行政審批制度規(guī)范化研究

摘 要：行政審批即行政許可，現(xiàn)行行政審批制度改革中存在行政審批名稱使用的混亂性、已有行政審批事項(xiàng)設(shè)定的隨意性及新設(shè)行政審批事項(xiàng)的一般禁止性、行政審批程序缺乏規(guī)范性等問(wèn)題。問(wèn)題的產(chǎn)生既有對(duì)行政審批概念理解不清晰、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響也有法治水平的現(xiàn)實(shí)制約等原因，理順行政審批與行政許可、非許可類審批的關(guān)系，完善行政許可的分類及程序，科學(xué)設(shè)定行政許可，加快《行政程序法》的制定等措施，對(duì)切實(shí)規(guī)范政府職能確有必要。

關(guān)鍵詞：行政審批；行政許可；非許可類審批

行政審批是政府實(shí)施社會(huì)管理的基本手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理主要采用的是直接控制下達(dá)計(jì)劃、命令的方式，政府管理方式相對(duì)單一，行政審批主要集中在危險(xiǎn)品管理、計(jì)量、印鑄等少數(shù)領(lǐng)域。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步確立，通過(guò)行政審批來(lái)管理市場(chǎng)在資源配置中的作用、維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定，使得行政審批大規(guī)模的存在。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，其所需要的投資自由、經(jīng)營(yíng)決策自由、營(yíng)業(yè)自由、自由競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制與廣泛存在的審批制度產(chǎn)生了沖突，自1999年起，行政審批制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)拉開了序幕。旨在簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)活力行政審批制度改革取得了顯著的成就，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展，但也存在著不足。

一、現(xiàn)行行政審批制度存在的問(wèn)題

（一）行政審批名稱使用的混亂性

1.行政許可

2002年國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇關(guān)于《行政許可法（草案）》的說(shuō)明中指出：行政許可（也就是通常所說(shuō)的“行政審批”）。2004年7月施行的《行政許可法》，對(duì)行政許可的概念、設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、費(fèi)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等事項(xiàng)作出了明確的規(guī)定。行政許可，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，行政機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)物、外事等事項(xiàng)的審批不適用行政許可法。

2.行政審批

全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律及其文本中，包含審批一詞的共有130余部，但對(duì)審批進(jìn)行規(guī)定的只有一部，即《行政許可法》第3條第2款規(guī)定的內(nèi)部審批行為不適用行政許可法調(diào)整。行政審批最廣泛存在于國(guó)務(wù)院行政審批改革中發(fā)布的一系列通知，如2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題>的通知》（國(guó)審改發(fā)﹝2001﹞1號(hào)），此通知指出：行政審批是行政審批機(jī)關(guān)作為行政主體對(duì)相對(duì)人實(shí)施的具體行政行為，因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批、決定不屬于《實(shí)施意見》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。行政審批的形式多樣、名稱不一，有審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、審核、同意、注冊(cè)、許可、認(rèn)證、登記、鑒證等。只要自然人、法人或者其他組織等相對(duì)人實(shí)施某一行為、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者取得某種資格資質(zhì)及特定民事權(quán)利能力和行為能力，必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)同意的，都屬于《實(shí)施意見》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。

然而法律、行政法規(guī)層面，并沒(méi)有對(duì)行政審批的概念作出明確的規(guī)定，在規(guī)章及規(guī)范性文件中廣泛存在，比如《河南省水路交通管理辦法》第8條“在通航河流上興建臨河、跨河和攔河的工程建設(shè)項(xiàng)目及其他設(shè)施，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)經(jīng)有關(guān)水路交通管理機(jī)構(gòu)和河道管理機(jī)構(gòu)審查同意，并按規(guī)定辦理有關(guān)審批手續(xù)”。

3.非許可類審批

非許可類審批，主要指行政許可調(diào)整范圍之外的審批，其系行政實(shí)務(wù)界中所提出的概念。國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李玉賦2004年在接受《瞭望新聞周刊》專訪時(shí)提到：“有約500多項(xiàng)審批項(xiàng)目，屬于內(nèi)部行政行為，涉及政府多方面的管理事務(wù)。這些項(xiàng)目盡管不在《行政許可法》的調(diào)整范圍之內(nèi)，但卻是政府實(shí)施管理的必要措施和手段，其中有不少審批事項(xiàng)涉密程度高，政治性和政策性強(qiáng)，關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定。這部分項(xiàng)目擬以非行政許可的審批項(xiàng)目，以內(nèi)部文件的方式予以保留”，首次使用了“非行政許可的審批項(xiàng)目”這一概念。2004年8月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕62號(hào)）第一次以規(guī)范性文件的形式肯定了非行政許可審批，并成為地方政府清理非行政許可審批的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕16號(hào)）明確提出清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”。

