基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件能力建設(shè)的思考

楊佳麗 趙永貴 許桂容 馬學(xué)花 胡海紅

摘要：當(dāng)今世界人們時(shí)刻面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和威脅，突發(fā)事件的發(fā)生更是擾亂著正常的社會秩序。以新型冠狀病毒肺炎的突然爆發(fā)為例，其引發(fā)了嚴(yán)重的社會公共安全危機(jī)，給國家、社會的治理體系和治理能力帶來一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)。社區(qū)作為社會交往中人員活動(dòng)最頻繁、人員構(gòu)成最復(fù)雜的地點(diǎn)，成為此次疫情防控中“早發(fā)現(xiàn)”“早隔離”的主要戰(zhàn)場，具有重要的戰(zhàn)略地位。本文通過對基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件中薄弱環(huán)節(jié)的探究和透析，進(jìn)行進(jìn)一步的闡釋和補(bǔ)充，希望能夠切實(shí)提高我國基層社區(qū)的治理能力，解決現(xiàn)存問題，提出針對性的指導(dǎo)意見，推動(dòng)基層社區(qū)體系化、規(guī)范化的建設(shè)和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū);突發(fā)事件;疫情防控;社區(qū)治理;能力建設(shè)

引言

自新型冠狀病毒肺炎（文中簡稱新冠肺炎）2019年12月在武漢發(fā)生以來，已歷時(shí)一年有余，其傳播速度之快、傳染性之強(qiáng)、影響范圍之廣，對全世界而言都是一次嚴(yán)重的危機(jī)和考驗(yàn)。社區(qū)作為社會治理的基礎(chǔ)，是疫情防控中最基本的防控單元，也是內(nèi)防聯(lián)控、外防輸出的重要抓手。北京市指導(dǎo)疫情防控工作中提到：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)各項(xiàng)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘?！?/p>

此次疫情事件本身是不可預(yù)知的，符合突發(fā)事件的各個(gè)特點(diǎn)，這就要求基層社區(qū)采取針對性的手段，進(jìn)一步提升自身應(yīng)急管理的各項(xiàng)能力建設(shè)，從而達(dá)到保護(hù)居民生命安全、維護(hù)群眾公共利益的目的，并在維護(hù)社會穩(wěn)定、國家安全等方面發(fā)揮不可替代的積極作用。

1 突發(fā)事件的特點(diǎn)

法律概念上的突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。根據(jù)其自身的概念和特性，結(jié)合學(xué)術(shù)界的研究和討論，歸納總結(jié)出以下幾種特點(diǎn)供本文調(diào)查研究。

1.1 突發(fā)性

絕大多數(shù)突發(fā)事件是在人們?nèi)狈Τ浞譁?zhǔn)備的情況下發(fā)生的，使人們的正常生活受到影響、社會的有序發(fā)展受到干擾。隨著氣候變化、人員頻繁流動(dòng)以及不健康的生活方式等多種因素的影響，全球任何一個(gè)國家和地區(qū)都可能面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)。突發(fā)疫情對于地區(qū)、國家，甚至于全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生保障等關(guān)乎人類生存的方方面面都會帶來重大的隱患，極具挑戰(zhàn)性。

我國從建立衛(wèi)生防疫站開始，已經(jīng)逐漸建立一套較為完整的疫情預(yù)防機(jī)制。盡管如此，在此次的新冠肺炎的傳播過程中，速度快、手段多樣、影響范圍廣的一系列特殊性，還是超出了我們的預(yù)警預(yù)控能力，新冠肺炎第一次在人類社會大規(guī)模的突然襲擊，迅速沖擊著現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)條件和科學(xué)技術(shù)水平，給人類帶來新的難題。

1.2 不確定性

突發(fā)事件具有高度的不確定性，一是發(fā)生狀態(tài)的不確定性。突發(fā)事件在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)、以何種形式和規(guī)模暴發(fā)通常是無法提前預(yù)知的。有些自然災(zāi)害通過科技手段和經(jīng)驗(yàn)知識，能夠減少某些不確定因素，但是很難確定是哪些不確定因素造成的結(jié)果。二是事態(tài)變化的不確定性。突發(fā)事件發(fā)生之后，由于信息不充分和時(shí)間緊迫，絕大多數(shù)情況的決策屬于非程序化決策，響應(yīng)人員與公眾對形勢的判斷和具體的行動(dòng)以及媒體的新聞報(bào)道，都會對事態(tài)的發(fā)展造成影響。

