生態(tài)系統(tǒng)完整性理念視域下無居民海島治理法治路徑探析

摘要：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念推進(jìn)無居民海島治理的核心要義。無居民海島開發(fā)利用受生態(tài)規(guī)律的制約，具有環(huán)境與資源一體化的生態(tài)特征，該特征決定了無居民海島治理適合以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念作為價(jià)值基礎(chǔ)，而生態(tài)系統(tǒng)完整性理念轉(zhuǎn)化為治理體系和治理效能則需要借助法治化路徑加以實(shí)現(xiàn)。在治理體系層面，以綜合立法統(tǒng)攝無居民海島治理，核心要義是尊重生態(tài)系統(tǒng)自身價(jià)值和無居民海島生態(tài)系統(tǒng)完整性，統(tǒng)籌無居民海島環(huán)境保護(hù)與資源利用規(guī)則體系。在治理能力層面，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要修正無居民海島監(jiān)督管理模式，推動(dòng)無居民海島治理由社會(huì)管理向社會(huì)治理過渡，適用“政府和社會(huì)資本合作”模式推進(jìn)無居民海島生態(tài)環(huán)境治理，以實(shí)現(xiàn)無居民海島治理制度化、規(guī)范化、高效化。

關(guān)鍵詞：無居民海島;綜合立法;生態(tài)系統(tǒng)完整性;社會(huì)治理;政府和社會(huì)資本合作

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2021）03-0076-14

Legal paths of uninhabited islands ecological governance in China from the

perspective of the concept of ecosystem integrity

MA Jin-xing

（Institute of International Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China）

Abstract：Sustainable development is the core issue of uninhabited islands ecological governance from the perspective of the concept of ecosystem integrity. The development and utilization of uninhabited islands are restricted by ecological laws and have the ecological characteristics of integration of environment and resources， which determine that the uninhabited islands governance is suitable to take the concept of ecosystem integrity as the value basis， and the concept of ecosystem integrity needs to be solidified through legislation when it is reified as system and capacity for governance. In terms of the system for governance， to promote the integrated management legislation based on the concept of ecosystem integrity， the core essence is to respect the self-value of the ecosystem and the integrity of the uninhabited islands ecosystem， and to coordinate the island environmental protection and resource utilization rules system. In terms of the capacity for governance， it is suggested to modify the mode of uninhabited islands management， and to promote the uninhabited islands governance from social management to social governance， and the Public-Private-Partnership should be used in uninhabited islands ecological governance in order to lead to systematized， standardized and efficient way.

Key words：uninhabited islands; integrated legislation; ecosystem integrity; social governance; Public-Private-Partnership

無居民海島具有自然資源與生態(tài)環(huán)境的一體化屬性，海島與周邊海域的生態(tài)構(gòu)成具有完整性。

《海島保護(hù)法》規(guī)定對(duì)無居民海島實(shí)現(xiàn)綜合管理，2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展，完善陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系