4.行政批準(zhǔn)

《水污染防治法》第55條第1款規(guī)定“船舶進(jìn)行下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)編制作業(yè)方案，采取有效的安全和防污染措施，并報(bào)作業(yè)地海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”；《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第8條第1款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門或者設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門批準(zhǔn)”，此處的批準(zhǔn)均具有許可性質(zhì)。

5.行政登記

2002年國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇關(guān)于《行政許可法（草案）》的說(shuō)明中指出：“現(xiàn)行有效的法律和法規(guī)包含的許可中，都是屬于社會(huì)管理事項(xiàng)，表現(xiàn)形式有很多，例如審批、登記”，即登記是行政許可的一種表現(xiàn)形式。例如《道路交通安全法》第8條：“國(guó)家對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行登記制度。機(jī)動(dòng)車經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛”，此類登記即為許可性質(zhì)。而房屋登記、婚姻登記則屬于行政確認(rèn)。

以上名稱或重疊、或交叉在立法體系中，存在著不同的規(guī)定。就行政審批、行政許可、非許可審批來(lái)講，地方立法中存在著不同的規(guī)定。一種是將行政審批作為行政許可的上位概念，包括行政許可類審批和非許可類審批，但是對(duì)非許可類審批的內(nèi)涵做出了不同的規(guī)定。如《天津市行政審批管理規(guī)定》第2條規(guī)定：“行政審批是行政許可和非行政許可行政審批的總稱。非行政許可行政審批，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者國(guó)家有關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)予其他行政機(jī)關(guān)、公民、法人、組織從事某種特定活動(dòng)的行政審批行為?！薄渡穷^市行政程序規(guī)定》第85條規(guī)定：“本規(guī)定所稱非行政許可類審批，是指由行政機(jī)關(guān)實(shí)施但不屬于《中華人民共和國(guó)行政許可法》調(diào)整的，影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政審批行為”，將非行政許可類審批的審批對(duì)象僅僅定位為外部相對(duì)人，不包括行政機(jī)關(guān)；同時(shí)，非行政許可類審批不適用《行政許可法》。這兩種界定，都是將現(xiàn)實(shí)中排除適用《行政許可法》的外部審批納入非行政許可類審批。另一種是將行政審批等同于行政許可，如《成都市行政審批制度改革若干規(guī)定》第2條規(guī)定。

（二）已有行政審批事項(xiàng)設(shè)定的隨意性及新設(shè)審批事項(xiàng)的一般禁止性

1.已有行政審批事項(xiàng)設(shè)定的隨意性

依據(jù)《行政許可法》第14、15條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以法律的形式設(shè)定行政許可；國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式設(shè)定行政許可；省級(jí)、較大市人大及其常務(wù)委員會(huì)以地方性法規(guī)的形式設(shè)定行政許可。此外國(guó)務(wù)院在必要時(shí)以決定的方式設(shè)定臨時(shí)性行政許可，省級(jí)政府以規(guī)章的形式設(shè)定臨時(shí)性行政許可，而部門規(guī)章和較大的市規(guī)章不得設(shè)定任何形式的行政許可。行政許可的設(shè)定規(guī)則為上位法優(yōu)先原則，即只有上位法沒(méi)有設(shè)定的，下一級(jí)別的法律才可以設(shè)定。地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章不得設(shè)定以下事項(xiàng)的行政許可：①應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的；②企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性許可；③限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。

依據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章均可以在其上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施行政許可作出具體的規(guī)定，此為行政許可的規(guī)定權(quán)。有權(quán)主體在行使規(guī)定權(quán)時(shí)不得增設(shè)行政許可、不得增設(shè)違反上位法的其他條件。

現(xiàn)行有關(guān)行政審批的規(guī)定廣泛存在于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、及行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中。其設(shè)定權(quán)限、規(guī)定權(quán)限并未嚴(yán)格的區(qū)分?！秷?bào)刊記者站管理辦法》（新聞出版總署令第43號(hào)）第8條、第11條的規(guī)定，需經(jīng)新聞出版行政部門批準(zhǔn)；同樣有地市在法律法規(guī)未明確的情況下，以規(guī)范性文件的形式對(duì)審批事項(xiàng)予以明確。