新冠肺炎在武漢的出現(xiàn)本身就是不可控事件，而且由于缺少相關(guān)的認(rèn)識，首例患者及感染人員并未得到重視，也并沒有在一開始就采取強(qiáng)制防控措施。但在全國二十幾個(gè)省都出現(xiàn)輸入性的病人后，現(xiàn)實(shí)條件要求我們必須采取嚴(yán)格的措施控制疫情，遏制疫情地繼續(xù)蔓延。

1.3 危害性

突發(fā)事件的破壞性來自多個(gè)方面：對公眾生命構(gòu)成威脅、對公共財(cái)產(chǎn)造成損失、對各種環(huán)境產(chǎn)生破壞、對社會秩序造成紊亂。在危害發(fā)生后，由于人們?nèi)狈Ω鞣矫娴某浞譁?zhǔn)備，難免出現(xiàn)人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，造成自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境和社會環(huán)境的破壞，打亂社會秩序的正常運(yùn)行節(jié)奏，引發(fā)公眾心理的不安、煩躁和恐慌情緒。

疫情的突然襲擊讓整個(gè)國家陷入了短暫的恐慌，產(chǎn)生了很多的社會問題。為了遏制疫情的進(jìn)一步傳播，封閉傳染源，各個(gè)省區(qū)啟動(dòng)一級響應(yīng)，實(shí)施管控、限制化管理。當(dāng)疫情逐漸發(fā)展為全球大流行后，由于不同的治理政策和不同的國情和條件，造成了世界范圍的恐慌，而且為了隔絕可能存在的病原體，很多存在潛在病毒的寄生動(dòng)物都遭到了毀滅性的打擊，整個(gè)人類社會及自然界都付出了十分慘重的代價(jià)。

2 基層社區(qū)疫情防控中的存在的問題

基層社區(qū)在本次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序與提高疫情防控的效率方面獨(dú)樹一幟，但在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，部分社區(qū)在防控中還存在著一些顯性的短板。通過實(shí)地調(diào)研、線上的文獻(xiàn)閱讀及調(diào)查研究等各種方式，進(jìn)一步研究基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對的具體路徑，在當(dāng)下仍具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1面對疫情突發(fā)性的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足

2.1.1 物資統(tǒng)籌調(diào)配方面 隨著疫情防控工作的進(jìn)一步開展，自武漢城市2020年1月23日10時(shí)“封城”后，全國各地中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)都出現(xiàn)了“封路”、“封村”的現(xiàn)象。由于當(dāng)時(shí)疫情還未得到有效醫(yī)學(xué)手段控制，基層社區(qū)也只能通過限制居民出行來切斷傳播途徑。在這期間，應(yīng)急物資的檢測、運(yùn)輸渠道的開放、運(yùn)輸人員的統(tǒng)籌安排以及需要協(xié)調(diào)配合的其他力量等方面還存在著缺失現(xiàn)象。封鎖社區(qū)之后，物資的統(tǒng)籌調(diào)配不僅包括對醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療物資的短缺補(bǔ)充，也包括解決社區(qū)居民對于日用品的需求問題。但由于疫情突發(fā)性較強(qiáng)，基層社區(qū)缺少統(tǒng)一的備貨渠道，相當(dāng)多的社區(qū)僅僅設(shè)立一個(gè)服務(wù)站用于日常物資的補(bǔ)充，例如新鮮蔬菜、水果以及其他物資，但難以滿足整個(gè)社區(qū)居民的需求。

2.1.2 社會團(tuán)體銜接經(jīng)驗(yàn)不足 社會組織和個(gè)人組織有序參與突發(fā)事件預(yù)防的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足，無法充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。青年志愿者、民間社會團(tuán)體等在疫情爆發(fā)之后第一時(shí)間并未有效投入到疫情防控的工作中，缺乏與基層社區(qū)工作人員的實(shí)時(shí)溝通。由于部分社區(qū)對于志愿者培訓(xùn)、組織等工作流于形式，社會團(tuán)體在介入疫情防控工作后缺少對社區(qū)工作的認(rèn)識，反而給社區(qū)工作人員帶來掣肘，造成了社區(qū)疫情防控工作剛起步時(shí)的各種沖突，志愿者缺乏安撫居民的經(jīng)驗(yàn)，無法及時(shí)有效地解決沖突，影響了疫情防控工作的順利進(jìn)行。

