基建領(lǐng)域加速推進(jìn)PPP模式的策略探析

摘要：PPP是一種政府和社會(huì)資本合作的新型投資模式，受體制機(jī)制不健全、社會(huì)資本不匹配和退出機(jī)制不暢通因素的影響，市場(chǎng)推進(jìn)情況不理想。完善與促進(jìn)PPP市場(chǎng)健康快速發(fā)展，必須盡快健全體制機(jī)制、拓寬融資渠道和完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP模式 基建投資 社會(huì)資本

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，作為基本建設(shè)深化改革的重要舉措，政府和社會(huì)資本合作（PPP）投資模式逐步興起。截止2015年底，全國(guó)公布推薦的PPP項(xiàng)目6650個(gè)，總投資額達(dá)8.7萬(wàn)億元。但就PPP市場(chǎng)近年來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r看還存在一些阻礙問(wèn)題，需要在分析原因的基礎(chǔ)上加以解決。

一、PPP市場(chǎng)推進(jìn)不暢的原因

（一）體制機(jī)制不健全

在政策法規(guī)層面，一是政出多頭，層次不高，缺乏國(guó)家層面的立法；二是這些政策法規(guī)絕大多數(shù)是原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，例如，至今沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于PPP項(xiàng)目的合同范本，PPP合同談判處于一個(gè)項(xiàng)目一議、一個(gè)地方一議的狀態(tài)；三是PPP涉及財(cái)政、稅收、招投標(biāo)、融資、價(jià)格管理和公共服務(wù)等諸多方面。目前政府既有的法律法規(guī)體系缺乏與PPP項(xiàng)目的對(duì)接與專門規(guī)定，沒(méi)有形成完整的PPP政策體系。在管理體制方面，PPP項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多、決策鏈條長(zhǎng)，但各級(jí)政府沒(méi)有專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，且PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批也沿用一般政府投資項(xiàng)目流程，PPP項(xiàng)目運(yùn)作“綠色通道”沒(méi)有建立，導(dǎo)致運(yùn)作過(guò)程普遍不順暢。

（二）社會(huì)資本不匹配

基建PPP項(xiàng)目投資大，少則幾億元，一般幾十億，多則上百億，如果融資渠道不暢通，單個(gè)企業(yè)很難有實(shí)力獨(dú)家包攬。但在現(xiàn)行金融體系中，充分吸引金融機(jī)構(gòu)的資金流向基建PPP市場(chǎng)，存在很多難以化解的矛盾。一是政府公益性出發(fā)點(diǎn)與資本的逐利性存在矛盾。就PPP項(xiàng)目合作而言，政府和社會(huì)資本出發(fā)點(diǎn)是不一樣的，政府希望通過(guò)PPP方式減輕負(fù)債壓力，而社會(huì)資本關(guān)注的是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和盈利性。風(fēng)險(xiǎn)較小、預(yù)期收益大的盈利性項(xiàng)目，政府一般自己做，不愿意投放市場(chǎng)；純公益性、預(yù)期收益不能覆蓋成本的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府愿意投放市場(chǎng)，社會(huì)資本又忌憚風(fēng)險(xiǎn)、非常謹(jǐn)慎。這就造成了PPP市場(chǎng)“雷聲大雨點(diǎn)小”，社會(huì)資本觀望心態(tài)嚴(yán)重。二是金融資本的訴求與PPP市場(chǎng)特點(diǎn)存在矛盾。例如，商業(yè)銀行有著嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，對(duì)PPP這種時(shí)間跨度過(guò)長(zhǎng)、投資額度大的項(xiàng)目融資態(tài)度極為謹(jǐn)慎；信托融資成本比較高，在公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中很難找到成本收益匹配的項(xiàng)目；保險(xiǎn)資金追求安全性，具有期限長(zhǎng)、規(guī)模大的特點(diǎn)，比較適合基建PPP項(xiàng)目投資，但保險(xiǎn)資金對(duì)項(xiàng)目的擔(dān)保和增信要求較高。因此，很難在目前的金融市場(chǎng)中找到與PPP項(xiàng)目高度匹配的資金。三是剛性兌付與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。信托資金、銀行理財(cái)資金等均存在到期還本付息的剛性兌付要求。而目前PPP項(xiàng)目多為政府回購(gòu)服務(wù)的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)能否按期推進(jìn)，回購(gòu)資金能否及時(shí)到位，都是社會(huì)資本忌憚的問(wèn)題。四是項(xiàng)目期限與融資期限錯(cuò)配的矛盾。PPP項(xiàng)目投資回收期很長(zhǎng)，一般都是十年以上，有的還包含特許經(jīng)營(yíng)幾十年，而金融機(jī)構(gòu)募集的社會(huì)資金還款期限很難與之匹配。五是金融機(jī)構(gòu)與央企風(fēng)險(xiǎn)控制的矛盾。央企主導(dǎo)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)一般要求央企提供擔(dān)?；蛲ㄟ^(guò)遠(yuǎn)期回購(gòu)、差額補(bǔ)足承諾進(jìn)行兜底；而國(guó)資委嚴(yán)令禁止央企為PPP項(xiàng)目提供任何形式的對(duì)外擔(dān)保。

