正當程序視閾下信用修復機制研究

解志勇 王曉淑

摘要：信用修復與信用懲戒均為建設社會信用體系的重要制度，前者為后者提供了必要的退出程序。但信用修復機制因啟動條件的實體內(nèi)容不確定造成行政裁量空間過大，因運行程序粗疏造成對失信主體的程序性權利保障不足，因未能兼顧公共利益與信用主體的合法權益造成修復效果偏離預期。鑒于此，在正當程序原則的指引下，信用修復機制的啟動需要滿足三個條件：信用主體已經(jīng)在主觀意愿和實際行動上及時糾正失信行為、消除不良影響，其失信信息已經(jīng)滿足相應的披露期限，并且依法作出了守信承諾。此外，還需要在補足制度供給的基礎上，以“誰評價、誰修復”為原則規(guī)范信用修復主體及其權限，以權利保護和權力制約為前提統(tǒng)一信用修復的核心流程，以實現(xiàn)修復效果為追求采取差別化的信用修復方式，以公正救濟為目的提供信用修復異議程序。

關鍵詞：信用修復機制;正當程序;信用懲戒機制;權利保障

中圖分類號：D922.1文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2021）03-0003-09

Research on the credit reparation mechanism：the perspective of due process

XIE Zhi-yong1，WANG Xiao-shu2

（1.College of Comparative Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China;

2.School of Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Credit reparation and credit punishment are both critical mechanism of a social credit system. For the latter， the former supplies the appropriate departure procedures. However， the credit reparation mechanism allows for too much administrative discretion due to the ambiguous physical content of the activation conditions， provides insufficient procedural rights protection for untrustworthy people due to the harsh functioning processes， results in credit reparation mechanism effect deviated from expectations due to the fact that the public interest and the legal interest of the credit subject are not taken into consideration by the process. Therefore， guided by the principle of due process， the activation of the credit reparation mechanism must fulfill three requirements： the dishonest person has corrected the dishonest behavior in a timely manner based on subjective will and actual actions， and has attempted to eliminate the negative effects， and the dishonest information has met the corresponding disclosure period， and he has made a promise to keep. In addition， the

systems supply must be supplemented， credit reparation entities and their powers must be regulated based on the principle of “who evaluates， who repairs”， and the core credit reparation process must be unified on the basis of balancing rights protection and power restriction， and differentiated credit reparation procedures are adopted because of the pursuit of restoration effects， and fair remedy is offered through objection processes.

Key words：credit reparation mechanism; due process; credit punishment mechanism; rights protection

2019年7月，《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）提出要“探索建立信用修復機制”;允許在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的失信市場主體，通過接受誠信教育、主動作出守信承諾并按規(guī)定履行相關社會責任的方式進行信用修復。[1]在信用修復完成后，各地區(qū)各部門會按照相應的程序及時停止公示其失信記錄，終止實施信用懲戒措施。

正當程序原則，又稱正當法律程序（the Due Process of Law）。在程序上關注國家機關權力行使和政策執(zhí)行的方式、步驟、順序和時限，保證權力在既有的軌道上公正運行;在實體上關注懲戒措施所依據(jù)的法律規(guī)范內(nèi)容的合理性，實現(xiàn)對權力的規(guī)制和對公民基本權益的保障。信用修復機制需要經(jīng)正當程序原則在程序和實體上的雙重檢驗，才能確保既能有效修復社會誠信環(huán)境、又能合理保障失信相對人合法權益。

信用修復可以定性為負擔性行政行為的廢止和產(chǎn)生消極事實影響的措施的停止，對完成信用懲戒目的、實現(xiàn)信用體系建設發(fā)揮著積極意義。但囿于制度供給不足，其實踐運行中依舊存在突破合理性邊界、甚至是違背合法性的問題。追本溯源，信用修復是信用懲戒過程中的最后一環(huán)，是確保信用工具正當適用的重要制度，需要將其納入法治化軌道中予以檢視，使其嚴格遵守正當程序原則的限制。

一、信用懲戒機制中信用修復的意涵

基于正當程序原則，當失信主體已經(jīng)糾正失信行為并且履行相應的義務時，即信用懲戒措施的事實依據(jù)發(fā)生變化時，失信主體可以申請啟動信用修復程序，退出信用懲戒名單，維護其合法權益。

（一）在懲戒全過程實現(xiàn)程序正義

任何一種法律制度，當然地包括信用懲戒制度在內(nèi)，都必須通過法律程序的具體運作才能得到實施。信用監(jiān)管機關通過日常監(jiān)管等方式收集相對人的信用信息，依照具體的標準審慎地作出信用評價決定并向社會公布，懲戒相對人的失信行為。但實體法的事前規(guī)范與司法的事后審查存在“掛一漏萬”或過于滯后的缺陷，需要通過正當程序控制行政權力的正常運行，保障人民的生命、自由與財產(chǎn)。

