“啟，承，轉(zhuǎn)，合”——“3Ation”原則指導(dǎo)下的開發(fā)區(qū)分類土地再開發(fā)規(guī)劃策略研究

【摘要】開發(fā)區(qū)土地再開發(fā)作為城市更新的組成部分，是助推城市走高質(zhì)量發(fā)展之路的重要手段。本文根據(jù)開發(fā)區(qū)內(nèi)土地區(qū)位及一次開發(fā)效果，將土地劃分為“實(shí)開發(fā)”、“虛開發(fā)”、“偽開發(fā)”三類地區(qū)，劃定部門協(xié)作、高效利用、遠(yuǎn)近結(jié)合的“3Ation”原則，提出“啟，承，轉(zhuǎn)，合”再開發(fā)規(guī)劃策略，為三類地區(qū)提供具有針對(duì)性的差異化轉(zhuǎn)型路徑。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū);土地再開發(fā);差異化;策略

【中圖分類號(hào)】TU984

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、研究概述

目前，我國開發(fā)區(qū)土地建成度已超過70%，以開發(fā)區(qū)為載體的城市擴(kuò)張方式有效加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，“中國制造”推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。土地作為稀缺性資源，再開發(fā)作為城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能補(bǔ)給、城市風(fēng)貌重塑的重要手段，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

開發(fā)區(qū)土地再開發(fā)作為城市更新行動(dòng)中的重要組成部分，在學(xué)界中已得到普遍共識(shí)。目前，對(duì)開發(fā)區(qū)土地再開發(fā)的研究主要集中在再開發(fā)方向、再開發(fā)動(dòng)力機(jī)制、再開發(fā)模式等方面。王興平（2011） 認(rèn)為開發(fā)區(qū)再開發(fā)是城市再開發(fā)的一種，可根據(jù)開發(fā)區(qū)與主城之間的區(qū)位關(guān)系以及進(jìn)程階段確定再開發(fā)的路徑;袁新國（2011） 從開發(fā)區(qū)再開發(fā)的動(dòng)力機(jī)制方向出發(fā)，以開發(fā)區(qū)地段及一次開發(fā)效果進(jìn)行劃分，將開發(fā)區(qū)內(nèi)土地劃分為“實(shí)開發(fā)”、“虛開發(fā)”、“偽開發(fā)”三類地區(qū)，并研究總結(jié)不同地區(qū)的再開發(fā)途徑;楊忠偉、陸媛（2014） 認(rèn)為可根據(jù)既有的開發(fā)區(qū)土地分類引導(dǎo)，結(jié)合原權(quán)利人的訴求，采用多元利益合作再開發(fā)模式引導(dǎo)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型。筆者在學(xué)者袁新國對(duì)開發(fā)區(qū)再開發(fā)分類的基礎(chǔ)上，對(duì)分類地區(qū)的特征進(jìn)行總結(jié)，通過“3 Ation”規(guī)劃原則及行動(dòng)準(zhǔn)則的劃定，提出“啟，承，轉(zhuǎn)，合”再開發(fā)規(guī)劃策略，以期為開發(fā)區(qū)土地資源的高質(zhì)量發(fā)展尋求突破口。

2、開發(fā)區(qū)土地再開發(fā)分類及特征

2.1再開發(fā)分類

開發(fā)區(qū)的初期選址多為城市老城區(qū)的近郊飛地，后期由于城市不斷擴(kuò)張建設(shè)連成一片。根據(jù)袁新國學(xué)者對(duì)開發(fā)區(qū)的地段及一次開發(fā)效果劃分，可以將開發(fā)區(qū)土地劃分“實(shí)開發(fā)”地區(qū)、“虛開發(fā)”地區(qū)、“偽開發(fā)”。“實(shí)開發(fā)”地區(qū)，是開發(fā)區(qū)優(yōu)先啟動(dòng)區(qū)，受資金與政策支持，一次開發(fā)效果較好;“虛開發(fā)”地區(qū)，經(jīng)歷了啟動(dòng)區(qū)的迅速發(fā)展后，成為盲目圈地低效開發(fā)的地區(qū);“偽開發(fā)”地區(qū)，規(guī)劃中已屬于開發(fā)區(qū)范圍界限內(nèi)，但仍處于待征收的狀態(tài)，需要對(duì)該地區(qū)進(jìn)行收儲(chǔ)平整。