（三）退出機(jī)制不暢通

PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，涉及到政府、實(shí)施主體企業(yè)、社會(huì)金融機(jī)構(gòu)資本等方面。那么，控股與出表的股權(quán)關(guān)系處理、股東中途退出、項(xiàng)目移交后各方資本退出均較為復(fù)雜。同時(shí)，我國(guó)目前資產(chǎn)證券化、股權(quán)交易市場(chǎng)等資本退出平臺(tái)發(fā)展滯后，且PPP項(xiàng)目投資退出審批嚴(yán)格、周期過(guò)長(zhǎng)，成熟的社會(huì)資本退出機(jī)制尚未形成，“進(jìn)入容易退出難”，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目顧慮重重。例如，作為PPP市場(chǎng)社會(huì)資本方主力軍的國(guó)資企業(yè)，在參股入股項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司內(nèi)部股權(quán)交易或項(xiàng)目公司解體清算，都必須要進(jìn)國(guó)資委資產(chǎn)評(píng)估交易平臺(tái)，評(píng)估時(shí)間周期較長(zhǎng)，具有很大不確定性。

二、完善與促進(jìn)PPP市場(chǎng)健康快速發(fā)展的建議

（一）健全體制機(jī)制

一是加速完善與推進(jìn)有關(guān)PPP模式的制度和立法。從審批流程和管理程序方面整體規(guī)范PPP項(xiàng)目，明確界定政企的核心權(quán)利和義務(wù)，設(shè)定合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，制定退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管與鼓勵(lì)公眾參與，通過(guò)國(guó)家層面立法增強(qiáng)社會(huì)資本的信心。二是修改或修訂原有的與PPP模式相抵觸的政策法規(guī)，使促進(jìn)政府現(xiàn)行政策體系與PPP項(xiàng)目全面密切對(duì)接，形成適應(yīng)PPP模式的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，作出有利于吸引社會(huì)資本的制度安排。三是制訂PPP模式的操作指南。對(duì)關(guān)于PPP的法律法規(guī)和制度體系進(jìn)行細(xì)化，出臺(tái)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作指南，提供項(xiàng)目評(píng)估、參數(shù)設(shè)定等方面的統(tǒng)一工具，制定PPP標(biāo)準(zhǔn)合同范本等，促進(jìn)PPP項(xiàng)目高效運(yùn)作和規(guī)范實(shí)施。四是構(gòu)建高效的組織管理體系。建議在PPP市場(chǎng)發(fā)展較快地區(qū)，在政府內(nèi)試點(diǎn)建立PPP專門管理機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一組織和管理，打通社會(huì)資本進(jìn)入PPP市場(chǎng)的“綠色通道”。

（二）拓寬融資渠道

一是銀監(jiān)會(huì)應(yīng)制定鼓勵(lì)銀行為PPP項(xiàng)目融資的金融政策，從PPP項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā)制定或重新調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、考核評(píng)價(jià)規(guī)則，使之更加符合適合PPP項(xiàng)目融資的需要，引導(dǎo)銀行資金規(guī)范流向PPP市場(chǎng)。二是進(jìn)一步拓寬基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資領(lǐng)域，允許其把更多的的資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；更大程度的解除保險(xiǎn)基金、社?；鹜顿Y限制，允許其投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)投入更多的資金。三是設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?。為更好保護(hù)和調(diào)動(dòng)各類資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，有必要設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，一旦出現(xiàn)地方政府失信造成的PPP項(xiàng)目損失的現(xiàn)象，可使用擔(dān)?；鸾o予相應(yīng)的賠付。

（三）完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制

進(jìn)一步放寬私營(yíng)部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，放寬民營(yíng)企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項(xiàng)、前置審批等市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制；建立PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使各類社會(huì)資本在PPP市場(chǎng)中進(jìn)退有序，避免出現(xiàn)無(wú)路可退的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹遠(yuǎn)征.PPP模式開(kāi)拓“一帶一路”基建新局面[J].國(guó)際工程與勞務(wù)，2015（5）

[2]蔡燕蘭.基建新寵兒：PPP模式[J].中國(guó)房地產(chǎn)金融，2015（3）

（祁明壽，青海大通人，青海民族大學(xué)）