2.2 面對疫情不確定性的組織協(xié)調(diào)能力不足

2.2.1 “硬核”宣傳，引發(fā)社區(qū)居民恐慌 在新冠疫情初期，各個(gè)社區(qū)都采用了強(qiáng)硬的手段來限制社區(qū)門口的人員出入，最典型的就是封路斷橋、一些簡單粗暴的橫幅標(biāo)語和對個(gè)人信息的披露。例如喀什融媒報(bào)道的山東濰坊某小區(qū)的標(biāo)語“我們這沒有雷神山、也沒有火神山，更沒有鐘南山，只有抬上山”，南方都市報(bào)報(bào)道的“今年上門，明年上墳”、人民日報(bào)報(bào)道的“現(xiàn)在請吃的飯都是鴻門宴”等等。又例如在武漢封市之后的一小段時(shí)間，武漢市長宣稱已經(jīng)有500萬人因?yàn)榇汗?jié)和疫情消息從武漢返鄉(xiāng)，在社會輿論的層層推動(dòng)下，那些從湖北返鄉(xiāng)的人受到來自“正義感”爆棚的網(wǎng)友的道德譴責(zé)。而部分社區(qū)卻迎合了這種輿論，阻止湖北返鄉(xiāng)人員返鄉(xiāng)，將其姓名公布到社區(qū)宣傳欄中，更有甚者，強(qiáng)勢禁止湖北返鄉(xiāng)人員入住賓館。

對于這些以嚇阻、威脅的方式來阻止居民外出的手段，一方面確實(shí)起到了迅速傳遞抗疫氛圍的作用，但是更多卻讓居民缺乏安全感。惡性宣傳標(biāo)語的背后恰恰反映了基層社區(qū)治理能力的不足，本質(zhì)上是社區(qū)采取的手段“不管用”，而只能寄希望于“露骨”的標(biāo)語來威懾居民的抗議。另外，這種粗俗的標(biāo)語很容易引起居民的反感以及恐慌。

2.2.2 在應(yīng)急事件中對獨(dú)居老人的關(guān)照度不足 疫情防控期間，很多日常并不常見的工作人員也參與到疫情防控第一線，但在疫情防控期間，有一部分工作人員不考慮當(dāng)事人的實(shí)際情況，武斷的根據(jù)疫情防控的要求機(jī)械的執(zhí)行防控指標(biāo)。面對社區(qū)的禁止性要求時(shí)，能不能考慮多一些人文關(guān)懷。在社區(qū)居民的人員比例中，老人占據(jù)了很大的一部分，而且在老人這個(gè)相對弱勢的群體中，也有很大一部分的獨(dú)居老人和長期生病的老人，在疫情防控的重要階段，這些老人不得不獨(dú)自呆在家中，缺乏娛樂鍛煉的機(jī)會和排解空閑時(shí)間的方法，容易造成其身心不適，引發(fā)健康危機(jī)。

2.3 應(yīng)對突發(fā)事件的后勤保障能力不足

2.3.1 社區(qū)工作人員數(shù)量不足 社區(qū)作為阻擋病毒傳播的第一道防線，需要投入大量的人力物力來進(jìn)行嚴(yán)格的篩選排查工作。以銀川市長城花園社區(qū)為例，社區(qū)共有七個(gè)小區(qū)，住戶多達(dá)一萬，而社區(qū)常駐工作人員只有十四人。疫情初期，各種防控統(tǒng)計(jì)事務(wù)繁瑣而又冗雜，每天都要核實(shí)社區(qū)的出入情況、不斷更新社區(qū)的最新狀況、核查隔離人員的體溫、還要給社區(qū)居民做好宣傳工作，平復(fù)居民的恐慌情緒。在這種大規(guī)模、高強(qiáng)度的管理模式下，每位社區(qū)工作人員的休息時(shí)間不足六小時(shí)。巨大的工作量和有限的人員彼此矛盾，持續(xù)地挑戰(zhàn)著工作人員們的心態(tài)和能力，影響著基層社區(qū)面對突發(fā)事件解決問題的效果和能力。

