社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造問題的研究

駱建艷

【摘要】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是我國在“十四五”期間城市建設和管理的重點問題之一，也是房地產和城市建設管理領域實現(xiàn)“國內大循環(huán)”的極佳切入點。資金問題是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程亟需解決的關鍵問題，關系著改造工程的規(guī)模化和可持續(xù)性。當前以政府出資為主的籌資模式存在著諸多問題，“勁松模式”的成功表明社會資本參與老舊小區(qū)改造的可行性。因此，需要從社會資本的意識轉型、政策制度的引流保障、資金分擔機制、收益和退出機制等方面進行系統(tǒng)的政策制定和機制調整。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造;社會資本;國內大循環(huán)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

在房地產業(yè)歷經三十余年的快速發(fā)展后，各級城市在快速擴張的同時面臨著更新改造的新議題。本文中的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市、縣城和建制鎮(zhèn)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設施不完善、社區(qū)服務設施不健全的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），不包括以自建住房為主的區(qū)域和城中村，重點是2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)①。從全國調查摸底情況來看，全國2000年底以前建成老舊小區(qū)約22萬個，涉及居民近3900萬戶。2019年改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)1.9萬個，中央預算內投資保障性安居工程專項中安排250億元予以支持;2020年改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，中央預算內投資安排543億元，按照這樣的規(guī)模，綜合地方能力（包括財政能力、工作能力、管理能力、組織能力、施工能力等），“十四五”期間全國約再改造3500萬戶，基本上能完成2000年底前建成老舊小區(qū)改造任務②。浙江省《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實施意見》提出到2022年，累計改造不少于2000個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，到“十四五”期末，基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務③。由此可知，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的市場規(guī)模極其巨大，前景廣闊。

1、現(xiàn)有城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造籌資模式現(xiàn)狀分析

當前老舊小區(qū)改造項目以民生改造工程為主，改造內容相對簡單，主要包括市政管網、節(jié)能保溫、建筑修繕等基本內容，具有低盈利性和改善民生等社會效益性。改造的籌資模式均以各級政府出資為主，居民出資占比少，社會資本參與度極低。如廣州市的老舊小區(qū)改造的規(guī)定項目中，市財政出資為主，區(qū)財政、維修資金、個人出資為輔——公共部分由市財政全額補助，房屋建筑本體共用部分由市財政補助不少于 50%。[1]浙江金華市浦江縣中山路區(qū)塊老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治工程，由政府和居民共同出資，居民出資比例占25%。

通過對現(xiàn)有文獻資料和已完成改造項目的比較分析，不難看出當前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造籌資模式主要容易以下幾個問題：

1.1“以政府為主”的單一出資模式易入困境

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一個需要長期投入的過程，如果主要依靠政府管理機構單方面的決策與投入，有限的管理人力和資金投入可能難以勝任大規(guī)模的居住小區(qū)改造的投資與管理工作。

一方面，單一以財政資金為主的融資模式不僅給政府帶來一定的財政壓力，也會因為資金問題難以展開全面徹底的改造，只能進行局部改造，效果有限難以達到居民對于改造的需求，進而容易引發(fā)居民不愿出資的困境。另一方面，在高企的房價和嚴格的房地產調控措施下，居民改善型購房需求實現(xiàn)難度加大，使得對所在小區(qū)居住功能、空間布局、配套服務設施、日常管理等方面的要求會越來越高，希望達到的改造內容和標準也相應更高，改造投資必然不斷增加。因此，如何有效完成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造目標和實現(xiàn)改造資金的持續(xù)投入是亟需解決的矛盾，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造持續(xù)推進的核心問題。

1.2“誰受益，誰出資”的改造原則有實施難度

在2000年以前的老舊小區(qū)中，相當部分在房改前屬于公房性質，雖然經過改制，所有權結構發(fā)生了變化，但仍存在產權不清和產權結構多元化的情況。在改造過程中，很可能出現(xiàn)因為權責不清而無法落實責任出資人的情況。而且即便完成了改造，改造后的長效管理維護機制也難以建立，管理主體依然缺失，公共區(qū)域權責依然不清，仍舊容易出現(xiàn)有問題找政府的局面。此外，也存在部分產權人基于個人原因，不愿出資實施改造的情況。