。優(yōu)化無居民海島治理，已然是海洋領(lǐng)域推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。無居民海島治理是在綜合管理基礎(chǔ)上，對(duì)無居海島的開發(fā)利用及生態(tài)保護(hù)施行系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，因此，無居民海島治理的行為對(duì)象既包括自然資源開發(fā)利用，也包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)。依法治理的核心是推進(jìn)治理法治化，即經(jīng)由構(gòu)建法治秩序?qū)⑾嚓P(guān)政策主張及具體規(guī)則制度化、規(guī)范化、程序化，通過治理理念、規(guī)則機(jī)制和治理方式相互配合及補(bǔ)充，提升無居民海島治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。其中，治理理念是規(guī)則機(jī)制、治理方式的本源和基礎(chǔ)，在推進(jìn)無居民海島治理法治化進(jìn)程中，具有牽引和塑造無居民海島規(guī)則機(jī)制、治理方式的作用。自20世紀(jì)80年代以來，生態(tài)系統(tǒng)完整性理念逐步成為海洋綜合管理領(lǐng)域的主流理念，[1]87《21世紀(jì)議程》明確指出“包括海洋及其臨近的沿海地區(qū)在內(nèi)的海洋環(huán)境構(gòu)成一個(gè)環(huán)境整體，需要以一種綜合的方式來進(jìn)行保護(hù)和管理”。在當(dāng)代，生態(tài)系統(tǒng)完整性理念已經(jīng)成為海洋領(lǐng)域立法活動(dòng)及政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)。無居民海島資源與環(huán)境具有一體化特征，利用與保護(hù)相伴而生，海島資源開發(fā)利用不應(yīng)損害生態(tài)系統(tǒng)完整性和海島生態(tài)環(huán)境承載限度;由于無居民海島類型千差萬別，不同類型、區(qū)位無居民海島的環(huán)境屬性也各不相同，海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要明確一般指導(dǎo)意義和具有普遍約束力的治理理念。生態(tài)因素是無居民海島資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的交集和連接點(diǎn)，以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念推動(dòng)無居民海島治理法治化進(jìn)程，是在遵循法治化評(píng)價(jià)尺度和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施多層次多領(lǐng)域的治理活動(dòng)，構(gòu)建互補(bǔ)均衡的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，以規(guī)則制度建設(shè)提升治理效能，推進(jìn)無居民海島治理現(xiàn)代化。

一、生態(tài)系統(tǒng)完整性理念內(nèi)涵及立法吸納

生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的產(chǎn)生歸功于環(huán)境倫理理論的革新。環(huán)境倫理理論將提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性作為公共政策的基本原則，并以此為價(jià)值基礎(chǔ)確定公共環(huán)境政策的目標(biāo)，倡導(dǎo)以環(huán)境倫理觀指導(dǎo)人類與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。

（一）生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的基本含義

生態(tài)系統(tǒng)完整性，是指生態(tài)群落每個(gè)參與主體以相互依存關(guān)系表示的整體性。生態(tài)群落中任何一個(gè)關(guān)鍵主體的損壞將破壞整個(gè)系統(tǒng)的能量流動(dòng)，破壞復(fù)雜的食物鏈網(wǎng)絡(luò)，從而侵犯了完整性。[2]生態(tài)系統(tǒng)完整性強(qiáng)調(diào)生態(tài)進(jìn)程（ecological processes）的重要性，其重點(diǎn)是保護(hù)生物多樣性，包括生態(tài)系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、特性和修復(fù)能力。[3]一般認(rèn)為，當(dāng)代對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性的關(guān)注緣起于奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）所倡導(dǎo)的現(xiàn)代環(huán)境倫理。20世紀(jì)中葉，利奧波德在《沙鄉(xiāng)年鑒》（A Sand County Almanac）中闡述“完整性”時(shí)，認(rèn)為“……一個(gè)事物，當(dāng)它表現(xiàn)出保持生態(tài)群落的完整、穩(wěn)定和美的時(shí)候，這個(gè)事物就是對(duì)的，當(dāng)它表現(xiàn)為其他的時(shí)候就是錯(cuò)誤的”。[4]1981年，詹姆斯·卡爾（James R. Karr）、丹尼爾·杜樂（Daniel R. Dudle）將生態(tài)系統(tǒng)完整性定義為“是支持和保持一個(gè)平衡的、綜合的、適宜的生物系統(tǒng)的能力”。此后，1993年史蒂芬·伍德雷（Stephen Woodley）提出：“生態(tài)完整性是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)其所處的地理區(qū)位進(jìn)行優(yōu)化（能量輸入、水分和養(yǎng)分留存、定殖歷史等），促使生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的狀態(tài)”，[5]這是完整性保護(hù)思潮演變史上首次出現(xiàn)“生態(tài)系統(tǒng)”視角。[6]1821其后，在環(huán)境及資源政策及立法領(lǐng)域，生態(tài)系統(tǒng)完整被作為一種考慮到包括人類在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的治理理念加以討論，目標(biāo)是保障生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)地為人類提供物質(zhì)及生態(tài)服務(wù)功能，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康、恢復(fù)性及多樣性。

