農(nóng)村低?！案＠蕾嚒爆F(xiàn)狀調(diào)查與分析
——基于對(duì)庫(kù)車縣農(nóng)村低保群體的調(diào)查

甘曉成 帕麗旦木·布爾汗

最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱“低保制度”)在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮著重要的兜底作用，但在實(shí)施中卻衍生出貧困群體對(duì)低保的福利依賴問(wèn)題。低保福利依賴是指城市中有勞動(dòng)能力的部分低保人員不愿意參加政府和社會(huì)提供的技術(shù)培訓(xùn)、不愿意接受提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，而長(zhǎng)期依賴政府提供的低保福利過(guò)日子的現(xiàn)象。①低?！案＠蕾嚒爆F(xiàn)象不僅浪費(fèi)可能的勞動(dòng)力資源，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不公平情緒，引發(fā)社會(huì)矛盾。南疆農(nóng)村低保制度衍生的福利依賴問(wèn)題的程度如何？福利依賴的成因是什么？針對(duì)不同的福利依賴程度，如何在實(shí)施退出政策時(shí)分類做工作？習(xí)近平總書記指出，“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道”。帶著這些疑問(wèn)，筆者深入南疆庫(kù)車縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，以期基于調(diào)查基礎(chǔ)上，提出緩解低保制度中的福利依賴的建議，為改進(jìn)全疆低保制度，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施建言獻(xiàn)策。

一、調(diào)查情況簡(jiǎn)介

筆者于2017年11月份對(duì)新疆庫(kù)車縣X鄉(xiāng)鎮(zhèn)A、B、C三個(gè)村進(jìn)行低保福利依賴情況開展實(shí)地調(diào)查。調(diào)查采用“隨機(jī)”式入戶調(diào)查、與低保工作人員和村書記等有關(guān)人員進(jìn)行訪談、座談等方式。共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷200份，回收有效問(wèn)卷162份。調(diào)查享受低保人數(shù)200人，低保政策執(zhí)行干部7人。從樣本分布情況來(lái)看，61個(gè)樣本，占比37.65%，分布在X鄉(xiāng)鎮(zhèn)A村，23個(gè)樣本，占比14.20%，分布在X鄉(xiāng)鎮(zhèn)B村，78個(gè)樣本，占比48.15%，分布在X鄉(xiāng)鎮(zhèn)C村，主要調(diào)查對(duì)象集中在自治區(qū)級(jí)貧困村C村。

調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)，充分考慮被調(diào)查低保戶對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的理解能力，在不影響調(diào)查宗旨的情況下，問(wèn)卷內(nèi)容涉及原則為簡(jiǎn)單易懂。調(diào)查問(wèn)卷主要由“家庭經(jīng)濟(jì)困難的原因、主要解決的困難、收入來(lái)源、主要生活支出、得到的低保金額、低保金能否保證基本生活、是否主動(dòng)退出低?！钡葍?nèi)容組成。

二、庫(kù)車縣X鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保“福利依賴”現(xiàn)狀及問(wèn)題調(diào)查

庫(kù)車縣X鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于縣城南，總?cè)丝?.3萬(wàn)人，其中維吾爾族占99.6%，轄區(qū)面積147.6平方千米，距縣城40千米，下轄25個(gè)村。X鄉(xiāng)鎮(zhèn)有耕地面積115100畝，村民小組112個(gè)，比起庫(kù)車縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口較多。該鎮(zhèn)有1606戶貧困家庭，總?cè)藬?shù)為5863人，1086戶低保家庭，總?cè)藬?shù)為2196人。

(一)低保群體的性別和年齡構(gòu)成

表1 低保群體的性別與年齡分布情況

如表1所示，被調(diào)查的162個(gè)低保群體中男性有82個(gè)，占總?cè)藬?shù)50.6% ；女性有80個(gè)，占總?cè)藬?shù)49.4%，男女性別分布基本上是平衡的，從側(cè)面反映出低保界定對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有男女性別不平等問(wèn)題。