1.3沒有穩(wěn)定的收益和退出機制，難以吸引社會資本的參與

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不同于傳統(tǒng)的房地產開發(fā)，需要一次性投入，長期經營與維護，難以在短時間收回成本并實現(xiàn)盈利，因此，社會資本會因為面臨投資大和回收周期長的矛盾而不愿介入。所有，只有建立穩(wěn)定的收益機制才能提高社會資本參與的積極性，同時還要建立良好的退出機制滿足資本流動性的要求，如此才能建立社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的良性循環(huán)模式。

2、社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的案例分析

2018年北京愿景集團投資參與了勁松小區(qū)改造工作，進行了諸多創(chuàng)新和探索，成功摸索出老舊小區(qū)改造和社區(qū)長效管理的“勁松模式”。

2018年北京市100個老舊小區(qū)啟動綜合整治，通過“菜單式”改造完善配套設施，補齊短板，優(yōu)化功能，改善居住環(huán)境。勁松北社區(qū)所轄的勁松小區(qū)是改革開放后第一批成建制的樓房住宅區(qū)，始建于上世紀70年代，樓齡已超過40年，設施普遍老舊，功能不完善，缺乏綠地和文體、停車設施，且沒有物業(yè)公司管理。整個小區(qū)共分為一至八區(qū)，其中勁松一區(qū)、二區(qū)總建筑面積約20萬平方米，居民3605戶，60歲以上老年人口占比超36%，老齡化問題嚴重。此前數(shù)年，小區(qū)已開展過抗震加固、外墻保溫等改造工程，但未能從根本上改善居住條件。此次改造的目標是以人為本地進行全面改造，具體包括：①滿足社區(qū)基本的安全、便民設施及服務要求;②滿足老年人適老化服務要求，延續(xù)勁松文化和歷史;③滿足年輕人士所需的設施和服務要求，具有時代感和科技感;④建設基本的兒童設施及服務;⑤通過運營活動、鄰里關系重建讓社區(qū)活力。

從改造內容和效果看，緊貼宜居和功能提升兩大要求，進行了包含外圍護結構保溫、更換節(jié)能外窗、更換節(jié)能電梯、公共區(qū)域更換節(jié)能燈具等節(jié)能性改造，進行了供暖管網設備、老年活動中心全面改造，多層建筑加裝電梯、小區(qū)道路停車場改造等多項功能性改造內容，使小區(qū)的節(jié)能性、功能性、環(huán)境都得到大幅度提升，取得了良好的改造效果。

從改造的經濟效應看，改造資金缺口高達數(shù)千萬元，僅靠政府的改造投入難以完成艱巨的改造任務并取得良好效果，而且因為盈利空間小，后續(xù)的長效管理恐難以為繼。在北京愿景集團與勁松小區(qū)達成合作后，除由勁松街道按程序申請市、區(qū)兩級財政資金擔負小區(qū)基礎類改造費用外，由愿景集團投入約3000萬元進行優(yōu)化類項目改造，通過賦予社區(qū)低效空間經營權、物業(yè)服務付費以及社區(qū)增值服務等方式實現(xiàn)投資平衡。在兼顧公益的原則下，通過經營項目的精細化運營能夠實現(xiàn)保本微利，并達到小區(qū)長效管理的目的。改造中盤點了社區(qū)配套用房、人防工程、閑置空間等共約千余平方米，根據小區(qū)人群、需求配比，分別布局不同的便民服務業(yè)態(tài)，以滿足小區(qū)居民的生活需求。據測算，愿景集團的改造資金約在14年后全部收回，并實現(xiàn)微利、可持續(xù)經營。④

3、社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的必要性分析

3.1改造性質決定社會資本參與的必要性

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造不同與過去舊城拆遷改造的“舊改”，這是兩個完全不同的概念。老舊小區(qū)改造以通過維修完善基礎設施和公共設施來提高和完善居住功能為主，基本不涉及拆遷，而舊城改造、城市更新會涉及大量的拆遷重建。雖然城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對傳統(tǒng)房地產整體投資刺激作用較弱，但對相關產業(yè)領域的需求拉動作用還是明顯的，不僅能直接帶動傳統(tǒng)房地產業(yè)上游的鋼鐵、建材、水泥、環(huán)保等行業(yè)，下游的家裝、家電等行業(yè)，還能帶動5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網等相關的基礎設施建設實現(xiàn)居住小區(qū)聯(lián)網化和智能化?？梢哉f城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造精準處在擴大消費和增加投資的結合點，是房地產和城市建設管理領域實現(xiàn)“國內大循環(huán)”的極佳切入點。在實際操作中，需要進一步認清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是福利性質的公共產品，而是政府支持的商業(yè)行為，那么逐步退出當前以財政資金為主導的改造模式，漸次調整為以社會資本為主導，政府、居民和社會資本合理共擔改造資金模式就非常具有必要性了。

