農(nóng)村房地一體確權(quán)登記動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)

劉愛(ài)霞

【摘要】近年來(lái)，隨著我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度不斷完善，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)越來(lái)越受到人們的關(guān)注。開(kāi)展農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作是維護(hù)農(nóng)民切身利益的重要舉措，有利于明晰農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村振興，加快城鄉(xiāng)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;房地一體;確權(quán)登記;動(dòng)態(tài)管理;平臺(tái)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.

1、農(nóng)村房地一體確權(quán)基本理論及原則

“房地一體”是將宅基地的使用權(quán)與上附房屋所有權(quán)作為整體，兩者在權(quán)屬變動(dòng)過(guò)程必須一同處分，在確權(quán)登記過(guò)程規(guī)定要求把對(duì)房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)按照統(tǒng)一的整體，該項(xiàng)法規(guī)的制定最早起源于1990年國(guó)家發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確的條款“房隨地走、地隨房走”的原則。之后2007年的《物權(quán)法》《房屋登記辦法》，以及2015年的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記暫行條例》中也都明確了這一原則。

目前，農(nóng)村房地產(chǎn)登記政策和管理部門(mén)在各種管理制度下頻繁變動(dòng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)權(quán)利的不確定性，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，不利于維護(hù)農(nóng)民的切身利益。在現(xiàn)階段，政府控制在維持這一進(jìn)程方面發(fā)揮著重要作用。通過(guò)對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和登記，明確了土地及附屬建筑物的界線，保障了房地產(chǎn)交易的實(shí)施，有效提高了農(nóng)村房地產(chǎn)的流動(dòng)性。另一方面，政府的調(diào)控也有利于優(yōu)化農(nóng)村房地產(chǎn)資源，重新確認(rèn)閑置房地產(chǎn)的權(quán)利，并根據(jù)實(shí)際情況和市場(chǎng)需求進(jìn)行重新配置，確保房地產(chǎn)的價(jià)值體現(xiàn)。

產(chǎn)權(quán)的意義包括：促進(jìn)農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)生更多的利益，保護(hù)農(nóng)民在自身房地產(chǎn)中的權(quán)益;明確房地產(chǎn)權(quán)力主體，規(guī)范房地產(chǎn)產(chǎn)生的收入分配;將權(quán)力主體限制在自己不動(dòng)產(chǎn)的法律范圍內(nèi);在產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生收益后，評(píng)價(jià)收益與產(chǎn)權(quán)成本的關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的外部效應(yīng);避免因產(chǎn)權(quán)界定不清而引發(fā)的產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)和法律糾紛，減少交易過(guò)程中可能出現(xiàn)的不確定性。

農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移、變更的法律行為實(shí)質(zhì)上是物權(quán)變動(dòng)行為?！段餀?quán)法》包括：物權(quán)變動(dòng)的過(guò)程需要公示，農(nóng)村房地產(chǎn)和宅基地需要登記才能產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力;農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中合同的失效和解除不影響房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移;房屋產(chǎn)權(quán)變動(dòng)行為與債權(quán)行為不能捆綁在一起，需要獨(dú)立界定。物權(quán)理論產(chǎn)生時(shí)，許多學(xué)者對(duì)其持反對(duì)態(tài)度。物權(quán)理論一方面對(duì)各種法律關(guān)系的界定和區(qū)分起到了積極的推動(dòng)作用，另一方面也保障了交易的安全。目前，根據(jù)有限承認(rèn)原則，我國(guó)的物權(quán)行為需要以涉及農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移和抵押權(quán)的農(nóng)村確認(rèn)登記過(guò)程中的物權(quán)變動(dòng)方式進(jìn)行分析。明確物權(quán)的概念和物權(quán)行為，有利于梳理不動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利確認(rèn)登記一體化過(guò)程中的法律關(guān)系，促進(jìn)權(quán)利確認(rèn)登記過(guò)程中適用法律的實(shí)施。

2、總體設(shè)計(jì)

2.1房地一體確權(quán)登記“一件事”工作機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）前期準(zhǔn)備階段，包括組織準(zhǔn)備、工作底圖制作、權(quán)屬調(diào)查及資料收集和地類(lèi)調(diào)查、已有權(quán)籍資料與登記信息套合比對(duì)等，其中，組織準(zhǔn)備包括技術(shù)設(shè)計(jì)、宣傳發(fā)動(dòng)、隊(duì)伍落實(shí)和人員培訓(xùn)等。在外業(yè)調(diào)查前，系統(tǒng)收集整理土地及房屋權(quán)屬來(lái)源資料，開(kāi)展實(shí)際踏勘和套合比對(duì)已有權(quán)籍資料與登記信息等工作，為后期工作有序開(kāi)展提供支持。