被調(diào)查的低保群體主要以18周歲以及以上的農(nóng)村居民為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者中最低平均年齡為17歲以下，而年齡最高者為95歲。其中，17歲以下的人數(shù)占10.5% ；18～30歲的人數(shù)占13.6% ；31～43歲的人數(shù)占11.1% ；44～56歲的人數(shù)占13.6% ；57～69歲的人數(shù)占23.5% ；70歲以上的人數(shù)占27.8%。18～55歲工作年齡段的有52人，占32%，其中有勞動(dòng)能力的人占27%。在調(diào)查樣本中有27%的有勞動(dòng)能力，年齡尚未達(dá)到退休的人員不應(yīng)該享受卻享受著低保帶來(lái)的權(quán)益。從年齡、健康特征的角度來(lái)看，與年齡較高的農(nóng)村低保受助者相比，農(nóng)村最低生活保障制度在農(nóng)村低保受助者中所產(chǎn)生的“福利依賴”效應(yīng)較為明顯。這部分人群有勞動(dòng)能力，正處在勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)，找工作的意愿卻不強(qiáng)烈。農(nóng)村最低生活保障制度不僅沒(méi)有促使這些年輕的勞動(dòng)力進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，反而在一定程度上產(chǎn)生了消極作用。事實(shí)上，17歲以下、56歲以上人數(shù)占61.8%，這部分人群既沒(méi)有勞動(dòng)能力也沒(méi)有撫養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人、贍養(yǎng)人沒(méi)有能力養(yǎng)他們。他們是農(nóng)村中的弱勢(shì)群體，是真正需要低保政策扶助的人群。

(二)低保群體的文化程度

表2 低保群體的文化水平分布說(shuō)明

根據(jù)調(diào)查，“農(nóng)村低?！钡牡捅Ｈ后w受教育程度平均水平較低，許多人的文化程度大多集中在初中和小學(xué)水平。具體而言，在所有的調(diào)查對(duì)象中，小學(xué)水平有71個(gè)人占43.8% 、初中水平和文盲的各有38個(gè)人占23.5% 、高中(中專、大專、技校)水平的有14個(gè)人占8.6% ，大學(xué)本科學(xué)歷的只有1個(gè)人占0.6% ，由此可知庫(kù)車縣X鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體學(xué)歷水平很低。由調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，有67.3%的人口文化水平處在小學(xué)階段或者小學(xué)以下水平。這也可以從側(cè)面反映出，農(nóng)村人口普遍較低的文化水平是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貧困、收入水平低的重要原因。擺脫貧困最重要的一點(diǎn)就是農(nóng)村貧困人口自身的發(fā)展能力要好，而這個(gè)發(fā)展能力又是和教育程度密切相關(guān)的。文化程度的提高意味著人的發(fā)展能力和綜合素質(zhì)的提高，因此，低保群體想要擺脫貧困，最根本是要提高自身文化教育水平，提高貧困人口的發(fā)展能力，進(jìn)而脫離貧困。

(三)低保群體對(duì)低保金作用的評(píng)價(jià)

表3 低保群體評(píng)價(jià)低保金對(duì)家庭生活的作用

根據(jù)調(diào)查，表3所示，雖然現(xiàn)在低保金額并不太高，但是從被調(diào)查低保戶的回答來(lái)看，這份補(bǔ)助能夠看作是至關(guān)重要的錢，回答“減輕家庭負(fù)擔(dān)”的被調(diào)查者有65個(gè)人，占40.1%；回答“能夠大大改善生活狀況”的被調(diào)查者有84個(gè)人，占51.9%。表3所示，首先關(guān)注的是被調(diào)查低保群體對(duì)低保制度的總體評(píng)價(jià)是，有將近103個(gè)人占63.6%的低保戶表示“完全能夠”；另有46個(gè)人占28.4%表示勉強(qiáng)滿意，但認(rèn)為低保制度還是需要完善，只有占8%的極少數(shù)人不能滿足。這表明低保實(shí)施效果，起到了一定的保障作用，低保領(lǐng)取者總體上還是維持了較高的滿意度。但同時(shí)也表明低保群體對(duì)于社會(huì)福利并沒(méi)有過(guò)高期望，容易得到心理滿足。低保金水平?jīng)]有對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)造成負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)。②