與傳統(tǒng)行政法學往往只靜態(tài)考察行政行為最終的法律效果、忽略該法律效果的形成過程所不同，行政過程論主張對行政活動整體進行動態(tài)考察：在宏觀層面，強調(diào)每一個行政行為都是一系列不斷運動、目的單一、緊密關聯(lián)、時間連續(xù)的過程;[2]在微觀層面，強調(diào)程序中的每一個環(huán)節(jié)和階段都具有特殊的法律意義。[3]以行政過程論為研究范式來分析行政行為，能將一些復雜的新型行政行為分析得更為清晰，防止其逃逸于傳統(tǒng)行政法學理論的盲區(qū)。

對于信用懲戒措施的有效規(guī)制，既需要按照行政活動的一般運行邏輯考察其最終的法律效果，又需要從微觀層面對其進行階段化切割與梳理，[4]施以相應的法律規(guī)制。在對信用懲戒措施的研究中導入行政過程論的理念，對信用懲戒措施進行過程性審視，將其拆分為“歸集”“評價”“公布”“修復”四個階段，并合法有效地規(guī)范每個過程行為，能夠更好地關注相對人在被懲戒過程中的地位和利益訴求，最大限度地保障信用主體的合法權益，確保懲戒權的正當運行。

因此，若缺少信用修復機制，信用懲戒制度便缺少退出程序，難以實現(xiàn)程序正義。那么，什么樣的程序才是正義的？程序工具主義認為，程序只是實現(xiàn)實體法的手段，一種法律程序的好壞在于它能否實現(xiàn)良好的結(jié)果。[5]信用修復機制能夠避免相對人永遠或長期承受信用懲戒措施帶來的不利后果，給了相對人主動糾錯、積極守法、改過自新的機會，幫助實現(xiàn)“營造誠信社會環(huán)境”的目的。程序本位主義認為，程序本身是否符合客觀的正當性、合理性標準同樣重要。若信用懲戒措施只規(guī)定了如何列入、卻沒有涉及退出程序，懲戒名單只進不出，則會有所偏廢，欠缺合理性?？梢哉f，信用修復是相對人享有的程序性權利，是實現(xiàn)程序正義的基礎要求。

（二）對相對人合法權利的保障

“現(xiàn)代行政法”的終極目的是保障相對人的合法權益、使之免受不法行政的侵害，以及一旦發(fā)生這種侵害后，負責為相對人提供充分、有效的救濟。[6]而這種公法性質(zhì)的救濟，必須通過正當程序約束行政權的方式來實現(xiàn)。一方面，信用主體被從正向賦予了法定的程序性權利，包括一定的程序抵抗權，[7]當信用懲戒相對人認為懲戒主體違反了法定程序、侵犯了其程序權利、公布了錯誤信息，相對人有權通過申訴、復核等途徑拒絕履行信用懲戒決定并修復信用。另一方面，信用修復機制可以在懲戒末端環(huán)節(jié)確保相對人的名譽、自由、財產(chǎn)等實體性權利得到充分的保護，提高信用懲戒機關作出懲戒決定的成本，倒逼該機關若無正當?shù)哪康暮统浞值睦碛?、不得影響相對人的實體權利。并且，信用修復機制為失信主體提供了通過糾正失信行為即可重新獲得社會信用評價的機會，保證公權力機關對信用主體權益的限制是有限度的。

對于誠信社會建設來說，信用修復是求取信用監(jiān)管最佳效果和失信主體權益保護之間的平衡點、是實現(xiàn)法律所追求的公平正義目的的壓陣一環(huán)：第一，信用修復機制有助于確保信用監(jiān)管措施所追求的目的是正當?shù)?。公示失信信息的目的在于“營造誠信社會環(huán)境”，失信事由解除后，信用主體希望能夠盡快退出信用懲戒記錄，重新融入誠信社會環(huán)境以助于解除對其生活、經(jīng)營的不利限制，所以完善的退出程序與納入程序同等重要。第二，信用修復機制有助于確保信用監(jiān)管目標達成。如果沒有修復機制，對失信相對人來說制裁效果是無盡的，反而會對誠信社會環(huán)境與社會信用體系建設產(chǎn)生負面影響。第三，信用修復機制有助于確保國家公權力行使的手段是必要的，即在實現(xiàn)公共市場管理秩序的同時，對基本權利造成的侵害最小，能夠?qū)⑿庞脩徒涞钠谙藓头瓤刂圃诒匾秶鷥?nèi)。因此，信用懲戒機關應當在相對人符合解除懲戒標準后，及時更新信用信息。

信用懲戒措施通過向社會公布失信名單或采取其他懲戒措施的方式，使相對人承受名譽受損、資格受限、生產(chǎn)經(jīng)營活動受阻等不利后果，需要設計必要的程序降低被濫用的風險?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“提高立法質(zhì)量”、實現(xiàn)“良法善治”的要求，提出法治國家建設應當從形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型。[8]信用懲戒措施日益受到公共行政的青睞，信用修復機制能夠在末端引領其不斷優(yōu)化升級，約束其中權力的行使，保障其中權利的實現(xiàn)，為實現(xiàn)“良法之治”奠定堅實的基礎。