2.新設(shè)行政審批事項(xiàng)的一般禁止性

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國(guó)發(fā)﹝2013﹞39號(hào)）明確規(guī)定嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，切實(shí)防止行政許可事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增，通知中對(duì)嚴(yán)格行政審批的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序、加強(qiáng)對(duì)設(shè)定行政許可的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可。

（三）行政審批程序缺乏規(guī)范性

1.行政審批公開的不徹底性

自2014年政府權(quán)力清單、責(zé)任清單推行以來(lái)，行政審批事項(xiàng)、設(shè)定依據(jù)、流程等事項(xiàng)的公開取得突飛猛進(jìn)的進(jìn)展。2015年3月24日，中國(guó)政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》提出“全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)，地方各級(jí)政府工作部門要對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式，結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)，明確梳理的政策要求；其他類別的確定，要符合國(guó)家法律法規(guī)”。從權(quán)力清單、責(zé)任清單推行的實(shí)際情況來(lái)看，存在著梳理事項(xiàng)的不完全性、事項(xiàng)類別劃定的不科學(xué)性等問(wèn)題。

梳理事項(xiàng)的不完全性表現(xiàn)在，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)外職權(quán)的事項(xiàng)未納入權(quán)力清單的公布范圍，比如浙江省環(huán)保廳將排污費(fèi)免繳、緩繳核準(zhǔn)（30萬(wàn)千瓦以上火電廠）作為其他行政權(quán)力予以公布；而河南省環(huán)保廳公布的權(quán)力清單并沒(méi)有關(guān)于此事項(xiàng)的公布。事項(xiàng)類別劃定的不科學(xué)性，表現(xiàn)在屬于許可的事項(xiàng)劃入其他行政職權(quán)中，比如河南省交通運(yùn)輸廳水上水下活動(dòng)許可，在浙江明確為行政許可；再如國(guó)家重點(diǎn)水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，河南省交通行政部門將其確定為行政許可項(xiàng)目，而浙江將其確立為行政確認(rèn)事項(xiàng)。

2.行政審批決定缺乏科學(xué)性及民主性

行政審批機(jī)關(guān)與行政審批相對(duì)人之間主體地位不平等，除企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等行為，申請(qǐng)人提交的資料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)予以登記。需要對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)指派兩名以上的工作人員進(jìn)行核實(shí)。實(shí)踐中如何避免某個(gè)人說(shuō)了算、行政機(jī)關(guān)某個(gè)部門說(shuō)了算產(chǎn)生的問(wèn)題，需要行政審批機(jī)關(guān)就行政審批程序作出科學(xué)合理的規(guī)定。為避免行政審批機(jī)關(guān)某個(gè)人、某個(gè)部門“一權(quán)獨(dú)大”、“暗箱操作”，就需要告知相關(guān)利害關(guān)系人、聽證程序、專家評(píng)審、集體審批發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、導(dǎo)致行政審批現(xiàn)行困境的原因

（一）對(duì)行政審批、行政許可、非許可類審批概念界定不準(zhǔn)確

行政審批的概念早于《行政許可法》的頒布實(shí)施。《行政許可法》頒布實(shí)施后，當(dāng)時(shí)實(shí)踐中存在的大量行政審批行為不符合行政許可法規(guī)定的設(shè)定權(quán)限范圍，但依據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)管理的現(xiàn)狀不能予以取消的行政審批事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院作出了過(guò)渡性的方案，即《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕62號(hào)），非許可類審批即成為行政許可法調(diào)整范圍之外的行政審批事項(xiàng)的總稱；通知中明確指出非許可類審批主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)。然而目錄中列明的211項(xiàng)非許可審批事項(xiàng)，存在著大量的外部管理事項(xiàng)，如86項(xiàng)廉租住房申請(qǐng)的審核登記、127項(xiàng)增值稅一般納稅人資格認(rèn)定、210項(xiàng)開辦盲人保健按摩機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定等。據(jù)此，有部分學(xué)者、行政審批管理機(jī)關(guān)認(rèn)為行政審批是行政許可的上位概念，行政審批包括許可類審批和非許可類審批。

