縣域相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的“盱眙經(jīng)驗(yàn)”

劉徽++王程遠(yuǎn)

2015年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦確定將江蘇省盱眙縣列為國(guó)家級(jí)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)。2015年7月，盱眙縣行政審批局正式掛牌運(yùn)行。運(yùn)行一年多來(lái)，盱眙縣行政審批局全面實(shí)行“一顆印章管審批”，實(shí)現(xiàn)了變多頭為綜合、變分散為集中、變審管一體為審管聯(lián)動(dòng)的“化學(xué)變化”。2016年上半年，江蘇省審改辦調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以行政審批局為載體的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革推進(jìn)順利，審批門檻低了，辦事快了，花錢少了，創(chuàng)業(yè)更方便了。抽樣調(diào)查顯示，企業(yè)和群眾對(duì)盱眙縣行政審批局工作情況總體滿意率100%、對(duì)辦事效率和服務(wù)態(tài)度的滿意率100%。

一、立足三個(gè)轉(zhuǎn)變，實(shí)行集中高效審批

盱眙縣行政審批局堅(jiān)持改革導(dǎo)向，在體制機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、保障措施等方面先行先試，有效實(shí)現(xiàn)了行政審批局從初始建設(shè)到平穩(wěn)運(yùn)行。截至今年7月底，盱眙縣行政審批局共辦結(jié)各類審批事項(xiàng)23425件，其中“一照一碼”辦結(jié)5062件，全年無(wú)一錯(cuò)辦、無(wú)一投訴、無(wú)一訴訟。

（一）變分散為集中，吹響機(jī)構(gòu)整合“集結(jié)號(hào)”。盱眙縣行政審批局組建后，分批將22個(gè)部門共177項(xiàng)行政許可權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批局，其中市場(chǎng)準(zhǔn)入類28項(xiàng)，投資建設(shè)類18項(xiàng)，民生服務(wù)類65項(xiàng)，其他類66項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了從“進(jìn)多個(gè)門，辦一件事”到“進(jìn)一個(gè)門，辦所有事”。改革后，盱眙縣將22個(gè)部門75個(gè)審批科室、235名審批人員、53枚審批專用章，精簡(jiǎn)為1個(gè)部門（行政審批局）4個(gè)業(yè)務(wù)審批科室、39名審批人員、1枚審批專用章。騰出近200名人員編制用于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展急需、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域。創(chuàng)新實(shí)施重點(diǎn)審批環(huán)節(jié)“旁站式”監(jiān)督，構(gòu)建群眾服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，將對(duì)審批局工作人員的監(jiān)督延伸到8小時(shí)以外，實(shí)現(xiàn)“集中廉潔審批”。

（二）變多頭為綜合，實(shí)現(xiàn)行政審批“一短四少”。改革聚焦行政審批過(guò)去存在的“一長(zhǎng)四多”（審批時(shí)間長(zhǎng)、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多）等問題，依托行政審批局統(tǒng)籌流程再造，初步實(shí)現(xiàn)了審批時(shí)間短、蓋章少、收費(fèi)少、中介少、材料少。審批環(huán)節(jié)由改革前的7個(gè)減至3個(gè)，審批層次由6個(gè)減到2個(gè)，申請(qǐng)材料由326件減少到132件。市場(chǎng)主體準(zhǔn)入許可為符合條件的即事即辦、需現(xiàn)場(chǎng)勘察的不超過(guò)3個(gè)工作日，建設(shè)項(xiàng)目許可最快只需42天，平均辦結(jié)時(shí)限減少了70%，申請(qǐng)材料減少60%。對(duì)照世界銀行《2016年度營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，在開辦企業(yè)和獲得施工許可兩個(gè)方面已經(jīng)接近世界一流水平。流程精簡(jiǎn)有效激發(fā)了主場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，截至今年7月底新注冊(cè)企業(yè)數(shù)同比增長(zhǎng)43.7%。

（三）變審管一體為審管聯(lián)動(dòng)，打造放管結(jié)合“示范區(qū)”。著力解決過(guò)去“重批輕管”、“以批代管”等問題，在實(shí)行行政審批局大部門制的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)部門事中事后監(jiān)管職責(zé)并與行政審批局有效銜接。全面公布包括行政審批局和各監(jiān)管部門在內(nèi)的審批事項(xiàng)、行政權(quán)力、審批和監(jiān)管責(zé)任等清單，明確“批”和“管”的責(zé)任邊界和銜接機(jī)制。在行政審批局與各責(zé)任監(jiān)管部門之間建立信息雙向推送通道，截至今年7月底行政審批局共向監(jiān)管部門推送審批信息10951條，監(jiān)管單位反饋率100%，實(shí)現(xiàn)了每條審批信息都留有痕跡、追溯可查，從制度上保證了審批門檻降低后的監(jiān)管質(zhì)量。