（三）對社會公眾知情權的維護

修復機制運行中對信用信息的動態(tài)更新，保障了公眾對應公開信息的知情權，維護了信用監(jiān)管體系的良性運轉(zhuǎn)。公眾將以失信者新的信用狀態(tài)為參考，更客觀地作出是否與其交往、交易的決定。

首先，信息公示機制涉及公權力的運作，有很強的公信力，因此，公權力機關公示的信息內(nèi)容會影響公眾決定是否與信用主體交往或交易。在失信主體信用修復之前，公權力機關通過官方信用信息平臺公示失信信息，揭示失信人違法行為。被公示出的失信信息天然地帶有強公信力，吸引社會公眾快速注意被曝光的行為及對象，引發(fā)公眾及時作出排斥與失信人交易、拒絕購買其商品、制造輿論壓力等行為，對相對人的懲戒效果十分顯著。在信用修復之后，信用修復主體與其他相關主體在官方信息平臺以刪除、標注或其他方式修改相對人的信用狀態(tài);市場主體會基于對公權力機關的信任，把官方信息平臺反映的信用主體信用狀況作為評判對方的標準。

其次，信用主體的信用狀態(tài)隨時都有可能發(fā)生變化，因此，公眾需要公權力機關確保數(shù)據(jù)得以及時更新、提供真實準確的信用信息作參考。信用信息是公權力機關在司法或者執(zhí)法活動中收集、記錄的客觀數(shù)據(jù)和資料，通過官方信息平臺、以法定的形式和程序向社會公眾公示，如在信用中國網(wǎng)站、最高人民法院官網(wǎng)以及國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)開設失信信息公示欄、信用信息修復通道等。若缺少信用修復機制及時更新數(shù)據(jù)，市場主體可能會依據(jù)虛假或不完整的信息判斷失誤，選擇錯誤的交易、交往對象，承受不必要的損失。

羅爾斯的程序正義學說指出，嚴格遵守的程序所產(chǎn)生的結(jié)果必定是合理的結(jié)果。[9]涉及公權力運作的信息修復機制通過對失信信息的刪除、標注等方式，動態(tài)披露失信主體的守法狀態(tài)，保證數(shù)據(jù)的真實和準確，確保公眾的知情權不受侵害，在程序?qū)用嫔媳Ｕ弦孕庞眯畔榛A的社會活動的有序開展。

二、信用修復機制運行現(xiàn)狀之實證考察

信用修復機制運行所依據(jù)的的規(guī)范主要以地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為主，并且多處于“試行”或“暫行”狀態(tài)，甚至僅僅是在相關規(guī)定中通過一兩項條款承認信用修復機制的存在，有待于進一步提高和完善。

（一）信用修復的相關規(guī)定

啟動信用修復的首要條件是失信者已經(jīng)履行了法定或約定義務，或就其違反義務的行為承擔了責任。[10]信用修復的直接目的是引導失信主體主動履行法定義務，除法律、法規(guī)和黨中央、國務院政策文件明確規(guī)定不可修復的失信信息外，失信主體均可申請信用修復。[11]現(xiàn)有規(guī)范中，信用修復主要有三個啟動條件：第一，相對人是否已履行法定義務。在國家層面對信用修復條件的統(tǒng)一規(guī)定是要求相對人糾正失信行為，履行法定義務，并作出一定努力消除其失信行為產(chǎn)生的負面影響。第二，相對人的失信信息已經(jīng)滿足相應的披露期限。相對人向修復主體提出申請時，其失信信息公示需要已經(jīng)過經(jīng)過了規(guī)定的期限，大多數(shù)地方立法中直接規(guī)定為6個月、1年等，也有地方立法授權于公共信用信息提供單位來規(guī)定具體期限。另外，相對人自其糾正行為之日起一定期限內(nèi)未再發(fā)生同類失信行為，才能向信用修復主體申請信用修復。第三，相對人是否作出信用承諾并受其約束。對于信用承諾的相關規(guī)定，各地要求的嚴格程度各不相同。有的地方要求將提交信用承諾書作為申請信用修復的必要條件，并向社會公開承諾內(nèi)容，有的地方規(guī)定信用主體作出的信用承諾還需要得到失信認定部門的認可。

除啟動條件外，各地立法實踐中對禁止進行信用修復的情形也作出了規(guī)定，大致可分為三種類型。第一種類型是特定嚴重失信行為或損害特定權益的失信行為不被允許進行信用修復，必須得到嚴格懲罰。第二種類型是由于信用主體申請信用修復的次數(shù)突破了一定的限制性條件而排除信用修復的適用，一般來說，在信用修復后一定時間內(nèi)再次受到同類信用懲戒的，不予信用修復。第三種類型是由于法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的其他情形而排除信用修復的適用，比如對于已進入破產(chǎn)程序的企業(yè)，應當依據(jù)破產(chǎn)清算相關法律法規(guī)進行處理，不再進行信用修復。