2.3.2 防護(hù)設(shè)備準(zhǔn)備不充分 在遇到突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，防護(hù)服等防護(hù)物資的作用舉足輕重，它能夠最大限度的降低傳染病菌對于醫(yī)生、護(hù)士以及工作人員生命健康的威脅程度。但是在當(dāng)時(shí)除我國武漢地區(qū)的部分社區(qū)擁有較為充足的防護(hù)設(shè)備外，其他社區(qū)的防護(hù)設(shè)備都陷入了捉襟見肘的境地。社區(qū)工作人員在入戶排查信息、安排隔離人員入住時(shí)都有被傳染風(fēng)險(xiǎn)。在中低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，由于防護(hù)資源的短缺，疫情初期社區(qū)工作人員往往只簡單的配戴口罩就堅(jiān)守在崗位上。以實(shí)際調(diào)研為例，疫情防控前期，銀川市金鳳區(qū)寶湖社區(qū)的工作人員，每天只發(fā)5個(gè)口罩，沒有防護(hù)服、一次性手套、消毒等物品。

當(dāng)前疫情雖然進(jìn)入了平靜期，但是我們誰也無法確定下一輪的“進(jìn)攻”會在何時(shí)發(fā)起。因此，如何彌補(bǔ)社區(qū)后勤保障能力不足的問題，也是疫情防控進(jìn)去入常態(tài)化階段我們必須解決的難題。

3 基層社區(qū)能力提升的對策建議

3.1 增加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

首先作為疫情防控的主戰(zhàn)場，社區(qū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)有效的提供保障社區(qū)居民的日常物資以及醫(yī)用物資等。在疫情初期，口罩、護(hù)目鏡和防護(hù)服在全國都比較缺乏，很難保障每一位社區(qū)工作者都有充足的防控物資。對此社區(qū)要發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的優(yōu)勢，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民對疫情防控的積極性，積極接受社區(qū)居民的捐贈、社會組織的捐贈，社區(qū)也要做好和上級組織銜接好物資供應(yīng)鏈，做好統(tǒng)籌處理工作。在疫情防控中如何保障社區(qū)居民的日常生活物資也是社區(qū)面對的另一大難題，社區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，積極協(xié)調(diào)各方運(yùn)送生活物資，開通蔬菜食品專送渠道，解決居民生活困難，盡自己最大可能做好居民工作。

其次，必須積極地堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，讓黨組織發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢。在疫情爆發(fā)后各級黨組織迅速反應(yīng)，著手防控工作，將疫情防控的要求落到實(shí)處，在基層社區(qū)的黨組織也全心全意的為社區(qū)居民服務(wù)，充分發(fā)揮著社區(qū)疫情防控的主體作用。積極協(xié)調(diào)各方，最大程度上動(dòng)員社區(qū)居民、社區(qū)工作人員和熱心志愿者投入到社區(qū)疫情防控工作中，合理安排人員工作，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，完善社區(qū)的能力建設(shè)。

3.2 發(fā)揮組織協(xié)調(diào)能力

首先，要解決好社區(qū)宣傳工作的問題，在疫情防控形勢嚴(yán)峻的關(guān)鍵時(shí)期，居民及防疫工作人員的思想穩(wěn)定工作也是重中之重，讓居民了解防止傳染、保護(hù)自己的重要性，做到積極佩戴口罩，非必要不外出，最大程度的保護(hù)自己及家人。當(dāng)下基層社區(qū)中，居民的宣傳工作都由居委會負(fù)責(zé)，為了緩解疫情防控居民的精神狀態(tài)，宣傳防控指示、安排具體任務(wù)等，都需要積極營造社區(qū)宣傳工作的氛圍，黨政、行政系統(tǒng)要積極宣傳正確的價(jià)值取向，推動(dòng)基層社區(qū)宣傳隊(duì)伍的建設(shè)、在宣傳工作中加強(qiáng)對居民精神狀態(tài)及身體健康的了解、注重提升宣傳隊(duì)伍素質(zhì)，使宣傳工作緊跟形勢、貼合實(shí)際，深入生活。積極開拓社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件各種能力水平，不斷更新自我認(rèn)知，充分提煉自己價(jià)值，增強(qiáng)輿論的引導(dǎo)作用。