二、推進(jìn)化學(xué)整合，降低制度性交易成本

行政審批局是新生機(jī)構(gòu)，迫切需要加強(qiáng)制度配套以提升審批效能。盱眙縣行政審批局在一次性告知、雙隨機(jī)檢查、責(zé)任追究等常規(guī)審批制度基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)審批事項(xiàng)物理整合、化學(xué)融合，創(chuàng)新實(shí)施改革新流程和新標(biāo)準(zhǔn)。

（一）打造“最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)”、延伸告知程序減輕信息獲取成本。行政審批程序重復(fù)交叉程序多、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于企業(yè)創(chuàng)業(yè)特別是投資小、人數(shù)少的小微企業(yè)難以專門投入了解審批程序。盱眙縣行政審批局發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，以企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向，選取辦件量較多的投資建設(shè)（包括：工業(yè)廠房建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)）和市場(chǎng)及各類組織主體準(zhǔn)入（一般有限責(zé)任公司、餐飲企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、娛樂場(chǎng)所、民辦學(xué)校、動(dòng)物診所、民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）共10項(xiàng)審批事項(xiàng)，固化審批事項(xiàng)的前置條件、辦理時(shí)限、遞交材料等核心要素，制定公布審批標(biāo)準(zhǔn)和路線圖，打造“辦一件事一個(gè)最優(yōu)流程”新標(biāo)準(zhǔn)。在形成最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上實(shí)行延伸告知制度，窗口審批人員在辦結(jié)當(dāng)前審批事項(xiàng)前，要告知申請(qǐng)人下一階段需要辦理的審批事項(xiàng)和辦理部門的制度，避免申請(qǐng)人因多處咨詢、往返而浪費(fèi)時(shí)間和物力成本，并防止申請(qǐng)人因遺漏個(gè)別審批即開展相關(guān)活動(dòng)被行政處罰。

（二）完善并聯(lián)審批、“四聯(lián)合”程序減輕時(shí)間成本。針對(duì)過(guò)去多部門審批存在的流程不清、互為前置、重復(fù)審查等問題，依托行政審批局建立并聯(lián)審批新機(jī)制。以流程最為復(fù)雜的投資建設(shè)項(xiàng)目審批為突破口，在全國(guó)探索創(chuàng)新聯(lián)合評(píng)審、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合圖審、聯(lián)合驗(yàn)收的“四聯(lián)合”新機(jī)制。將審批前置踏勘、審查等納入審批全流程管理，通過(guò)制度設(shè)計(jì)爭(zhēng)取原審批、現(xiàn)監(jiān)管部門支持配合，形成審批、監(jiān)管合力。同時(shí)進(jìn)一步清理涉及行政審批的中介服務(wù)，公布中介服務(wù)清單，建立“中介超市”強(qiáng)化并聯(lián)審批實(shí)效。大力壓縮關(guān)鍵環(huán)節(jié)的中介評(píng)估時(shí)間，涉及投資建設(shè)審批的可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、施工圖設(shè)計(jì)文件審查等27項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)時(shí)長(zhǎng)，由原來(lái)的240多個(gè)工作日壓減到57個(gè)工作日?；窗仓邪布姨煜马?xiàng)目從立項(xiàng)到獲得施工許可證，原先至少要113個(gè)工作日，在行政審批局只用時(shí)42個(gè)工作日。