（二）信用修復機制的一般程序

盡管不同地區(qū)的具體規(guī)定有所差異，但是信用修復的核心程序存在一定的共性。

第一步，申請。相對人須向信用修復主體提出信用修復書面申請，申請材料除申請人的基本信息外，有些地方還要求申請人提交《信用承諾書》，以及信用信息平臺出具的信用信息查詢報告，或者信息主體已經(jīng)糾正失信行為、消除不良影響的相關證明材料等。

第二步，受理。信用修復主體向申請人出具受理通知書或不受理決定書，有些地方僅對信用修復申請材料進行形式審查，受理符合條件且材料齊全的信用修復申請;而有些地方將“誠信約談”作為受理申請的必要條件，規(guī)定信用修復主體須在收到申請后約談相對人，聽取其糾正整改情況，對申請人是否整改到位、是否符合信用修復條件作出認定。

第三步，決定。信用修復主體對信用主體的實際情況進行審核，出具信用修復決定書或不予信用修復決定書，并遵循行政行為作出的一般要求將決定書送達至相對人。除送達相對人外，信用修復決定書還應當報送至公共信用信息管理平臺或“信用中國”網(wǎng)、行業(yè)信用網(wǎng)站等官方媒體平臺，進行公示。

第四步，修復。信用修復主體依據(jù)信用修復意見實施信用修復。多數(shù)地方依據(jù)信用修復決定直接實施修復，如刪除相應的失信信息、不再將申請人作為信用懲戒對象等;但有些地區(qū)還需要信用修復主體將信用修復意見報送至地方公共信用信息平臺進行復核或備案，并公示一定期限后方可實施修復。

第五步，數(shù)據(jù)處理。公共信用信息管理平臺等相關信用網(wǎng)站對信用信息進行數(shù)據(jù)處理，將進行信用修復后的信用信息移出不良信息范疇，禁止對修復前的失信信息再次共享或使用。

通過梳理，可以總結(jié)出信用修復機制在地方上先行先試的基本流程，也反映出信用修復的運行缺少規(guī)范的程序性規(guī)定，難以保證修復過程合法合理、修復結(jié)果正當。

（三）不確定法律概念引發(fā)的行政裁量危機

信用修復的最低條件是要求信用修復申請人“停止失信行為、糾正失信行為、消除不利影響”， 主要目的是預防和制止失信行為的損害結(jié)果進一步擴大，充分保護社會公共利益。但是，“糾正失信行為”“消除不良影響”都是模糊、寬泛的不確定法律概念，缺乏一個統(tǒng)一的判斷標準，可能會造成行政裁量權的濫用。

行政裁量是法律法規(guī)賦予行政機關在履行職責中在法定框架內(nèi)能夠自行判斷的彈性空間，是能夠自由作出行政決定的權利。[12]由于信用修復機制所涉及的執(zhí)法管理領域廣泛，且涉及問題復雜、專業(yè)性要求高，應當授予公權力機關根據(jù)具體情況自行決定的行政裁量權。當然，信用修復主體所享有的行政裁量權是有限的，若信用修復機關缺乏必要的監(jiān)督與制約，其裁量空間過大，會容易造成行政權力濫用、行政決策不公、行政執(zhí)法恣意。[13]應當通過正當程序來控制信用修復機制中的行政裁量權、進而控制行政行為的運行。[14]

公權力機關對申請人是否滿足信用修復條件的判斷具有主觀性，并且信用修復機制控權乏力，機關一旦作出了錯誤行為，難以被審查也難以被推翻，這決定了信用修復裁量權更容易被濫用。如果相對人已經(jīng)改過自新、積極消除負面影響，但是信用修復機關為了減少工作量而提高“消除不良影響”的判斷標準，或者因收受賄賂而降低“消除不良影響”的判斷標準，會作出顯失公平的決定。因此，在信用修復領域成文規(guī)范不健全的情況下，對修復條件的裁量應當受到合法性和合理性的限制，減少公權力機關行政裁量空間。

總之，正當程序是通過規(guī)范權力運行的程序來規(guī)制行政權力的運行，既能夠制約行政權的過分行使，保障行政行為的正當性，又能夠規(guī)范權力合法行使，給行政機關保留一定的裁量空間，確保行政效率和靈活性，為完善信用修復機制提供指引。

三、以程序正義為導向的信用修復啟動條件設計

在一個完善的社會信用體系中，相對人應當有權修復信用。信用懲戒機關應當及時對確有錯誤的信息進行更正，在相對人符合解除懲戒標準后更新信用信息。誠信社會信用建設的一大要義就是權益保障：不僅保障守信者的權益，更應當保障相對人的權益。因此，信用修復機制必須沿著兼顧公共利益與相對人合法權益的設計思路，在實體與程序方面實現(xiàn)權利保護和權力制約的平衡，要求相對人同時滿足以下三大條件。