生態(tài)系統(tǒng)完整性理念內(nèi)涵具有演進(jìn)性。由于生態(tài)系統(tǒng)本身在物理、化學(xué)、生物及其各部分之間的相互作用十分復(fù)雜，不同時(shí)代、不同學(xué)科領(lǐng)域和不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)在界定和解釋生態(tài)系統(tǒng)完整時(shí)，有著不同的研究視角和認(rèn)識(shí)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整有不同的定義，概念內(nèi)涵也呈現(xiàn)多樣化特征。代表性的定義包括：將生態(tài)系統(tǒng)完整定義為“支持和維持平衡的、完整的、適應(yīng)的生物群落的能力，這個(gè)群落具有自然生境條件下可比的物種結(jié)構(gòu)、多樣性和功能組織的能力”;[7]或?qū)⑸鷳B(tài)系統(tǒng)完整定義為“生態(tài)系統(tǒng)完整性是

指在正常干擾范圍內(nèi)維持森林結(jié)構(gòu)、物種組成以及生態(tài)過程和功能的進(jìn)程”。[8]而上述定義的共同特征是承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的不同方面，反映了人類對(duì)生物多樣性的價(jià)值、重要性和作用的主觀認(rèn)識(shí)。雖然不同理論及各國實(shí)踐對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)完整性的理解各有側(cè)重，但總體普遍認(rèn)可“要素—結(jié)構(gòu)—功能”的分析框架，[6]1822即在構(gòu)成要素層面，不同區(qū)域生境所應(yīng)包含的全部本土野生動(dòng)植物種群及其生存環(huán)境、景觀構(gòu)成具有完整性;在組成結(jié)構(gòu)層面，生態(tài)系統(tǒng)具有區(qū)域自然生境所需包含的所有本土生物多樣性和生態(tài)學(xué)進(jìn)程，其結(jié)構(gòu)沒有受到人類活動(dòng)的不利影響;在功能運(yùn)行層面，本地物種處在能夠持續(xù)繁衍的種群水平，在外部條件不斷變化時(shí)抵抗干擾并維持最優(yōu)化運(yùn)作，以及繼續(xù)進(jìn)化和發(fā)展的能力。[9]概言之，生態(tài)系統(tǒng)完整性并非絕對(duì)排斥人類活動(dòng)介入?yún)^(qū)域生態(tài)進(jìn)程，其核心是在維持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，最大限度地減小或克制人對(duì)環(huán)境的破壞作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)在特定地理區(qū)域的最優(yōu)化狀態(tài)，以及人與自然的和諧共生。

（二）環(huán)境資源立法對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的吸納

生態(tài)系統(tǒng)完整性概念創(chuàng)設(shè)之初系生態(tài)學(xué)概念，其后被生態(tài)系統(tǒng)管理學(xué)作為分析生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和自組織能力的評(píng)價(jià)工具，[10]并由生態(tài)系統(tǒng)管理學(xué)領(lǐng)域跨界進(jìn)入法學(xué)領(lǐng)域。生態(tài)系統(tǒng)完整性理念跨界進(jìn)入環(huán)境資源立法，其現(xiàn)實(shí)表象是技術(shù)規(guī)則法律化，而實(shí)質(zhì)則是生態(tài)價(jià)值法律化的發(fā)展成果。20世紀(jì)90年代以來，在生態(tài)保護(hù)日趨受到重視的背景下，環(huán)境資源立法內(nèi)容和法律體系結(jié)構(gòu)方面，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)完整理念的立法表述逐漸增多，以生態(tài)系統(tǒng)完整為價(jià)值基礎(chǔ)、平衡人與自然關(guān)系的規(guī)則設(shè)計(jì)，在環(huán)境資源立法中的比重逐步提升。