2.2? 三類地區(qū)的再開發(fā)特征

三類地區(qū)的再開發(fā)特征有所區(qū)別，主要表現(xiàn)在用地分類、人口構(gòu)成、空間結(jié)構(gòu)、用地權(quán)屬等方面。

3、“3 Ation”規(guī)劃原則

“Ation”一詞在英文中原為動(dòng)名詞的后綴名，發(fā)展至今其含義演化成為“原則、方法”。筆者提出城市開發(fā)區(qū)再開發(fā)的三個(gè)“Ation”原則，即部門協(xié)作（Department Cooperation）、高效利用（Efficient Utilization）、遠(yuǎn)近結(jié)合（Terms Combination）。

3.1 Department Cooperation——部門協(xié)作

（1）各政府部門緊密合作

城市開發(fā)區(qū)土地再開發(fā)項(xiàng)目的落成涉及到多個(gè)部門的共同參與，政出多門容易導(dǎo)致政策銜接不足，產(chǎn)業(yè)雙軌的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此再開發(fā)需要構(gòu)建各職能部門緊密協(xié)作的管理機(jī)制，制定出于產(chǎn)業(yè)調(diào)整相匹配的規(guī)劃政策，有效引導(dǎo)和控制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整、土地開發(fā)建設(shè)，在政策協(xié)調(diào)推動(dòng)下從產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃布局、規(guī)劃措施等方面銜接推動(dòng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決策。

（2）各利益主體共同參與

國土空間規(guī)劃體系作為城市建設(shè)重要的利益協(xié)調(diào)工具，是公共政策和社會(huì)福利調(diào)節(jié)手段之一。原權(quán)利人與公眾同樣具有城市建設(shè)主導(dǎo)的話語權(quán)，因此在更新主體上，再開發(fā)主體應(yīng)該由單一的政府全權(quán)包攬向多元主體共同參與轉(zhuǎn)變，把原權(quán)利人與公眾納入更新活動(dòng)中，尊重轉(zhuǎn)型改造規(guī)劃發(fā)生作用的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，充分考慮各利益主體的利益訴求，確保利用共享的多贏格局。

3.2 Efficient Utilization——高效利用

（1）整合資源構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈

開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)類型多，彼此聯(lián)系性差，分布零散且規(guī)模小，難以產(chǎn)生集聚效應(yīng)。因此在產(chǎn)業(yè)調(diào)整的過程中，再開發(fā)需要注意整體統(tǒng)籌，利用現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)資源，對(duì)產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行分類劃定，劃分出不同類型、不同等級(jí)的產(chǎn)業(yè)門類，確定再開發(fā)的產(chǎn)業(yè)方向，使不同類型的生產(chǎn)商構(gòu)成產(chǎn)業(yè)上下游，形成一整套的特色產(chǎn)業(yè)鏈。

（2）建筑改造再利用

目前，我們的建筑仍處在“青壯年”時(shí)期，如何減少“青壯年”建筑非正?！八劳觥笔情_發(fā)區(qū)土地再開發(fā)課題中極其重要的課題。對(duì)于不同使用程度及保留意義的建筑，可以通過“騰籠換鳥”、加建改建、建筑模數(shù)改造等多樣化方式進(jìn)行處理，延續(xù)建筑改造再利用的價(jià)值。