（一）糾正失信行為、消除不良影響

糾正失信行為、消除不良影響是信用修復的實體要求，是允許修復失信相對人信用狀態(tài)的基礎性要求。信用懲戒措施的啟動是由于相對人作出了失信行為，信用監(jiān)管機關通過社會輿論對其施壓、限制或剝奪其部分權力或資格，[15]倒逼企業(yè)誠信經(jīng)營、個人誠信行為。因此，信用監(jiān)管機關不僅要在作出懲戒決定時謹慎地考慮懲戒決定是否能夠?qū)崿F(xiàn)或有助于實現(xiàn)行政目的，實現(xiàn)這個目的所采取的手段、方式是否正確、適當，而且要在懲戒行為已經(jīng)產(chǎn)生實際影響后，及時判斷失信評價所依據(jù)的事實或者認定標準、依據(jù)是否發(fā)生改變，動態(tài)調(diào)整信用信息。

根據(jù)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國發(fā)〔2014〕21號）、《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）等文件的要求，包含信用懲戒措施、信用修復機制在內(nèi)的所有信用監(jiān)管措施的總目標是“促進市場主體依法誠信經(jīng)營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環(huán)境”。因此，要想判斷相對人是否“糾正失信行為、消除不良影響”，就要判斷相對人在接受信用懲戒后作出的糾正行為，是否能夠“促進市場主體依法誠信經(jīng)營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環(huán)境”，并且在嚴格保障社會公眾利益的前提下盡量放松該判斷標準。

首先，需要判斷相對人是否已經(jīng)及時糾正失信行為。信用懲戒措施通常會明確提出相對人應當在一定期限內(nèi)完成的義務，如要求未按時納稅的納稅人完成相應補繳義務。雖然失信行為對社會信用秩序造成的損害是不可逆的，即使糾正失信行為可能也無法使破鏡重圓，但是只要相對人主動作出有利于恢復被破壞的信用關系的行為時，如及時補繳稅款，就應當認定相對人在主觀意愿和實際行動上及時糾正了失信行為。

其次，還需要以成本收益分析的方法，對信用修復機制損益因素進行適當量化，在此基礎上判斷何種糾正行為的方法更有助于促成社會福利最優(yōu)。[16]應當判斷糾正行為所帶來的利益是否大于失信行為造成的損害與信用修復所消耗的成本的總和。相對人要想消除不良影響，應當通過履行相應的義務承擔

實現(xiàn)相關利益的責任，? 在分析成本收益后修復損失、盡可能消除影響。

最后，在判斷是否消除影響時，應針對影響程度不同的失信行為設置松緊不同的識別標準。嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務嚴重影響司法機關和行政機關公信力、拒不履行國防義務等嚴重違法失信行為，幾乎無法消除影響，需要嚴格限制修復機制的啟動;而對于一般失信行為，只要懲戒措施起到了合理而適度的威懾作用，相對人承擔了一定的失信成本并在主觀意愿和實際行動上都力圖消除不良影響，就應當予以信用修復。

（二）滿足相應級別的信息披露期限要求

信息時代下數(shù)據(jù)高速流通，信用監(jiān)管機關一旦將失信信息公布于眾，則很難撤回，即使相對人對失信行為進行了糾正、彌補，在技術上也不能真正徹底地刪除數(shù)據(jù)，實現(xiàn)失信信息真正“被遺忘”的目的。[17]但是信用信息是動態(tài)的，當失信信息滿足披露的期限要求后，不應當再成為對信用主體產(chǎn)生消極影響的媒介，這是啟動信用修復機制的程序性條件。

相較于其他方式，被遺忘權的行使是實現(xiàn)信用信息自決最為直接的方式，[18]明確失信信息披露的時長則是保障被遺忘權的最為有效的進路。被遺忘權的法理基礎之一是私生活安寧，強調(diào)當下不受打擾或未來不受威脅，[19]是動態(tài)自我對現(xiàn)代信息技術威脅的合法回應。失信信息披露的時間標準應針對不同的失信行為進行綜合考量、分類設置。目前一般做法是將失信記錄保留5年，5年內(nèi)未再發(fā)生失信行為的，可以申請移出名單。在期限屆滿后，之前的失信信息就不能成為信用評價或信用懲戒的依據(jù)，原則上不應再對相對人產(chǎn)生負面影響。

當然，失信記錄的時長也可以靈活調(diào)整。比如對在商業(yè)領域作出違法失信行為的自然人，其造成的危害一般是比較輕微的，可以考慮采用

較短的記錄期限，如1至2年;若在重點監(jiān)管領域失信情節(jié)嚴重，在社會上產(chǎn)生了很大的負面影響，可以設置較長時間的記錄期限，甚至可以劃入保留時間標準最長的等級，如船舶發(fā)生較大等級及以上水上交通事故，承擔責任船員的失信記錄期限長達5至7年;另外，對于主動糾正自己的失信行為的，或者有多項失信行為的，信用監(jiān)管機關可以視具體情況對記錄期限進行縮短或延長。