（三）推行告知承諾、容缺受理減輕材料報(bào)送成本?？紤]到一些審批事項(xiàng)較為復(fù)雜，往往因?yàn)榧夹g(shù)細(xì)節(jié)問題未過(guò)關(guān)而使整個(gè)審批流程停下。對(duì)此盱眙縣行政審批局針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，在不影響最終審批結(jié)論的前提下，對(duì)形式審查材料實(shí)行告知承諾制，實(shí)質(zhì)性審查材料采取容缺受理。告知承諾即對(duì)一些非實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)，由行政審批局告知申請(qǐng)人相關(guān)規(guī)定，以當(dāng)事人承諾的方式即通過(guò)審核，不再?gòu)?qiáng)制要求申請(qǐng)人提供形式主義的“證明”。容缺受理針對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目土地等資源已經(jīng)取得、流程環(huán)節(jié)特別多、審圖返修率高等特點(diǎn)，對(duì)因技術(shù)原因未取得非關(guān)鍵性前置許可的，提前出具相關(guān)手續(xù)以便啟動(dòng)下一程序，節(jié)省審批總流程的時(shí)間。待所缺內(nèi)容準(zhǔn)予許可（如審圖通過(guò)）后，作出正式許可決定，按法定程序?qū)⒛M審批預(yù)審意見轉(zhuǎn)化為正式批準(zhǔn)文件，做到既“先上車”又“必買票”。目前，盱眙縣行政審批局已將土地勘測(cè)定界、土地復(fù)墾方案審查、節(jié)地評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容逐步實(shí)現(xiàn)由政府部門組織實(shí)施并承擔(dān)評(píng)審費(fèi)用，進(jìn)一步減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

三、創(chuàng)新系統(tǒng)架構(gòu)，完善內(nèi)外部運(yùn)行機(jī)制

盱眙縣行政審批局運(yùn)行一年多，已經(jīng)從初創(chuàng)期走向穩(wěn)定期。2016年以來(lái)，盱眙縣行政審批局以加快打造新格局、新模式、新架構(gòu)為目標(biāo)，力求在三個(gè)方面取得新的突破，進(jìn)一步鞏固改革成果、形成改革疊加、放大改革效應(yīng)。

（一）“一局四中心”立體化集中審批新格局。盱眙縣立足打造以行政審批局為中樞，政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心、社會(huì)信用管理中心、信息中心4中心為支撐的“一局四中心”組織架構(gòu)，形成全方位、一站式的審批服務(wù)模式。將窗口服務(wù)、公共資源交易、社會(huì)信息、信息管理等公共物品納入統(tǒng)一管理平臺(tái)，并與行政審批實(shí)行有效銜接，有效打破各部門信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)“孤島化”、“煙囪化”等問題，實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路”。“一局四中心”基本涵蓋了企業(yè)群眾與政府直接辦事的絕大多數(shù)，實(shí)行集中管理、一站式服務(wù)也有利于“讓群眾少跑腿”。先期推進(jìn)的社會(huì)信用管理中心已收集70余萬(wàn)條公共信用信息，縣社會(huì)信用平臺(tái)已正式投入使用。

（二）“縣鄉(xiāng)一體”全方位集中審批新模式。為盡快復(fù)制推廣行政審批局集中審批經(jīng)驗(yàn)做法，盱眙縣在全縣各鎮(zhèn)村推廣行政審批局管理模式。將縣級(jí)有關(guān)行政審批、公共服務(wù)事項(xiàng)下沉至鄉(xiāng)、村，并投資340余萬(wàn)元組建17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中審批縣鄉(xiāng)一體化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中審批服務(wù)機(jī)構(gòu)全面復(fù)制盱眙縣行政審批局集中高效審批的經(jīng)驗(yàn)做法，在全縣領(lǐng)域放大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的制度功效。以先期開展此項(xiàng)工作的馬壩鎮(zhèn)行政審批服務(wù)局（便民服務(wù)中心）為例，該局承接縣下放139項(xiàng)審批許可事項(xiàng)、130項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)。通過(guò)集中審批有效釋放了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，今年1至6月份，共辦理各類事項(xiàng)21310件，超過(guò)去年同期3倍。

（三）“綜合行政執(zhí)法”系統(tǒng)性審批監(jiān)管執(zhí)法新架構(gòu)。發(fā)揮盱眙縣作為相對(duì)集中行政許可權(quán)改革、綜合行政執(zhí)法改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革等改革試點(diǎn)的疊加效應(yīng)，推進(jìn)建立“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層治理架構(gòu)。盱眙縣根據(jù)國(guó)家和省有關(guān)綜合行政執(zhí)法體制改革工作的部署要求，采取部門內(nèi)部綜合、跨部門綜合、區(qū)域綜合執(zhí)法等多種方式，全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。2015年將縣級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)整合組建為市場(chǎng)監(jiān)管局，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭芯C合行政執(zhí)法。2016年，又將16支執(zhí)法隊(duì)伍整合組建為交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)林水利、城市管理、文體旅游等5支綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！醣疚淖髡邉⒒諡槟暇┐髮W(xué)政府管理學(xué)院博士生、江蘇省編辦綜合處副處長(zhǎng)，王程遠(yuǎn)為淮安市編辦審改處處長(zhǎng) E：FQJ

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