiáng)化遏制。其二，慢作為、亂作為現(xiàn)象需進(jìn)一步整治。不同程度存在重審批、輕監(jiān)管，重處罰、輕服務(wù)的問題。地方工作人員規(guī)避責(zé)任不作為或慢作為的問題時有發(fā)生。工程項目、政府采購領(lǐng)域仍然存在暗箱操作、違規(guī)招投標(biāo)等現(xiàn)象。其三，涉企收費(fèi)需進(jìn)一步規(guī)范。收費(fèi)“減法”不徹底，內(nèi)外部監(jiān)督不完善，制度建設(shè)需強(qiáng)化。政府性基金收費(fèi)項目依然較多，部分涉企檢查亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象依然禁而難止，中介服務(wù)收費(fèi)不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不公開，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（三）服務(wù)品質(zhì)亟須加強(qiáng)，營商助商整體服務(wù)效率不高

其一，思想認(rèn)識和服務(wù)理念有待提升。政企間溝通渠道還不順暢，機(jī)制還不健全，親商重商的氛圍還不夠濃厚。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在與企業(yè)打交道時仍有顧慮，怕踩紅線，怕惹麻煩，束縛了手腳。一些地方，“軟”“硬”件環(huán)境建設(shè)不協(xié)調(diào)，只重視招商，不重視安商、留商和營商的現(xiàn)象仍比較突出。其二，惠企政策執(zhí)行不順暢，存在“上熱下涼”現(xiàn)象。由于宣傳不足，一些企業(yè)對政策了解不夠，不知道如何享受惠企政策。同時也存在基層工作人員執(zhí)行政策不主動的行為。地方對上級扶持、優(yōu)惠中小企業(yè)的政策難以落到實處，“中梗阻”問題需要扭轉(zhuǎn)。其三，社會信用環(huán)境建設(shè)需繼續(xù)推進(jìn)。地方政府招商引資過程中，有承諾無踐行情況時有發(fā)生。政府不當(dāng)干預(yù)市場的問題在招商引資中仍然較突出，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法、吃拿卡要等問題在執(zhí)法過程中還一定程度存在。

三、深化“放管服”改革推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的對策

優(yōu)化營商環(huán)境需要“量”“質(zhì)”并重，量是基礎(chǔ)，質(zhì)是內(nèi)核。實現(xiàn)營商環(huán)境市場化、法治化、國際化目標(biāo)，不僅要注重硬件環(huán)境建設(shè)，更應(yīng)關(guān)注軟環(huán)境的升級，真正實現(xiàn)放權(quán)徹底、監(jiān)管有力、服務(wù)高效。

（一）做好減法，激發(fā)“放”的活力

全面深化“簡政放權(quán)”重點(diǎn)在減“量”。通過行政審批制度改革，減少審批程序和環(huán)節(jié)、辦證辦照時間，為企業(yè)辦理業(yè)務(wù)創(chuàng)造便利，減少企業(yè)跑腿次數(shù)，降低業(yè)務(wù)辦理成本。

首先，營造寬松平等的市場準(zhǔn)入環(huán)境。一是拓寬市場準(zhǔn)入門檻，在項目核準(zhǔn)、融資服務(wù)等方面對各類市場主體一視同仁。要積極創(chuàng)新投融資模式，在交通、能源、市政、環(huán)保、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目，大力推廣PPP模式，適時公布PPP項目清單，廣泛吸引各類市場主體特別是民營企業(yè)全面參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是落實負(fù)面清單制度，降低市場準(zhǔn)入門檻，破除相關(guān)行業(yè)隱性壁壘。實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清單之外不能增設(shè)門檻和隱性限制，減少政府在事前管理上的任意性，降低企業(yè)的投資風(fēng)險。三是深化商事制度改革。加快數(shù)字政府建設(shè)，完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面推進(jìn)“多證合一、一照一碼”制度執(zhí)行與落實，打破部門間信息“數(shù)字煙囪”，實現(xiàn)互聯(lián)互通，以“數(shù)據(jù)跑路”為市場主體提供便利。

其次，營造優(yōu)質(zhì)高效的投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。一是優(yōu)化行政審批。加強(qiáng)信息公開，理順審批流程，精簡審批事項，提高審批效率，推進(jìn)行政審批提質(zhì)增效。探索“容缺預(yù)受理”制度，簡化手續(xù)、縮減時間、降低成本，實現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理“最多跑一次”。二是加大項目支持幫扶力度。實施重點(diǎn)項目跟蹤服務(wù)，建立溝通會商機(jī)制，隨時解決項目運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，確保項目運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)健。三是落實招商引資承諾。提升政府公信力，求真務(wù)實，兌現(xiàn)政策承諾，杜絕“開門招商、關(guān)門宰商”不當(dāng)行為，確保企業(yè)引得來、留得住、扎得下、能發(fā)展，盡力為市場主體投資創(chuàng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境。