（三）完成信用修復守信承諾

守信承諾逐漸成為了信用修復申請的一個法定程序，[20]相對人必須依法作出承諾后才擁有修復申請權。這體現(xiàn)了正當程序原則的基本內(nèi)涵，即依法享有程序地位的相對人可以通過程序來行使其程序權利，也可以通過程序使其基本權利具體化。

守信承諾是相對人遵守誠信原則，對信用修復的自主承諾、自行負責，應當是信用修復機制啟動的程序性要求。民法上的誠信原則被認為是“帝王條款”，[21]在行政法語境下經(jīng)類推適用、直接適用的發(fā)展變遷后，逐漸確定了行政法律關系中雙方主體之間行使權利、履行義務時應當保持誠實信用的通識。誠然，誠信原則具有雙面性，不但拘束行政機關，人民亦受有拘束，[22]相對人在依法作出承諾后，將受到守信承諾的約束，若再作出失信行為，會依照有關法律、法規(guī)規(guī)定與守信承諾內(nèi)容接受行政執(zhí)法部門給予的懲戒，并依法承擔相應責任。

從價值層面上來說，信用修復守信承諾制度能夠推進社會信用體系建設、強化公民誠信守法責任意識?，F(xiàn)代社會信用關系不斷擴展，交易、交往的雙方可以通過網(wǎng)絡了解對方的信用狀況，因此，如果一個相對人遵守了守信承諾、守信現(xiàn)狀較好，與其交易、交往的風險就會相對較低，相對人可以自主預測其行為、進行社會活動，促進現(xiàn)代社會信用關系的發(fā)展，久而久之將會出現(xiàn)良性循環(huán)，營造濃厚的誠信氛圍和主流價值，全面提升社會的誠信水平。

從工具層面上來說，現(xiàn)代行政要求實現(xiàn)一定的效率價值，信用修復守信承諾制度能夠促進信用監(jiān)管措施規(guī)范化、自動化，減少人為因素，保證公平和效率的協(xié)調(diào)。一般來說，信用修復守信承諾書會要求相對人承諾“若違背上述承諾內(nèi)容，自愿接受相關行政處罰信息按最長公示期向社會公示，自愿接受有關違背承諾情況通報和公示，并承擔相應的法律責任”，這顯然能夠提升執(zhí)法監(jiān)管的效率，成為了是否受理修復申請的重要考量因素。

在信用修復主體設置守信承諾的內(nèi)容方面，雖可不拘泥于具體的失信行為，但仍要受到一定程度的合理限制，應當與具體的失信行為有實質(zhì)性關聯(lián)。第一，信用修復主體必須考慮該守信承諾能否實現(xiàn)或有助于實現(xiàn)行政目的，實現(xiàn)這個目的所采取的手段、方式是否正確、適當。比如對關于環(huán)境保護類的失信行為，不應將與失信行為無關聯(lián)的慈善捐助榮譽記錄作為信用修復的條件。第二，信用修復主體不僅需要進行價值判斷和選擇，還需要考慮諸多的技術標準要素。[23]從形式上說，相對人除了可以承諾不再作出類似行為之外，還可以承諾在一定期限內(nèi)參加信用培訓、志愿服務、積極履行義務等活動，以最大限度地證明其糾正行為的態(tài)度已達到信用恢復的程度。在統(tǒng)一基本格式的情況下，信用修復主體應當給予相對人一定限度的自由承諾權。

四、信用修復機制的修構

國家發(fā)改委于2019年4月30日印發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復機制的通知》（發(fā)改辦財金〔2019〕527號），將行政處罰信息劃分為涉及嚴重失信行為的行政處罰信息和涉及一般失信行為的行政處罰信息，并分別規(guī)定了信息范圍、公示期限、修復規(guī)則。后來，在《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）“建立健全信用修復配套機制”“提高信用修復效率”的要求下，國家發(fā)改委總結(jié)各領域信用修復工作積累的有益經(jīng)驗，針對實踐中存在的信用修復配套機制不完善、修復效率有待提高等問題，設計了包含行政處罰信息在內(nèi)的范圍更廣的信用修復機制，并于2021年5月12日公布《信用修復管理辦法（試行）（征求意見稿）》公開征求意見。該征求意見稿雖然聲明將所有對信用主體信用狀況具有負面影響的信息都納入調(diào)整的范疇內(nèi)，但在分則中仍僅規(guī)定了行政處罰信息信用修復的條件和程序，并僅提供了將信用主體移出名單，終止失信信息公示，以及標注、屏蔽或刪除失信信息等修復方式，沒有具體規(guī)定一個科學、合理、有效的信用修復機制。無論是信用監(jiān)管主體還是相對人都需要有法可依，因此信用修復機制的法治化才是解決上述問題的“定海神針”，才能為從業(yè)主體、執(zhí)法部門、司法機關提供堅實的規(guī)范基礎和行為依據(jù)。