3.2社會資本的優(yōu)勢決定其參與的可行性

社會資本與政府投資相比具有更大的投資能力和更好的靈活適應性。市場力量的介入，能夠使老舊小區(qū)改造有持續(xù)的動力，可以減輕政府負擔，提高改造成效，實現(xiàn)改造的可持續(xù)性。如果能夠完善制度措施，通過市場化方式積極調動社會資本參與，將有利于進一步打開新的投資空間，有力拉動內需，助力實現(xiàn)經濟發(fā)展的內循環(huán)。

4、對策建議

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市有機更新和社會治理的重要部分，不僅是民生工程，還是社會消費與投資的有機結合點。通過系統(tǒng)設計政策和調整機制才能提高社會資本的積極性，推動改造工作持續(xù)發(fā)展。

4.1對社會資本進行意識引流

隨著房地產宏觀調控的持續(xù)調整和城市有機更新的大力推進，對以房企為代表的社會資本，尤其是大型開發(fā)商、物業(yè)服務企業(yè)和金融房企（地產基金）來說，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是全新的業(yè)務模式和增長點。但因為利潤率低，投資回報周期長，社會資本的經營思路需要加快從增量思維到存量意識的轉變，放棄傳統(tǒng)經營模式，探索多類型的投資平衡模式，更加考驗精細化設計和持續(xù)化運營能力。在這一方面，“勁松模式”已經做了成功的探索。

4.2通過制度設計進行政策引流

各級政府要通過完善政策和機制設計以支持社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，不僅要從政策層面起到引流的作用，還要解決社會資本的后顧之憂。例如，完善財政補貼制度減輕參與企業(yè)的短期資金壓力;出臺特許經營、財稅優(yōu)惠等支持性政策，提升社會資本的盈利能力，提高參與積極性;創(chuàng)新完善老舊小區(qū)改造投融資機制，提升金融服務力度和質效，在風險可控的前提下，依法合規(guī)地支持社會資本通過質押老舊小區(qū)改造項目項下的收益權等方式獲取信貸支持。

4.3建立改造資金合理共擔機制

建立政府、企業(yè)和居民等不同主體的改造資金合理共擔機制是必要的，具體包括：一方面，積極統(tǒng)籌涉及老舊小區(qū)改造的各類財政資金，包括中央財政補貼、地方政府專項債等用于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，高效建設民生民心工程。另一方面，根據《物權法》引導產權人按比例合理出資，出資方式可靈活多樣，如直接出資、申請使用住宅專項維修資金、申請使用住房公積金、讓渡小區(qū)公共收益等方式落實。此外，通過改造積極盤活閑置資源，激活小區(qū)“自我造血功能”，通過市場化方式吸引更多社會力量參與改造、共建和運營。

4.4建立穩(wěn)定的收益和退出機制

鑒于老舊小區(qū)改造資金的使用特點，非常有必要建立穩(wěn)定的收益和退出機制以對參與的社會資本起到吸引和保障的作用。充分挖掘社會力量參與老舊小區(qū)改造的潛在盈利點，探索形成老舊小區(qū)改造的商業(yè)邏輯和盈利模式，建立持續(xù)穩(wěn)定微利的收益機制。根據社區(qū)居民的意愿和需求配置經營養(yǎng)老、托育、家政等多業(yè)態(tài)的物業(yè)服務和社區(qū)服務，參考“勁松模式”通過經營空間和新增設施的有償使用、物業(yè)費、廣告收入等方式確保社會資本的逐步回收并獲取穩(wěn)定收益。在退出機制方面，可以參考PPP模式中社會資本的退出機制結合老舊小區(qū)改造的實際情況構建多元化、規(guī)范化、市場化的退出機制，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，暢通社會資本退出渠道，減少對社會資本的制約，增加對社會資本的吸引力。

注：

①《國務院辦公廳關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》國辦發(fā)（2020）30號文，

② 國務院政策例行吹風會（2020年7月21日下午）_中國政府網

③方臻子，從“改房子” 到“改生活” 浙江老舊小區(qū)這樣改造[N].浙江新聞。

④老舊小區(qū)改造的典范——北京勁松北社區(qū)改造.規(guī)劃頭條.規(guī)劃早讀

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