3.3 Terms Combination——遠(yuǎn)近結(jié)合

開發(fā)區(qū)向新城的轉(zhuǎn)型應(yīng)該視為可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)階段性成果，在發(fā)展構(gòu)架上設(shè)立長期目標(biāo)與短期目標(biāo)，把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等諸多因素納入到發(fā)展戰(zhàn)略的衡量指標(biāo)當(dāng)中，把長期目標(biāo)分解為多個(gè)短期目標(biāo)逐一實(shí)現(xiàn)，形成近遠(yuǎn)期分期實(shí)施考核的良性機(jī)制。

4、“啟承轉(zhuǎn)合”土地再開發(fā)規(guī)劃策略

4.1啟：啟動(dòng)再開發(fā)框架，明確分區(qū)方向

首先，城市開發(fā)區(qū)的再開發(fā)需要充分尊重既有規(guī)劃成果與現(xiàn)實(shí)條件，解讀以往的歷史發(fā)展歷程，總結(jié)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)成效，分析當(dāng)今遇到的現(xiàn)實(shí)瓶頸與挑戰(zhàn)，重新進(jìn)行合理的規(guī)劃定位，設(shè)立可持續(xù)實(shí)現(xiàn)的分期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)。其次，土地再開發(fā)的結(jié)構(gòu)調(diào)整采用差異化方式，對(duì)不同類型的開發(fā)土地給予不同的關(guān)注度，能夠兼顧市場與社會(huì)的雙重選擇。再次，將開發(fā)區(qū)土地劃分為“實(shí)開發(fā)”、“虛開發(fā)”、“偽開發(fā)”三類地區(qū)，三類地區(qū)的角色定位各不相同，開發(fā)方向也極大的差異性?！皩?shí)開發(fā)”地區(qū)是引領(lǐng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的“城市強(qiáng)核”，需要與主城融合發(fā)展，塑造特色;“虛開發(fā)”地區(qū)承載著開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)重任，需要功能提升，強(qiáng)化優(yōu)勢;“偽開發(fā)”地區(qū)是城鄉(xiāng)交融地帶，需要提高重視，同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)保育，城市固邊。差異化的更新方式使改造更具針對(duì)性與現(xiàn)實(shí)性，能夠在利益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)格局中高效地完成空間優(yōu)化與更新的各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)。

4.2承：承接外溢空間，遴選長短期產(chǎn)業(yè)

在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃上，“實(shí)開發(fā)”地區(qū)和“虛開發(fā)”地區(qū)都是開發(fā)區(qū)內(nèi)集聚的產(chǎn)業(yè)空間，但由于所承載的產(chǎn)業(yè)功能不同，空間要素也具有差異性，因此再開發(fā)所涉及的產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整需要強(qiáng)化空間要素分析，按照要素需求差異對(duì)產(chǎn)業(yè)對(duì)象進(jìn)行重新分類研究 。以此作為產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的基本依據(jù)，區(qū)分長短期產(chǎn)業(yè)，把不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)象分配到與其相適應(yīng)的空間中去。

（1）長短期產(chǎn)業(yè)的劃分

短期型產(chǎn)業(yè)為了能快速盤活存量土地，實(shí)現(xiàn)用地短期出讓，建議布局產(chǎn)權(quán)明晰，周期短的產(chǎn)業(yè);長期型產(chǎn)業(yè)是指適合城市產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展的、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的、國家政策支持、投資量大的產(chǎn)業(yè)，包括優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)等。