（一）信用修復主體及其權限

實踐中，各地信用修復的受理主體并不是唯一的，相對人可以直接向原失信信息提供單位提出申請，也可以通過“信用中國”網(wǎng)站或者各地公共信用信息服務中心提交修復申請。這種“多方受理”的模式存在增加信用修復成本、增加相對人的申請負擔等問題，應當盡快建立“一方綜合受理、后臺分類審批、多方協(xié)作配合”的新模式，由縣級以上信用修復機關主導，各公共信用信息公示平臺協(xié)同配合，提升信用修復機制的整體效率。

要想實現(xiàn)“一窗受理、集成服務”，首先應當明確信用修復機關即信用修復的受理主體，是指接受相對人信用修復申請、審查信用修復材料并且作出修復決定的單位。以“誰評價、誰修復”為原則，受理單位一般是作出失信評價、作出懲戒決定的單位，例如對社會法人或自然人違法、失信行為作出信用懲戒行為的行政機關。這些行政機關擁有最權威、全面的信用信息，可實現(xiàn)對失信信息的集中管理與實時更新。為改變信用修復申請窗口“遍地開花”的現(xiàn)狀，應當由信用修復機關統(tǒng)一接收修復信用申請，并在各省市政務服務中心內(nèi)開設信用修復申請窗口，開通網(wǎng)上申請渠道，經(jīng)充分審查后作出修復決定。其次，

要完善信用修復主體與數(shù)據(jù)處理主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，建立統(tǒng)一備案、及時通知的共享數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信用修復申請與處理一體化?！靶庞弥袊本W(wǎng)站、各省市公共信用信息服務中心、國家信用中心等數(shù)據(jù)處理主體應當在收到信用修復主體同意修復的意見后，及時撤下、修改或以其他方式對公示的信用信息進行處理。信用修復的數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)要求信用修復信息快速共享至全國信用信息公示平臺，在程序上保障信用信息在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)動態(tài)變動，保障相對人的信用得以恢復。這會直接幫助相對人對個人信譽的及時補救，促進其正常生產(chǎn)生活以及社會和市場信譽的恢復。

（二）統(tǒng)一的信用修復核心流程

信用修復主體對相對人進行信用修復，采取依職權和依申請的方式。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定失信信息公示、懲戒措施實施滿足一定期限的，或者信用修復機關認為對相對人權益有重大影響的，信用修復機關應當依職權予以信用修復。

此外，如果相對人已經(jīng)實質(zhì)上改變了信用狀態(tài)，就有權向信用修復機關提出申請，在程序上更正信用公示信息，修復信用狀態(tài)。依職權信用修復流程

可以參考行政機關依職權公開政府信息的流程設計，不再贅述;依申請信用修復機制因涉及文書的使用規(guī)則等更為繁瑣，此處作簡要展開。

依申請信用修復機制的起始點是信用信息異議機制，[24]《征信業(yè)管理條例》和《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》（中國人民銀行令〔2005〕第3號）規(guī)定，信用信息主體如果認為征信機構采集、保存、提供的信息存在錯誤、遺漏的，有權向征信機構或者信息提供者提出異議，要求更正。在此基礎上，國家發(fā)改委、中國人民銀行于2017年聯(lián)合發(fā)布了《關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕1798號），鼓勵和支持自主修復信用，以期實現(xiàn)相對人自我糾錯、主動自新的良性循環(huán)。

信用修復申請人提交修復申請書、守信承諾書及其他材料時，信用修復主體應同時審查是否符合修復的形式條件，對于材料不全的，當場一次性告知應補正資料，保障相對人的程序性權利。現(xiàn)代行政程序要求行政機關提高行政效率和降低行政成本。受理申請后，專門負責審查信用修復的部門對上述證明材料進行實質(zhì)性審查，提出是否同意修復信用的意見，并及時在公共信用信息平臺上公示。

此外，在刪除失信信息的同時也應當解除對相對人資格的限制，因為具體執(zhí)行資格限制措施的主體不限于作出懲戒決定的行政機關，還可能是協(xié)助執(zhí)行或聯(lián)合執(zhí)行的其他行政主體、社會組織或市場主體，如商務部、中國鐵路總公司、某行業(yè)協(xié)會、某個公司等，所以要特別關注對限制資格類信用懲戒措施解除信息的通知，及時在信用信息公示平臺上共享數(shù)據(jù)，及時通知協(xié)助或聯(lián)合執(zhí)行信用懲戒措施的主體，對于同一失信行為實現(xiàn)一處修復、處處修復。

（三）差別化的信用修復方式

信用修復最直接的方式是刪除失信信息，即將信用改良者從失信名單中剔除。刪除修復主體的失信信息，可以及時停止對修復主體名譽和信用上的持續(xù)貶損，保護相對人對其個人信息的有效控制，控制隱私和個人信息的外泄。這種直接刪除失信信息的方式目前最為常見，但是其修復效果是存疑的：即使信用修復機關在公共信用信息查詢平臺上刪除了失信信息，也無法保證這些信息被其他市場主體保存、傳播和使用。[25]