（2）外業(yè)調(diào)查測(cè)繪階段，包括界址點(diǎn)、界線勘察與指界，房屋權(quán)屬信息調(diào)查，地籍要素測(cè)量及房屋丈量和調(diào)查成果公示等，一方面要完成對(duì)無(wú)權(quán)源數(shù)據(jù)房屋的調(diào)查與測(cè)繪，另一方面要對(duì)已有登記信息的房屋進(jìn)行復(fù)測(cè)，確保農(nóng)村房地一體數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（3）內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)整理階段，包括調(diào)查數(shù)據(jù)內(nèi)業(yè)轉(zhuǎn)換和屬性錄入、繪制宗地圖及房屋分層分戶圖、發(fā)證數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)繪和面積量算與匯總等。

（4）登記發(fā)證階段，包括不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)、審核及公示，如果不存在異議，則發(fā)證，否則重新進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，最后將成果數(shù)據(jù)進(jìn)行歸檔、建庫(kù)，并通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行展示。

2.2平臺(tái)框架設(shè)計(jì)

（1）地圖顯示：在統(tǒng)一坐標(biāo)系下，用戶不僅可以查看地形圖、高分辨率圖像、地塊圖、房屋數(shù)據(jù)等二維地圖數(shù)據(jù)，還可以瀏覽真實(shí)的三維模型數(shù)據(jù)。此外，還可以通過(guò)分屏對(duì)比查看房屋的二維和三維信息，從而實(shí)現(xiàn)二維和三維一體化顯示。

（2）地圖的基本操作，包括圖層控制、地圖放大、縮小、平移、測(cè)量和打印，可以滿足用戶對(duì)地圖的操作。

（3）所有權(quán)管理可以在線編輯房屋所有權(quán)數(shù)據(jù)，修改業(yè)主信息、權(quán)屬來(lái)源、建筑結(jié)構(gòu)、竣工年份、批準(zhǔn)用途和實(shí)際用途、批準(zhǔn)面積和實(shí)際面積。

（4）數(shù)據(jù)查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)，包括空間查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)、屬性查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)。其中，空間查詢(xún)統(tǒng)計(jì)主要包括點(diǎn)查詢(xún)統(tǒng)計(jì)、矩形查詢(xún)統(tǒng)計(jì)和多邊形查詢(xún)統(tǒng)計(jì)。屬性查詢(xún)統(tǒng)計(jì)包括地名、交通等基本地理要素和房屋、職稱(chēng)等專(zhuān)業(yè)要素的查詢(xún)統(tǒng)計(jì)。您可以單擊以查看其詳細(xì)信息。

2.3所有權(quán)結(jié)果的輔助管理

產(chǎn)權(quán)成果輔助管理系統(tǒng)基于C/S終端的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)成果數(shù)據(jù)的管理，具有土地邊界導(dǎo)入、產(chǎn)權(quán)信息導(dǎo)入、產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)審計(jì)、產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)編輯、成果輸出、專(zhuān)題地圖制作等功能。

（1）對(duì)于權(quán)屬信息的導(dǎo)入，按照統(tǒng)一的房屋權(quán)屬調(diào)查表格式設(shè)計(jì)屬性錄入界面，通過(guò)GIS服務(wù)組件將權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)（Excel格式）中的數(shù)據(jù)直接錄入到相應(yīng)的房屋屬性信息中，從而實(shí)現(xiàn)圖文一體化管理。

（2）所有權(quán)數(shù)據(jù)審查包括輸入所有權(quán)數(shù)據(jù)的內(nèi)容和輸入所有權(quán)數(shù)據(jù)的空間關(guān)系。審核確認(rèn)后，錄入并輸出數(shù)據(jù)。如果數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，可以使用所有權(quán)數(shù)據(jù)編輯功能修改數(shù)據(jù)。

3、平臺(tái)實(shí)現(xiàn)