其次，要想在社區(qū)治理過程中做到面面俱到，就必須完成社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)的改革完善。社區(qū)網(wǎng)格化管理是指一種以網(wǎng)格為基礎(chǔ)、以精細(xì)化管理為目標(biāo)、以社會化為手段的基層治理模式的一次創(chuàng)新，將程式的街道辦事處、社區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和分成若干的網(wǎng)格，在網(wǎng)格管理中重點(diǎn)突出嚴(yán)防死守，采用地毯式追蹤排查，不留死角，處處注重落實(shí)，重視最終成效。既要保證社區(qū)防線嚴(yán)密，又充分保障社區(qū)居民必需的生活物質(zhì)。為了確保疫情防控能夠達(dá)到實(shí)際要求，各個(gè)社區(qū)都開始完善自己的網(wǎng)格化管理，積極主動(dòng)的組織界定網(wǎng)格的職責(zé)和權(quán)限、工作范圍與工作要求，解決社區(qū)工作人員不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的弊端，從根源上激發(fā)社區(qū)工作人員的積極性。實(shí)施網(wǎng)格化的管理，有助于面對社區(qū)突發(fā)事件，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告突發(fā)事件的相關(guān)信息，排查隱患，做好突發(fā)事件提前隱患排查、應(yīng)對預(yù)案，及時(shí)搜集隱患信息并對有關(guān)部門報(bào)告，協(xié)助解決。

在這次疫情防控過程中，網(wǎng)格化的高效管理，不僅讓責(zé)任落到了實(shí)處，更重要的是讓社區(qū)居民建立起一個(gè)完整的交流渠道，讓社區(qū)居民積極主動(dòng)的參與到疫情防控的工作中去。通過網(wǎng)格化的管理，提升社區(qū)的組織能力，能夠在最快時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量的完成任務(wù)，提升社區(qū)治理過程中對組織協(xié)調(diào)能力的把握。

3.3 強(qiáng)化后勤保障能力

為解決突發(fā)事件的關(guān)鍵時(shí)期社區(qū)人員不足的難題，應(yīng)提前做好志愿者的宣傳和整理工作。在街道和社區(qū)建立志愿者服務(wù)中心，安排專人負(fù)責(zé)志愿者注冊管理工作，并主動(dòng)招募注冊志愿者為該服務(wù)站提供志愿服務(wù)。發(fā)揮志愿者服務(wù)中心的核心作用，規(guī)范注冊登記程序，切實(shí)吸收有奉獻(xiàn)精神和執(zhí)行能力的志愿者，做好培訓(xùn)工作，提升志愿者的應(yīng)對突發(fā)事件的能力。志愿者隊(duì)伍的完善管理可以在面對突發(fā)事件時(shí)大大降低社區(qū)工作人員的勞動(dòng)強(qiáng)度，推動(dòng)社區(qū)工作積極向好發(fā)展。

其次，提高整個(gè)社會對于社會衛(wèi)生服務(wù)所物資儲備的戰(zhàn)略意識，對于我國基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件具有前瞻性作用，從而保證在重大突發(fā)衛(wèi)生事件中大部分社區(qū)能夠充分做到自給自足、迅速有效的防護(hù)工作。這樣能很大程度上強(qiáng)化社區(qū)的后勤保障能力，讓社區(qū)在被動(dòng)的工作面前，掌握主動(dòng)的能力破解難題，為社區(qū)的能力建設(shè)提供保障。

4 結(jié)語

面對此次新冠肺炎的重大突發(fā)公共事件，我國基層社區(qū)積極響應(yīng)國家政策及要求，從自身防護(hù)做起，保障社區(qū)居民生命健康，為國家疫情防控貢獻(xiàn)自己的力量，體現(xiàn)了基層社區(qū)的能力擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在這個(gè)過程中，充分展現(xiàn)了我國治理體系與治理能力的巨大轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)出基層社區(qū)在運(yùn)作過程中對自己能力建設(shè)的創(chuàng)新性發(fā)展和改革。社區(qū)防控是微觀把控，社區(qū)作為基層治理的主體，充分發(fā)揮了基層社區(qū)的各種優(yōu)勢，與居民的能力相互結(jié)合，依托社區(qū)組織，整合各類資源，健全社區(qū)服務(wù)，激發(fā)社區(qū)居民的信心與希望，將社區(qū)打造成為當(dāng)前疫情防控的堅(jiān)實(shí)堡壘和人民防線的基礎(chǔ)性工程。將此次疫情中社區(qū)所發(fā)揮優(yōu)勢作用的經(jīng)驗(yàn)做好總結(jié)，制定相應(yīng)的辦事流程與方法，做好更高質(zhì)量的應(yīng)急防控預(yù)案，不斷完善基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件中的能力，以便未來能夠更加及時(shí)主動(dòng)高效的發(fā)揮作用。

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*本文為寧夏大學(xué)2020年自治區(qū)級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目“基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件能力建設(shè)的思考—從新型冠狀病毒肺炎防控中基層社區(qū)的典型代表出發(fā)"（項(xiàng)目編號為Q2020107490127）階段性研究成果