一是立法價(jià)值及理念層面。人類對(duì)環(huán)境資源的識(shí)別和開發(fā)利用呈漸進(jìn)式發(fā)展過程，環(huán)境資源蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值可以很好地為當(dāng)?shù)厝藙?chuàng)造更好的生活、生產(chǎn)條件，凡是能夠被人利用的環(huán)境資源均是立法設(shè)定使用權(quán)的客體，[11]274-282從自然之物轉(zhuǎn)化為法律之物，并賦予其經(jīng)濟(jì)屬性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。長期以來由于人類對(duì)環(huán)境資源生態(tài)屬性的忽視，已經(jīng)造成了環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)性與生態(tài)性之間的沖突碰撞。20世紀(jì)70年代以來，將人類與其所處的生態(tài)環(huán)境視為一體，摒棄以往為了人類自身利益而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“生態(tài)正義”價(jià)值觀在全球范圍廣泛傳播，而在“生態(tài)正義”價(jià)值觀下如何扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，法學(xué)領(lǐng)域給出的回應(yīng)便是法律生態(tài)化。[12]法律生態(tài)化以生態(tài)正義等為主要價(jià)值取向，即由單純注重調(diào)整當(dāng)事人對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行占有和支配時(shí)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，擴(kuò)展至在尊重環(huán)境資源自然屬性和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，考察其中可能涉及的人與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系。[13]但是，傳統(tǒng)法律領(lǐng)域的生態(tài)化只是在局部對(duì)生態(tài)利益的引入和接納，二者協(xié)同的前提在于二者之間形成共性的交集。[14]同樣，環(huán)境資源法生態(tài)化有具體限定性，即圍繞直接支配環(huán)境資源取得經(jīng)濟(jì)利益的立法、司法、執(zhí)法、守法過程中，要求調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的片面倚重，對(duì)既定法律價(jià)值進(jìn)行修正，在局部引入和接納生態(tài)利益訴求。生態(tài)系統(tǒng)完整性理念是生態(tài)化的內(nèi)容之一，在環(huán)境資源立法中吸納生態(tài)系統(tǒng)完整性理念，意圖在價(jià)值層面肯定環(huán)境資源不是由私主體享有完全支配權(quán)的財(cái)產(chǎn)，而是具有公共物品屬性，對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)利用同時(shí)負(fù)擔(dān)著巨大經(jīng)濟(jì)利益和維持人類可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)公共利益。[15]例如，《2017年荷蘭環(huán)境與規(guī)劃法》（Environment and Planning Act）制定過程中將生態(tài)系統(tǒng)方法作為主要范式，而生態(tài)系統(tǒng)方法要求環(huán)境治理在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的同時(shí)，整合不同利益與空間用途。[16]

二是制度規(guī)則層面。生態(tài)系統(tǒng)完整性理念在立法中有不同的規(guī)范設(shè)計(jì)，主要包括兩類：一類是以地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的制度規(guī)則，如自然保護(hù)區(qū)、功能區(qū)劃制度等;另一類是以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的制度規(guī)則，如生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、環(huán)境管制等?？傮w而言，生態(tài)系統(tǒng)完整性理念規(guī)則化是以法律為原本、為基礎(chǔ)，其著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于如何通過制度調(diào)整功能上的“進(jìn)化”，促進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源的法律保護(hù)。[17]生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的實(shí)現(xiàn)依賴于立法對(duì)環(huán)境資源治理規(guī)則的涵攝，由于生態(tài)理念通常被用作環(huán)境政策管理領(lǐng)域的一種評(píng)價(jià)工具，立法將生態(tài)系統(tǒng)完整性理念貫穿到規(guī)則制定、修改和健全過程時(shí)，必然需要糅合生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)與管理規(guī)則，運(yùn)用理性的抽象形成各種形式化的法律概念和規(guī)則，適用于環(huán)境資源治理法律關(guān)系之中。例如，在美國生態(tài)系統(tǒng)完整理念經(jīng)由《1972年美國清潔水法》（Clean Water Act）被