《行政許可法》（草案）中明確了行政審批的分類，法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、審核、批準(zhǔn)、認(rèn)可、同意、登記等不同形式，草案根據(jù)性質(zhì)、功能、適用事項(xiàng)的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記五類，并針對(duì)各類行政許可分章節(jié)規(guī)定了申請(qǐng)、實(shí)施的程序。而最終通過(guò)的《行政許可法》刪除了對(duì)行政許可的分類，在第12條籠統(tǒng)規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，在行政許可程序的特別規(guī)定中間接印證了行政許可的此種分類。行政許可的分類確有必要，不同的行政許可其許可原則、程序?qū)⒂欣谝龑?dǎo)行政許可內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握、審批事項(xiàng)的準(zhǔn)確劃分上。關(guān)于登記、備案行政行為是否屬于行政審批，不能僅僅從外在名稱上看，更重要的是從行政審批的本質(zhì)，解除禁止的特征來(lái)看，富有解禁性質(zhì)的登記及備案行為應(yīng)當(dāng)劃入行政審批的范圍之內(nèi)。

（二）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政管理理念的影響

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政法就是管理法，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)及進(jìn)行社會(huì)管理的理念根深蒂固。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，國(guó)家壟斷和控制有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資源和生活資源領(lǐng)域，以計(jì)劃和審批制度解決政府和全民所有制企業(yè)之間的資源配置問(wèn)題；具有上下游關(guān)系的企業(yè)之間及生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，同樣通過(guò)政府審批行為發(fā)生。因而以行政審批制度為依托形成了缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)自由的社會(huì)治理體系。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中由基礎(chǔ)作用向決定作用轉(zhuǎn)變，如何處理政府公權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系也發(fā)生了相應(yīng)的改變，控權(quán)論、公共服務(wù)論、平衡論等理念蓬勃發(fā)展。政府在社會(huì)治理層面注重對(duì)政府權(quán)力的控制，保障公民的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與公民權(quán)益的平衡。通過(guò)行政審批限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管依然是行政管理的一項(xiàng)重要手段，行政審批也成為部門利益保障的手段。因而在行政審批制度改革中，簡(jiǎn)政放權(quán)與監(jiān)管責(zé)任的沖突，使不符合《行政許可法》設(shè)定條件的行政審批事項(xiàng)以非許可審批、內(nèi)部審批事項(xiàng)保留下來(lái)。

（三）法治水平的現(xiàn)實(shí)制約

1.法律制度的影響

2010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已基本形成，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)方面都已經(jīng)做到有法可依。然而由于法律難以涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，以及制定的滯后性等缺陷，針對(duì)社會(huì)治理實(shí)際中產(chǎn)生的新情況、新問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)對(duì)其管理無(wú)明確法律依據(jù)時(shí)有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效的進(jìn)行社會(huì)管理的需要、及立法的不作為、不及時(shí)作為的存在使通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行管理成為了必要。

2.法治素養(yǎng)的影響

在政府權(quán)力清單梳理以及行政審批制度改革過(guò)程中，均存在一定程度的上級(jí)主導(dǎo)性。誤解行政審批制度改革的宗旨，單純以取消行政審批事項(xiàng)的多寡、新設(shè)行政審批嚴(yán)控的力度上考核行政審批制度改革的成效。把行政許可、行政審批視為“濫用職權(quán)”的表現(xiàn)，有意將行政許可事項(xiàng)劃入其他職權(quán)內(nèi)保留其存在。行政審批制度改革需要考慮監(jiān)管實(shí)際、法制建設(shè)實(shí)際狀況，更重要的是考察通過(guò)改革推廣了多少技術(shù)創(chuàng)新。

三、完善行政審批制度的建議

（一）理順行政審批、行政許可、非許可類審批的關(guān)系

行政許可即為行政審批。按照2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕16號(hào)）非行政許可審批制度改革要求，清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實(shí)施，該取消的一律取消，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”。據(jù)此，行政許可即行政審批，非許可類審批屬于階段性的概念，將被內(nèi)部審批事項(xiàng)取代。實(shí)踐中很多列入其他職權(quán)范圍的審批事項(xiàng)，實(shí)際上屬于行政審批事項(xiàng)中某一階段的審批，這些事項(xiàng)可以通過(guò)梳理作為子項(xiàng)納入行政許可法的調(diào)整范圍。