因此，應當補充多種信用修復方式，對失信程度不同的行為分別采取差別化的修復方式，構建更科學有效的信用修復規(guī)則。

第一，刪除式修復適用于一般失信行為信息。相對人滿足信用修復啟動條件后，信用修復機關通過刪除失信信息、通知公示平臺撤銷失信信息來恢復其信用，這是信用修復的一般方式。

第二，嚴重失信行為信息影響范圍廣、強度大，應在滿足修復條件后，經(jīng)修復主體審議決定，適合采取標注式修復方式。一方面，標記式修復方式能夠保障公眾知情權，因為嚴重失信行為對社會秩序造成了破壞，這些記錄都應當供公眾所參考;另一方面，標記式修復方式能夠為相對人提供必要的救濟，確保他人查看相對人信用狀況時能獲知相對人已經(jīng)糾正失信行為、消除不良影響、作出守信承諾，不影響以后對其信用狀況作出準確判斷。修復主體作出信用修復決定后，將通知數(shù)據(jù)處理主體在失信信息上進行標注，標注內(nèi)容可以是“已整改到位，不再進行懲戒”等，并且在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

第三，如果失信行為未達到嚴重程度，且相對人認為刪除失信信息也無法改善申請人的信用狀況的，可以向修復主體申請自主解釋式修復。經(jīng)信用部門同意后，信用主體可以直接在相對應失信信息的正下方作解釋，或者單獨發(fā)布“本人聲明”等信息進行自主解釋，且在全國范圍內(nèi)公開。

（四）信用修復異議程序

第一，如果信用修復申請人認為行政機關作出的不予修復決定有誤，造成自己的合法權益受損，有權向該機關提出書面異議并提交相關證明材料，信用修復主體必須按照專門異議處理程序進行調(diào)查和處理。信用修復主體的糾錯應當迅速，盡量減少對相對人合法權益的侵害。

第二，收到材料后，信用修復主體專門負責復核異議的部門對上述證明材料進行重新核查。如果核查結(jié)果證明不予修復決定無誤，信用修復主體將書面告知相對人此異議的處理結(jié)果;如果不予修復決定有誤，信用修復主體需要在書面告知相對人后，及時通知信用信息處理主體與協(xié)助或聯(lián)合執(zhí)行信用懲戒措施的主體等，盡快解除對相對人的限制。

第三，若不予修復決定確有錯誤，使得相對人的權利受到了事實上的侵害，相對人可以申請國家賠償。信用懲戒措施不僅影響了相對人的交易機會、準入門檻，更貶損了其名譽、降低了其社會評價，還有可能侵害到一部分人的人格尊嚴，使其在精神層面上受到打擊。所以已經(jīng)申請修復、但被錯誤地拒絕修復的相對人可以申請財產(chǎn)上的賠償，也有權申請精神撫慰金，還可以申請相關主體公開道歉。不過，哪些情形屬于賠償范圍、受損權益應當如何衡量、精神損害賠償?shù)馁r償標準等仍待詳細規(guī)定。

第四，異議申請被駁回后，若相對人不服，還可以提起行政訴訟，請求法院定紛止爭。除傳統(tǒng)救濟途徑外，一些學者還提出應當適用預防性行政訴訟，允許相關公民、法人或其他組織依據(jù)法律的預防性，在即將受到不予修復帶來的不必要、無法補救的侵害時提起行政訴訟，阻止這種未來侵害的發(fā)生。[26]

第五，對程序權利的保障不應影響實體公正的實現(xiàn)，更不應成為相對人規(guī)避或延緩實體懲戒措施實施的借口。因此，在信用修復主體核實查驗異議期間，信用懲戒措施不暫停執(zhí)行。

五、結(jié)語

信用監(jiān)管工具的運行過程牽涉多種權力運行的合法性、合理性問題，尤其是大量信用監(jiān)管規(guī)范錯誤地將違法和失信完全等同，一味地擴大涉信領域，[27]更需要加快推進社會信用體系的制度建設。中共中央在《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》中再次強調(diào)信用建設是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，部署了建立信用修復機制和異議制度、鼓勵和引導失信主體主動糾正違法失信行為誠信建設長效機制等任務。只有立足現(xiàn)實，在正當程序原則的指引下完善信用修復機制，方可使信用懲戒措施真正實現(xiàn)約束權力和保障權利的目的，在兼顧公共利益的前提下最大限度地保障信用主體合法權益，形成有序、穩(wěn)定的誠信社會環(huán)境。

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收稿日期：2021-07-30

基金項目：2018年度國家社會科學基金重大項目“中國特色國家監(jiān)察理論構建、制度創(chuàng)新與實踐運行研究”（18ZDA135），2018年度國家社會科學基金重點項目“對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約體系研究”（18AFX006）

作者簡介：解志勇（1970-），男，山東泰安人，中國政法大學比較法學研究院院長、教授，E-mail：xiezhhiyongyu@sina.com;王曉淑（1995-），女，山東菏澤人，中國政法大學法學院行政法學專業(yè)博士研究生，E-mail：wangxiaoshu2020@sina.com。