立法首次認(rèn)可，該法將“恢復(fù)和保持國家水域的化學(xué)、物理和生物完整性”作為立法的唯一目標(biāo)?！?988年加拿大國家公園法》（National Parks Act）將維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性確定為國家公園分區(qū)和使用管理的首要原則，并使用評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)完整性的基本框架評(píng)估各個(gè)國家公園的相對(duì)生態(tài)完整性，[18]該法將生態(tài)完整性定義為“一種被確定為其自然區(qū)域的特征并可能持續(xù)存在的條件，包括非生物成份、天然物種和生物群落的組成以及豐度、變化率和支持過程”?！?996年加拿大海洋法》（Ocean Act）規(guī)定了改變海洋治理的方式，包括：促進(jìn)和發(fā)展政府組織機(jī)能，以加強(qiáng)聯(lián)邦政府內(nèi)部和與其他各級(jí)政府協(xié)調(diào)合作管理海洋;通過實(shí)施綜合管理，在考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性和保護(hù)的同時(shí)，考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，讓公民參與其中;提升管理和公眾意識(shí)。[19]《加拿大海洋法》將“考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性”作為海洋治理方式，實(shí)際上也是認(rèn)可將生態(tài)系統(tǒng)完整性作為一項(xiàng)原則或基本政策，以指導(dǎo)其改變海洋治理的方式?！?015年桑給巴爾環(huán)境管理法》（Zanzibar Environmental Management Act）第6條規(guī)定：“就本法案而言，每個(gè)人在履行本法案賦予他的職責(zé)時(shí)應(yīng)考慮以下原則：……（c）生態(tài)系統(tǒng)完整性原則;……”。《2009年坦桑尼亞水資源管理法》（Water Resources Management Act， Tanzania）第五節(jié)同樣將生態(tài)系統(tǒng)完整原則作為基本原則加以規(guī)定?！?015年新西蘭環(huán)境報(bào)告法》（Environmental Reporting Act）則使用了“生態(tài)完整”（ecological integrity）的表述，該法第1部分第4條將生態(tài)完整性定義為“土著生物和非生物特征及自然過程的全部潛力，在可持續(xù)社區(qū)、生境和景觀中發(fā)揮作用”。

（三）無居民海島治理法治化與生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的相洽性

無居民海島治理法治化旨在從國家管轄的無居民海島及其周邊海域的資源、環(huán)境的整體利益出發(fā)，通過法治的形式組織協(xié)調(diào)、綜合平衡各方主體在開發(fā)利用無居民海島中的關(guān)系，以達(dá)到維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，合理開發(fā)海島資源，保護(hù)無居民海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

無居民海島是自然資源與生態(tài)環(huán)境的復(fù)合體。20世紀(jì)60年代末，麥克阿瑟（Robert McArthur）及威爾遜（Edward Wilson）發(fā)表的《島嶼生物地理學(xué)》指出，孤立的島嶼會(huì)產(chǎn)生較高的物種特有性，與外部相對(duì)隔絕（isolation）的狀態(tài)限制了新物種到達(dá)島嶼的可能性，……使島嶼構(gòu)成獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。[20]20世紀(jì)60年代至今，有關(guān)無居民海島生態(tài)系統(tǒng)完整的研究不斷深入，無居民海島在動(dòng)植物資源開發(fā)利用中具有的獨(dú)特價(jià)值得到普遍認(rèn)識(shí)和關(guān)注。無居民海島自然資源與生態(tài)環(huán)境的一體性具有兩層含義：一是每一個(gè)無居民海島實(shí)體都是一個(gè)相對(duì)完整的自然地理單元，不存在獨(dú)立于該島嶼生態(tài)系統(tǒng)之外而又從屬于其的地理單元。[21]二是無居民海島與周邊海域生態(tài)構(gòu)成具有一體化。無居民海島是海洋資源和環(huán)境的復(fù)合區(qū)域，生境具有多樣性，島嶼陸地、海岸、島基和環(huán)島淺海四個(gè)生境都具有特殊的生物群落，被廣泛認(rèn)為是研究生態(tài)學(xué)和進(jìn)化生物學(xué)基本問題的模型系統(tǒng)，保護(hù)海島與保護(hù)海域內(nèi)的珍稀動(dòng)物、植物、自然景觀等密不可分。因而，生態(tài)系統(tǒng)完整性不僅涵攝無居民海島地理單元內(nèi)部環(huán)境資源體系，也強(qiáng)調(diào)島嶼與周邊海域自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀野生物種天然集中分布區(qū)、海洋生物多樣性等的區(qū)域一體化特征。