（2）短期型產(chǎn)業(yè)與“實(shí)開發(fā)”地區(qū)的結(jié)合

基于產(chǎn)城互促的思想，開發(fā)區(qū)必須承接主城的外溢功能，“實(shí)開發(fā)”地區(qū)作為與主城銜接最為緊密、交流最為頻繁的地區(qū)，該地區(qū)中一些占據(jù)重要地段且發(fā)展彈性空間很大的產(chǎn)業(yè)用地，如中心區(qū)核心地段，與主城銜接的邊界和主干道周邊地區(qū)，這些用地彈性變動(dòng)大、受外界影響較多，建議采用彈性規(guī)劃的操作手法，即灰色用地規(guī)劃方法，將目標(biāo)分解為兩步走或三步走。在第一次產(chǎn)業(yè)布局時(shí)設(shè)置短期產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)在于吸引人氣，拉動(dòng)投資，為第二次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型做鋪墊，土地使用年限限制在15-20年，第二次規(guī)劃結(jié)合新城發(fā)展的基礎(chǔ)和灰色用地的規(guī)劃定位，對(duì)地塊進(jìn)行升級(jí)，引導(dǎo)后續(xù)發(fā)展?；疑玫匾?guī)劃過程的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙a(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為第三產(chǎn)業(yè)用地或非產(chǎn)業(yè)用地 （圖2）。

（3）長期型產(chǎn)業(yè)與“虛開發(fā)”地區(qū)的結(jié)合

“虛開發(fā)”地區(qū)是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的實(shí)體空間，產(chǎn)業(yè)用地的穩(wěn)定性較強(qiáng)，適于長期型產(chǎn)業(yè)的培育。將產(chǎn)業(yè)要素進(jìn)行重組，構(gòu)建空間要素需求相似的產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，同要素產(chǎn)業(yè)集中布置，實(shí)現(xiàn)資源的共享與土地集約利用，促進(jìn)集聚特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng);同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈的培育，構(gòu)建從研發(fā)到物流的自主做業(yè)流線，將產(chǎn)業(yè)鏈所涉及的企業(yè)布局在一條交通流線上，縮短企業(yè)彼此間的交通距離。

4.3轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)換分區(qū)功能，劃分行動(dòng)對(duì)策

城市開發(fā)區(qū)的土地再開發(fā)需要根據(jù)三類地區(qū)的空間特點(diǎn)明確區(qū)分再開發(fā)方向、方式、方法與內(nèi)容，有針對(duì)性地提出改造方案推動(dòng)開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型。

（1）“實(shí)開發(fā)”地區(qū)

“實(shí)開發(fā)”地區(qū)的土地再開發(fā)地塊主要集中在產(chǎn)城融合的交接地區(qū)、中心核心地段、軌道交通站點(diǎn)以及主要干道周邊，再開發(fā)方向以功能型再開發(fā)與環(huán)境型再開發(fā)為主，功能的演變主要是退二進(jìn)三、推三優(yōu)三、退二進(jìn)綠為主。成片開發(fā)適用于政府監(jiān)管下的房開項(xiàng)目，零散地塊的開發(fā)可以引導(dǎo)原權(quán)利人參與，因此對(duì)策以成片開發(fā)和零散開發(fā)為主。

1）成片開發(fā)

成片的土地再開發(fā)需要突顯新城商務(wù)核心特色，注重城市公共環(huán)境品質(zhì)的提升，可以選擇開發(fā)容量整體平衡的方式實(shí)現(xiàn)開發(fā)量轉(zhuǎn)移。即政府給出成片開發(fā)容量的總指標(biāo)，開發(fā)商可選擇非均衡的開發(fā)強(qiáng)度，將片區(qū)開發(fā)容量集中轉(zhuǎn)移至局部地塊，開發(fā)量被轉(zhuǎn)移的地塊可以開辟廣場、公園等開放空間作為回饋，實(shí)現(xiàn)開發(fā)容量的整體平衡。

2）零散開發(fā)

對(duì)于零散地塊的開發(fā)，筆者鼓勵(lì)原權(quán)利人參與的企業(yè)自建商務(wù)樓宇模式，但在實(shí)際操作中基于土地經(jīng)濟(jì)成本和企業(yè)支付能力考慮，開發(fā)地塊不宜過大，因此可以機(jī)動(dòng)的彈性劃分開發(fā)地塊，依照開發(fā)需求將地塊靈活出讓，可獨(dú)立開發(fā)也可合并開發(fā)，地塊內(nèi)部的分割可以通過城市支路或者步行通道的方式。