(四)低保群體主動(dòng)退出低保的意愿分析

低保制度建設(shè)是逐步推進(jìn)的，低保群體基本上沒(méi)有主動(dòng)退保的概念，一般的低保群體也有屬于支出型貧困的，即生活中暫時(shí)因?yàn)榧彝コ蓡T患病或者發(fā)生變故而導(dǎo)致家庭基本生活而不能維持，被吸納進(jìn)入低保行列，當(dāng)家庭中的危機(jī)解除后，這類人群因?yàn)橄肜^續(xù)享有低保資格所帶來(lái)的附加福利而不愿意退保。

表4 低保群體主動(dòng)退出低保的意愿分析

第一，退出低保的意愿度表4顯示，對(duì)“什么樣的情況下會(huì)主動(dòng)退出低?！钡膯?wèn)題，有54個(gè)人(占33.3%)提出，不知道也許不會(huì)主動(dòng)提出退保，被調(diào)查的低保群體中有31.5%的人還是選擇找到穩(wěn)定工作后，能夠養(yǎng)活自己才退保；有41個(gè)人(占25.3%)提出家庭收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)再退出低保福利。通過(guò)調(diào)查表明，56.8%的低保被調(diào)查者在收入超過(guò)低?；蛴蟹€(wěn)定工作時(shí)有意愿退出低保。這也為我們糾正了一直以來(lái)存在的固有印象，認(rèn)為所有的低保群體都想占便宜，都想一直享受低保政策。

33.3%的低保被調(diào)查者存在低保投機(jī)心理，只有9.9%的低保被調(diào)查者堅(jiān)定依賴低保。這個(gè)調(diào)查結(jié)果給我們啟發(fā)，低保群體對(duì)低保福利依賴的程度是大相徑庭的，要對(duì)低保群體進(jìn)行分類管理，分類采取不同的工作方法減少低保群體對(duì)低保的依賴。對(duì)于9.9%低保堅(jiān)定依賴者，一旦達(dá)到退出低保條件，要啟動(dòng)強(qiáng)制退出機(jī)制，多做工作，監(jiān)督更嚴(yán)。對(duì)于33.3%低保投機(jī)者要加強(qiáng)監(jiān)管，防止投機(jī)。在監(jiān)督過(guò)程中，應(yīng)采取主管部門、群眾一起監(jiān)督的辦法。主管部門應(yīng)定期進(jìn)行抽查，確認(rèn)最低生活保障對(duì)象是否還符合享受該項(xiàng)權(quán)利的條件。③

對(duì)于56.8%能主動(dòng)退出低保者，按一般工作程序辦理退保，作為榜樣表?yè)P(yáng)宣傳，讓這些低保群體明白保障的最終目的是不再受保障，使其充分感受到自謀生路，被尊重、個(gè)人價(jià)值被承認(rèn)的快樂(lè)，同時(shí)又為投機(jī)者和硬性依賴者樹立榜樣，擴(kuò)大自食其力光榮的影響，建立良好的低保退出風(fēng)氣。

(五)低保群體的主動(dòng)就業(yè)意愿分析

就業(yè)不僅關(guān)乎生存，而且關(guān)乎所有勞動(dòng)能力人的人格尊嚴(yán)。低保制度依據(jù)人格公平原則提供保障④，就業(yè)以一種更積極主動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)了人格尊嚴(yán)。筆者與低保群體和村干部訪談發(fā)現(xiàn)，低保群體的主動(dòng)就業(yè)意愿不強(qiáng)烈，村干部給他們聯(lián)系企業(yè)就業(yè)或公益性崗位，80%的低報(bào)對(duì)象不愿意去，村干部要反復(fù)給其做思想工作，督促其就業(yè)。低保群體認(rèn)為他們從事的工作收入一般較低，僅略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的范圍，還要辛苦工作，不能解決家庭生活中的所有困難，因此仍然希望繼續(xù)享受低保待遇，不愿退保，不愿就業(yè)。這反映出低保制度退出機(jī)制的宣傳和實(shí)施力度不夠，低保群體的自我謀生意識(shí)太弱，盡管工作的收入和低保的收入水平相當(dāng)，但工作的收入是自己用勞動(dòng)的努力得來(lái)的，雖然工資收入不高但體現(xiàn)了作為一個(gè)有勞動(dòng)能力的人格尊嚴(yán)，并且它也孕育了未來(lái)可以通過(guò)自己的勞動(dòng)賺取更多收入的希望。