20世紀(jì)80年代至今，人與自然耦合（nexus）的思想逐漸在生態(tài)系統(tǒng)綜合思維中得到重視，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的綜合管理思想逐步成為環(huán)境資源治理的主流思想，并逐步作為指導(dǎo)環(huán)境資源立法的基礎(chǔ)理論。[22]為滿足無居民海島可持續(xù)利用，主要沿海國家有關(guān)無居民海島生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的職權(quán)趨向于集中化，但集中程度存在國別差異，例如，新西蘭將有居民海島與無居民海島生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)集中于環(huán)保部;美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署在海島生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)方面擁有統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán);[23]澳大利亞農(nóng)業(yè)、水利與環(huán)境部對(duì)赫德島、麥克唐納群島等亞南極群島行使專職管轄管理，進(jìn)入及在群島從事活動(dòng)，均需要得到該部的特別許可;對(duì)于其他澳大利亞島嶼則依據(jù)相關(guān)立法，行使一般意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生物資源養(yǎng)護(hù)、自然能源開采等監(jiān)督管理職權(quán);[24]加拿大無居民海島生態(tài)環(huán)境監(jiān)管集中于環(huán)境部，并根據(jù)立法授權(quán)負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法與野生生物執(zhí)法。[25]從以上國家的無居民海島管理模式看，無居民海島利用及保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)在外部表征上是相對(duì)完整的，專職機(jī)構(gòu)的管理職能覆蓋無居民海島利用及保護(hù)管理的不同方面。在立法層面，系統(tǒng)治理只有上升到制度層面、產(chǎn)生法律效力，才有可能將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，并滿足可持續(xù)發(fā)展的需求。對(duì)此，一些國家開始反思依據(jù)森林、土地、草原、野生動(dòng)物及植物等環(huán)境要素對(duì)海島環(huán)境資源進(jìn)行拆分式管理、采取分而治之的立法模式，[1]88-90沿海國（島嶼國家）在海洋事務(wù)立法以及海洋區(qū)域管理方面已出現(xiàn)一種明顯的系統(tǒng)化的趨勢(shì)，表現(xiàn)為對(duì)無居民海島的利用與保護(hù)采取綜合性立法或?qū)ｉT立法，例如《韓國無居民海島保護(hù)及管理法》《克羅地亞島嶼法》《美國島嶼保護(hù)法》《印度尼西亞海岸帶及小島管理法》等。[26]可見，系統(tǒng)治理與綜合立法具有互為因果和目標(biāo)統(tǒng)一的內(nèi)在聯(lián)系，無居民海島治理的法治化過程就是按照無居民生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律開展，對(duì)相關(guān)生態(tài)要素進(jìn)行綜合治理的過程。

二、生態(tài)系統(tǒng)完整性理念對(duì)無居民海島治理的法治化指引

系統(tǒng)完整是無居民海島治理中生態(tài)要素與依法治理的契合點(diǎn)。海島的環(huán)境資源特性決定了無居民海島治理適宜以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念作為價(jià)值基礎(chǔ)，而生態(tài)系統(tǒng)完整性理念也需要通過立法予以固化，在具體的制度規(guī)則中體現(xiàn)其合理性與優(yōu)越性。

（一）確認(rèn)無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)取向

無居民海島權(quán)屬是海島客體與社會(huì)制度相結(jié)合形成的，具體是指關(guān)于海島自然資源所有、使用以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)的一系列規(guī)定構(gòu)成的法律規(guī)范系統(tǒng)。無居民海島權(quán)屬具有國際法與國內(nèi)法兩層含義，國際法中的無居民海島權(quán)屬確定國家排他性權(quán)利的地理空間范圍，國內(nèi)法中的無居民海島權(quán)屬按照市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行資源配置。無居民海島作為國家主權(quán)支配的客體，具有財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性，但該種屬性并不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需要在市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行有償配置和轉(zhuǎn)讓，成為一種特殊的物質(zhì)產(chǎn)品，具有一般商品的使用價(jià)值，能滿足人某種需要，由此發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系受私法性規(guī)范的調(diào)整。無居民海島由抽象的領(lǐng)土價(jià)值轉(zhuǎn)化為能夠產(chǎn)生市場經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，全賴國內(nèi)法中的海島權(quán)屬制度設(shè)計(jì)。因此，確認(rèn)無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)取向，是從國內(nèi)法出發(fā)確認(rèn)無居民海島環(huán)境資源的公共屬性，要求權(quán)利人在實(shí)現(xiàn)無居民海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過程中，遵循生態(tài)環(huán)境義務(wù)，限制自身行為。