（二）完善行政許可的分類及程序

首先明確行政許可的形式，即哪些行為屬于行政許可，這需要在行政許可內(nèi)涵本質(zhì)上進(jìn)行界定——準(zhǔn)予相對(duì)人從事特定活動(dòng)，行政許可以法律對(duì)相對(duì)人特定行為的限制或者禁止為前提，由相對(duì)人提出申請(qǐng)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查，最終由行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)的決定。只要符合行政許可本質(zhì)特征就應(yīng)當(dāng)納入行政許可的調(diào)整范圍。同時(shí)梳理現(xiàn)行法律中屬于行政許可事項(xiàng)的設(shè)立方式，以審批、審核、批準(zhǔn)、認(rèn)可、同意、登記等方式均可設(shè)立行政許可。針對(duì)部分登記事項(xiàng)、備案行為，是屬于行政確認(rèn)或者是其他行政行為，登記、備案是否為相對(duì)人從事特定行為的必要條件來(lái)區(qū)分，只要符合前置許可性質(zhì)的，即納入行政許可法調(diào)整范圍。

其次，規(guī)范行政許可的程序。在行政許可行為分類的基礎(chǔ)上，對(duì)不同的行政許可，設(shè)置不同的許可原則。行政許可分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記等。對(duì)不同的分類采取不同的許可原則及程序。比如對(duì)于登記許可，只要符合要件，即可當(dāng)場(chǎng)設(shè)立行政許可，針對(duì)認(rèn)可事項(xiàng)，規(guī)定相應(yīng)的考試制度。

（三）科學(xué)設(shè)定行政許可事項(xiàng)

在行政立法設(shè)定行政許可時(shí)需從以下幾個(gè)方面把握：首先，審慎設(shè)定行政許可事項(xiàng)。設(shè)定行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)許可的必要性、實(shí)施許可是否能保障合理的資源配置、矯正市場(chǎng)失靈、是否符合行政效益原則進(jìn)行綜合考量。其次，節(jié)約設(shè)定行政許可。即能夠合并或集中的事項(xiàng)不應(yīng)拆分，一個(gè)部門可以解決的許可事項(xiàng)不應(yīng)多部門分散實(shí)施，一個(gè)環(huán)節(jié)可以完成的許可事項(xiàng)不應(yīng)設(shè)定多環(huán)節(jié)審批。第三，創(chuàng)新許可方式。在行政許可中，引入招標(biāo)、拍賣、合同等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)許可方式的創(chuàng)新。第四，探索建立與新體制相適應(yīng)的政府監(jiān)管制度。大量行政審批事項(xiàng)取消后，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管更加注重事中、事后監(jiān)管，更多的依托技術(shù)手段。

（四）加快《行政程序法》制定

《行政程序法》制定的基礎(chǔ)是對(duì)行政行為設(shè)立準(zhǔn)確的分類。構(gòu)建科學(xué)的行政行為分類體系，將現(xiàn)行無(wú)明確法律參照的行政合同、行政確認(rèn)、行政備案行為納入行政程序法的調(diào)整范圍之內(nèi)，通過(guò)行政程序的一般設(shè)立制度及特別行政行為程序來(lái)規(guī)范行政行為。

四、結(jié)語(yǔ)

行政審批是政府實(shí)施行政管理的基本手段，注重事中事后監(jiān)管不是摒棄事前監(jiān)管，在行政審批制度改革中、梳理政府權(quán)力清單中沒(méi)有必要對(duì)行政審批事項(xiàng)諱莫如深，把屬于行政許可的事項(xiàng)劃入其他行政行為中以確保其存在；對(duì)于行政審批事項(xiàng)的調(diào)整、取消需立足于行業(yè)監(jiān)管的實(shí)際，不能單純追求取消的數(shù)量和速度；面對(duì)行業(yè)發(fā)展新面臨的問(wèn)題，根據(jù)評(píng)估預(yù)測(cè)需要增設(shè)行政許可的，不能設(shè)置政策上的障礙。解決行政許可法調(diào)整范圍與行政實(shí)務(wù)不一致的現(xiàn)狀，需要從立法層面進(jìn)行解決，明確行政確認(rèn)、行政備案、登記的性質(zhì)，使行政行為的行使更加規(guī)范，保障相對(duì)人的權(quán)利更加有力。

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作者簡(jiǎn)介：

高慧珍（1989～），女，河南鄭州人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2015級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。