（2）“虛開發(fā)”地區(qū)

“虛開發(fā)”地區(qū)的土地再開發(fā)地段主要集中在主要干道周邊、工業(yè)園區(qū)中心和產(chǎn)業(yè)需要做出調(diào)整的工業(yè)用地。再開發(fā)方向以效益型再開發(fā)為主，功能型再開發(fā)為輔，功能演變以退二優(yōu)二為主，少量用地實(shí)現(xiàn)退二進(jìn)三，基于這一地區(qū)的土地再開發(fā)以產(chǎn)業(yè)提升與轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，無論是土地儲(chǔ)備出讓的一般程序還是原企業(yè)參與的自主更新模式，加大土地利用的集約程度是“虛開發(fā)”地區(qū)最重要的再開發(fā)手段。可采取的對(duì)策有：其一，盤活閑置土地，對(duì)逾期不開發(fā)建設(shè)或長期閑置的土地進(jìn)行回收，并重新投放土地市場;其二，有效利用“隱形土地”，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)荒廢的綠地督促企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)再建設(shè)，使其回歸原本的產(chǎn)業(yè)功能;其三，建筑加建改建或多功能混合使用，提升工業(yè)用地的容積率，有效利用起原有建筑向空中拓展空間。

（3）“偽開發(fā)”地區(qū)

“偽開發(fā)”地區(qū)的土地再開發(fā)致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)型再開發(fā)與支撐型再開發(fā)，除了加強(qiáng)村鎮(zhèn)土地利用的管控外，生態(tài)保育與環(huán)境提升同樣被視為該地區(qū)土地再開發(fā)的重點(diǎn)。

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)的一般模式，政府進(jìn)行項(xiàng)目定位時(shí)要充分考慮“虛開發(fā)”的受眾人群。政府主導(dǎo)下的“虛開發(fā)”地區(qū)的再開應(yīng)以原權(quán)利人及可支付人群為基本出發(fā)點(diǎn)，從就業(yè)、居住、文化、支付能力等多方面考慮，推出面向大眾的項(xiàng)目，并注重之后土地可持續(xù)利用的開發(fā)引導(dǎo)，如第一次規(guī)劃將居民點(diǎn)用地轉(zhuǎn)為廉租房用地，經(jīng)過5-10年后根據(jù)規(guī)劃需求轉(zhuǎn)為酒店式公寓用地。

4.4合：聯(lián)合多元利益，推進(jìn)差異化更新

城市開發(fā)區(qū)的土地再開發(fā)涉及多個(gè)部門的銜接合作，除了在再開發(fā)程序上完善管理機(jī)制，加強(qiáng)銜接緊密度與工作時(shí)效性之外，多元利益合作再開發(fā)同樣需要被納入更新機(jī)制中。

當(dāng)然，并不是所有的開發(fā)區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目都適用于合作開發(fā)，只有符合合作博弈四要件的建設(shè)項(xiàng)目才能采用多元利益主體合作的開發(fā)模式。這四要件分別是：第一，開發(fā)主體間存在共同利益，合作是基于共贏的基本目標(biāo);第二，合作主體間地位自愿平等，受益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);第三，合作主體間建立信息透明的操作平臺(tái)，彼此相互信任;第四，合作主體達(dá)成共識(shí)契約，形成明確的締結(jié)條款 。四要件的準(zhǔn)則限制了合作開發(fā)的基本門檻，因此不僅從再開發(fā)方向上劃分“實(shí)開發(fā)”、“虛開發(fā)”、“偽開發(fā)”三類地區(qū)實(shí)現(xiàn)差異化更新，更要從利益主體是否具備合作開發(fā)的基本條件上區(qū)分實(shí)施主體對(duì)策，做到以人為本，因地制宜，充分利用。

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作者簡介：

陸媛（1990-），女，壯族，廣西南寧人，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師、注冊(cè)咨詢工程師，碩士研究生，南寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，研究方向：城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)。