低保群體的主動(dòng)就業(yè)意愿弱，根源在于通過(guò)勞動(dòng)自我謀生意識(shí)弱，在短時(shí)期內(nèi)難以單純通過(guò)做思想工作的方式改變，要以督促為主要手段，輔之做思想工作，督促低保群體按時(shí)工作，從長(zhǎng)期看，不但要改變低保群體的生存意識(shí)，還要通過(guò)教育培訓(xùn)、不斷實(shí)踐提高其生存能力和發(fā)展能力，才能提高低保群體的就業(yè)意愿。

三、庫(kù)車縣農(nóng)村低保制度福利依賴問(wèn)題調(diào)查結(jié)論及建議

最低生活保障制度在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮著重要的兜底作用，但在實(shí)施中卻衍生出貧困群體對(duì)低保的福利依賴問(wèn)題。低?！案＠蕾嚒爆F(xiàn)象不僅浪費(fèi)可能的勞動(dòng)力資源，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不公平情緒，引發(fā)社會(huì)矛盾。通過(guò)調(diào)查庫(kù)車縣農(nóng)村低保制度“福利依賴”現(xiàn)狀，筆者以為，“低保即安”的心理是導(dǎo)致低保群體傾向于福利依賴的重要因素之一。低保群體對(duì)低保進(jìn)入、退出制度了解非常少，基層政府應(yīng)加大對(duì)低保制度的宣傳力度，特別是對(duì)退出制度的宣傳，讓低保群體有退出危機(jī)感。低保群體分為主動(dòng)退出低保者、低保投機(jī)者、低保堅(jiān)定依賴者。所以要對(duì)低保群體分類管理，減少低保群體對(duì)低保的依賴。

一是 17歲以下、57歲以上人數(shù)占調(diào)查總數(shù)的61.8%，這部分人群既沒(méi)有勞動(dòng)能力也沒(méi)有撫養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人沒(méi)有能力養(yǎng)他們。他們是農(nóng)村中的弱勢(shì)群體，是真正需要低保政策扶助的。

二是有67.3%的低保對(duì)象文化水平處于小學(xué)及以下水平。從長(zhǎng)期看，擺脫貧困最根本的途徑是教育培訓(xùn)，提高低保群體的文化水平，最終提高低保群體的自我謀生意識(shí)、生存能力、發(fā)展能力。短期內(nèi)要以督促為主要手段，輔之做思想工作，督促低保群體就業(yè)。

三是低保群體對(duì)于福利并沒(méi)有過(guò)高期望，容易得到心理滿足。這種“低保即安”的心理使他們傾向于福利依賴。低保群體對(duì)低保進(jìn)入、退出制度了解非常少，低保政策的實(shí)施者應(yīng)加大對(duì)低保制度的宣傳力度，特別是對(duì)退出制度的宣傳，讓低保群體有危機(jī)感，讓他們明白，低保不是永久的，要有自謀生路的壓力和計(jì)劃。

四是按照低保群體對(duì)低保的依賴程度由輕到重，可以將其分為三類，主動(dòng)退出低保者、低保投機(jī)者、低保堅(jiān)定依賴者。要對(duì)低保群體分類管理，減少低保群體對(duì)低保的依賴。對(duì)于低保堅(jiān)定依賴者，一旦達(dá)到退出低保條件，要啟動(dòng)強(qiáng)制退出機(jī)制，多做工作，監(jiān)督更嚴(yán)；對(duì)于低保投機(jī)者要加強(qiáng)監(jiān)管，防止投機(jī)；對(duì)于主動(dòng)退出低保者，按一般工作程序辦理退保，作為榜樣宣傳。

注釋：

①周昌祥：《低保福利依賴及其對(duì)策研究》[J]，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2006年第5期，第43～47頁(yè)。

②馬爽：《城市低保對(duì)象求職行為及其影響因素研究》[J]，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017年第5期，第183～194頁(yè)、第199頁(yè)。

③朱一丹，金喜在：《我國(guó)城市低保福利依賴問(wèn)題及對(duì)策探析》[J]，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014年第6期，第74～79頁(yè)。

④李壽榮：《論城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的公平原則》[J]，《新疆社科論壇》，2014年第2期，第78～82頁(yè)、第92頁(yè)。