（二）做好加法，強(qiáng)化“管”的力度

首先，營造監(jiān)管規(guī)范的企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。一是規(guī)范清理涉企收費(fèi)。要全面清理涉企行政性收費(fèi)，系統(tǒng)梳理涉費(fèi)的項目、依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、額度等內(nèi)容，取消不合理的涉企收費(fèi)項目。二是規(guī)范涉企執(zhí)法檢查和行政處罰。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依照法律法規(guī)和職責(zé)對企業(yè)開展日常檢查活動，制定行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行。三是規(guī)范完善監(jiān)管方式。要不斷整頓執(zhí)法隊伍，規(guī)范執(zhí)法主體，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，實行以“雙隨機(jī)、一公開”為重點(diǎn)的日常監(jiān)督檢查抽查制度。

其次，營造公平正義的法治環(huán)境。一是進(jìn)一步規(guī)范行政檢查執(zhí)法。要不斷提升政府公信力和執(zhí)行力，強(qiáng)化制度建設(shè)，著力破解公共行政中的怠政、懶政現(xiàn)象。二是保護(hù)市場主體合法權(quán)益。要扎緊制度的籠子，讓制度成為帶電的高壓線，嚴(yán)防公權(quán)私用、公器私用，杜絕權(quán)力不當(dāng)干預(yù)，遏制權(quán)力尋租。三是不斷強(qiáng)化司法保護(hù)。要嚴(yán)懲各類侵害知識產(chǎn)權(quán)的行為，拓寬涉企案件糾紛解決途徑，降低糾紛化解成本。打擊各種不當(dāng)獲利行為和侵犯違法行為，以嚴(yán)格的市場監(jiān)管為企業(yè)修筑防火墻。

再次，營造誠信友善的社會環(huán)境。一是著力構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系。廉潔政府建設(shè)對營商環(huán)境具有顯著的改善效應(yīng)[6]。地方政府要綜合利用各種政策充分調(diào)動企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)積極性，常思為企業(yè)排憂解難之策，多謀雪中送炭之事，成為企業(yè)發(fā)展的有力推手。要不斷完善制度設(shè)計，細(xì)化容錯糾錯辦法和界定機(jī)制，打消領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)企業(yè)顧慮，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為。二是構(gòu)建社會信用體系。以“紅黑”名單制為抓手，優(yōu)化社會信用環(huán)境，強(qiáng)化守信激勵和失信懲戒。建立政府誠信行政、干部誠信履職制度，不斷完善政府守信踐諾機(jī)制。三是營造親商社會氛圍。大力宣傳改善營商環(huán)境的重大意義，扭轉(zhuǎn)社會“輕商”觀念，形成重視創(chuàng)業(yè)，愛護(hù)、尊重企業(yè)的共識，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能和活力，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）激活乘法，提升“服”的品質(zhì)

首先，營造便民利企的政務(wù)環(huán)境。一是完善政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)。合理設(shè)置政務(wù)服務(wù)中心布局和功能，提升政務(wù)服務(wù)大廳功能，加快審批職能集中，推動實施行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，打造一體化審批平臺。二是推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。推進(jìn)政務(wù)公開，提升信息公開質(zhì)量，為市場主體營造公開透明、可預(yù)期的制度環(huán)境[7]。對政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺實行統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理，構(gòu)建行政審批局、政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺“三位一體”的管理體系。三是完善營商環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)。賦予相應(yīng)職權(quán)和責(zé)任，專人專編，專職專崗，統(tǒng)籌推進(jìn)營商環(huán)境規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)等相關(guān)工作，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、銜接緊密、高效順暢的工作體系。建立健全“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”動態(tài)調(diào)整機(jī)制，深化各級政府“兩個清單”制度建設(shè)。

其次，營造有利于市場主體發(fā)育、發(fā)展的政策環(huán)境。一是完善惠企政策體系，構(gòu)建利企政策“清單”，確?！扒鍐巍甭鋵嵉轿弧Ｔ谌鎸嵤盃I改增”的同時，加大對中小微企業(yè)政策支持力度，使企業(yè)能夠充分享受政策紅利。二是做好金融、用地、人才等要素保障。不斷健全政策性融資擔(dān)保體系，積極探索建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)市場化轉(zhuǎn)讓機(jī)制，緊盯重點(diǎn)項目，確保土地資源用在刀刃上。三是打通政策落地渠道。提升政策制定前瞻性、系統(tǒng)性，完善政策配套措施及細(xì)則。提高政策制定和推送效率，暢通信息發(fā)布渠道，提升政策執(zhí)行有效性。為企業(yè)開展“政策免費(fèi)培訓(xùn)”“送政策上門”等多元化服務(wù)，打通政策惠企最后一公里。

無論簡政放權(quán)的“減法”還是強(qiáng)化監(jiān)管的“加法”，都與不斷優(yōu)化營商環(huán)境息息相關(guān)。服務(wù)型政府的本質(zhì)特征是為市場和社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以服務(wù)促進(jìn)管理、構(gòu)建秩序，為發(fā)展創(chuàng)造條件。深化“放管服”改革的關(guān)鍵在于加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷強(qiáng)化“放”“管”，提升“服務(wù)”，前者是手段，后者是目的。只有市場主體能夠充分感知并享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化并促進(jìn)市場主體發(fā)展，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)固發(fā)展。

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責(zé)任編輯：籍雪梅