3.1“一張圖”管理

（1）地圖顯示：在統(tǒng)一坐標(biāo)系下，用戶不僅可以查看地形圖、高分辨率圖像、地塊圖、房屋數(shù)據(jù)等二維地圖數(shù)據(jù)，還可以瀏覽真實(shí)的三維模型數(shù)據(jù)。此外，他們還可以通過(guò)分屏對(duì)比查看房屋的二維和三維信息，從而實(shí)現(xiàn)二維和三維一體化顯示。

（2）地圖的基本操作，包括圖層控制、地圖放大、縮小、平移、測(cè)量和打印，可以滿足用戶對(duì)地圖的操作。

（3）權(quán)屬管理可以在線編輯房屋權(quán)屬數(shù)據(jù)，修改房屋的所有人、權(quán)屬來(lái)源、建筑結(jié)構(gòu)、竣工年份、核定用途和實(shí)際用途、核定面積和實(shí)際面積等信息。

（4）數(shù)據(jù)查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)，包括空間查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)、屬性查詢(xún)與統(tǒng)計(jì)。其中，空間查詢(xún)統(tǒng)計(jì)主要包括點(diǎn)查詢(xún)統(tǒng)計(jì)、矩形查詢(xún)統(tǒng)計(jì)和多邊形查詢(xún)統(tǒng)計(jì)。屬性查詢(xún)統(tǒng)計(jì)包括地名、交通等基本地理要素和房屋、職稱(chēng)等專(zhuān)業(yè)要素的查詢(xún)統(tǒng)計(jì)，可點(diǎn)擊查看其詳細(xì)信息。

3.2所有權(quán)結(jié)果的輔助管理

基于C/S終端的開(kāi)發(fā)，產(chǎn)權(quán)成果輔助管理實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)成果數(shù)據(jù)的管理，具有地塊邊界導(dǎo)入、產(chǎn)權(quán)信息導(dǎo)入、產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)審核、產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)編輯、成果輸出、專(zhuān)題地圖制作等功能。

（1）對(duì)于權(quán)屬信息的導(dǎo)入，按照統(tǒng)一的房屋權(quán)屬調(diào)查表格式設(shè)計(jì)屬性錄入界面，通過(guò)GIS服務(wù)組件將權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)（Excel格式）中的數(shù)據(jù)直接錄入到相應(yīng)的房屋屬性信息中，從而實(shí)現(xiàn)圖文一體化管理。

（2）所有權(quán)數(shù)據(jù)審查包括輸入的所有權(quán)數(shù)據(jù)的內(nèi)容和輸入的所有權(quán)數(shù)據(jù)的空間關(guān)系。審核確認(rèn)后，錄入并輸出數(shù)據(jù)。如果數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，可以使用所有權(quán)數(shù)據(jù)編輯功能修改數(shù)據(jù)。

3.3不動(dòng)產(chǎn)登記管理

按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺(tái)支持國(guó)家規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)總登記、初始、轉(zhuǎn)移、變更、注銷(xiāo)、異議、更正和換證等不同登記方式，采用工作流技術(shù)，實(shí)現(xiàn)登記申請(qǐng)、受理、審核、公示、發(fā)證和歸檔等全流程的辦理功能。工作流中間件支持業(yè)務(wù)人員進(jìn)行各流程辦理和發(fā)送，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記和發(fā)證。

3.4權(quán)力下放，明確相關(guān)登記機(jī)關(guān)

根據(jù)相關(guān)條例規(guī)定，農(nóng)村的房地都要在相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，然而我國(guó)很多地方農(nóng)村位置較為偏遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村之間的間隔距離也非常大，村落的位置比較分散，如果都統(tǒng)一到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)去進(jìn)行登記，就會(huì)在很大程度上造成人力、物力和財(cái)力上面的浪費(fèi)。因此應(yīng)該采取移動(dòng)服務(wù)窗口的辦法對(duì)具體的問(wèn)題進(jìn)行解決，可以由不動(dòng)產(chǎn)機(jī)關(guān)委派專(zhuān)門(mén)的工作人員對(duì)具體的偏遠(yuǎn)村落進(jìn)行深入調(diào)查，并下放權(quán)力，由他們進(jìn)行確權(quán)登記，而不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)需要對(duì)這些工作人員的工作進(jìn)行審核和監(jiān)督。在確權(quán)登記工作開(kāi)展中，相關(guān)人員要采用先局部再整體的工作步驟，先從土地面積較少、人員較少的村落開(kāi)始進(jìn)行確權(quán)登記。現(xiàn)今是一個(gè)信息化時(shí)代，將權(quán)力下放到基層工作站，通過(guò)數(shù)據(jù)的傳遞減少人力的往返，可以大幅度節(jié)省人力、物力和財(cái)力，還可以提升人們對(duì)確權(quán)登記工作的滿意度。

3.5利用信息技術(shù)，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作與信息共享

在農(nóng)村很多的老房子缺少較為齊全的手續(xù)，很多的宅基地在登記時(shí)會(huì)涉及不同的部門(mén)，因此必須加強(qiáng)這些部門(mén)的溝通和協(xié)作。此外，要發(fā)揮國(guó)土資源部門(mén)的帶頭作用，完成資料對(duì)接工作，現(xiàn)今社會(huì)信息化程度很高，工作人員可以利用信息化技術(shù)建立完善的信息渠道。一方面，通過(guò)信息開(kāi)放共享提升各個(gè)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬資料的整合效率，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)農(nóng)村宅基地的了解，從而制定相應(yīng)的工作方法;另一方面，通過(guò)政務(wù)信息資源共享，能夠加快確權(quán)登記的進(jìn)度，避免重復(fù)工作，還能夠提升農(nóng)民對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的滿意度，為后期的溝通協(xié)調(diào)奠定良好的基礎(chǔ)。

3.6完善法規(guī)政策，加大力度解決遺留問(wèn)題

當(dāng)前，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記存在的最大障礙就是相關(guān)歷史遺留問(wèn)題的解決，這部分歷史問(wèn)題包括“一戶多宅”和面積超標(biāo)等狀況，然而當(dāng)前的各種條例規(guī)章并沒(méi)有具體的執(zhí)行規(guī)范，也缺少對(duì)農(nóng)村實(shí)際土地管理情況的適當(dāng)辦法，因此要處理好宅基地確權(quán)登記問(wèn)題，首先要獲得相關(guān)政策法規(guī)的指導(dǎo)。要根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際變化情況對(duì)各項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，要協(xié)調(diào)相關(guān)法規(guī)沖突的內(nèi)容。此外，宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象非常普遍，因此在執(zhí)行農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作過(guò)程中必須嚴(yán)格遵照各項(xiàng)規(guī)章制度和政策，從而有利于歷史遺留問(wèn)題的解決。對(duì)于集體建設(shè)用地，可以通過(guò)“三級(jí)會(huì)商”的方式解決，也就是村民代表大會(huì)、政府和不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)三方會(huì)商來(lái)共同解決。同時(shí)，對(duì)于擁有合法使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)許可證的“房地”需要發(fā)放特殊的不動(dòng)產(chǎn)證，一方面能夠保護(hù)購(gòu)買(mǎi)宅基地的所有者的權(quán)利，另一方面也能夠?yàn)橥鈦?lái)人口購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地、改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)提供一定的通道。

3.7完善確權(quán)登記建議

需要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策來(lái)解決確權(quán)登記過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)“一戶多宅”現(xiàn)象無(wú)論是何種原因，都必須要按照“一戶一宅”的政策實(shí)施，讓宅基地所有人選擇一處，其余宅基地如合規(guī)需要?jiǎng)t按照法規(guī)進(jìn)行保護(hù)，如不合規(guī)需要進(jìn)行限制權(quán)利。同時(shí)為了保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也要促進(jìn)村鎮(zhèn)之間的不動(dòng)產(chǎn)流動(dòng)，只要是戶籍規(guī)劃到某一集體宗戶中，則可以有權(quán)購(gòu)買(mǎi)所屬村鎮(zhèn)的不動(dòng)產(chǎn)，并進(jìn)行確權(quán)登記。

結(jié)論：

本文基于GIS和工作流技術(shù)，結(jié)合房地一體確權(quán)登記發(fā)證管理的實(shí)際需求，設(shè)計(jì)并實(shí)現(xiàn)集數(shù)據(jù)展示和編輯，不動(dòng)產(chǎn)登記和發(fā)證，信息查詢(xún)、分析和統(tǒng)計(jì)為一體的農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺(tái)。目前，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺(tái)運(yùn)行良好，滿足了房產(chǎn)部門(mén)不動(dòng)產(chǎn)登記的日常使用需求。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記管理監(jiān)督服務(wù)一體化，有效地提高了農(nóng)村房地一體登記發(fā)證的工作效率，推動(dòng)了農(nóng)村房地一體登記工作向精細(xì)化、科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展。

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