此項(xiàng)工作具體可分為以下兩個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，識(shí)別無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)屬性。無居民海島是不同類型自然資源的復(fù)合體，其權(quán)屬在國內(nèi)法中從屬于自然資源權(quán)屬，受到當(dāng)事國土地權(quán)屬制度的影響，兼具公法與私法性質(zhì)，內(nèi)容包括無居民海島所有權(quán)與使用權(quán)。在無居民海島國家所有權(quán)（領(lǐng)土主權(quán)）高度穩(wěn)定的情況下，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的有效利用，國內(nèi)法將無居民海島使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，使之成為一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)并且能夠交易，圍繞無居民海島所設(shè)計(jì)的自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)?；诖?，一方面要識(shí)別生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性，即傳統(tǒng)自然資源權(quán)屬制度關(guān)注的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自由，認(rèn)為自然資源是可以任意使用的自由財(cái)產(chǎn)，[11]264權(quán)利是自然資源權(quán)屬制度的核心范疇，突出權(quán)利本位是自然資源權(quán)屬制度邏輯推衍中必然導(dǎo)向。課以權(quán)利人生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，要求包括無居民海島所有人與使用人在內(nèi)的權(quán)利人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，即面臨對(duì)其行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。因而，能否課以此類義務(wù)無疑是無居民海島權(quán)屬制度生態(tài)化邏輯推衍中的重中之重。另一方面要識(shí)別生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)容取向，即自然資源權(quán)屬調(diào)整的對(duì)象是與人類社會(huì)發(fā)展有關(guān)的、能被用于產(chǎn)生使用價(jià)值，并影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的自然諸要素。海島是多種自然資源相互依存構(gòu)成的資源綜合體，人類對(duì)海島資源開發(fā)利用的內(nèi)容隨著生產(chǎn)力發(fā)展而不斷更新，開發(fā)利用的資源內(nèi)容不同，相應(yīng)的權(quán)屬內(nèi)容也不同。把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、權(quán)利人的行為限制在無居民海島自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)的目的取向能否在無居民海島權(quán)屬制度架構(gòu)內(nèi)悉數(shù)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，以及如何設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主要內(nèi)容與功能，亦需要加以明確。

第二，確認(rèn)無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)屬性及內(nèi)容取向。海島是陸地卻為海洋所環(huán)繞，是自然資源卻也是生態(tài)環(huán)境的組成部分，其作為資源與環(huán)境的綜合體，兼具海洋與陸地屬性。無居民海島作為一類重要的自然資源，對(duì)其利用不僅關(guān)系著使用權(quán)人的利益，更關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的公共利益。尤其是與有居民海島相比，無居民海島具有稀缺性、環(huán)境脆弱性，不同類型、區(qū)位無居民海島的生態(tài)環(huán)境和資源稟賦各有不同，這決定了對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過度開發(fā)會(huì)引起海島生態(tài)環(huán)境的破壞，進(jìn)而損害社會(huì)公共利益?！傲己玫纳鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，[27]借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)品理論認(rèn)識(shí)無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)屬性可以發(fā)現(xiàn)，無居民海島環(huán)境資源應(yīng)屬于具有有限非排他性或非競爭性、介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品（quasi public good）。進(jìn)一步而言，在土地公有制下，無居民海島為國家所有，其他主體取得的只能是使用權(quán)，即便在土地私有制下，權(quán)利人對(duì)無居民海島環(huán)境資源的處分也是受到多重限制的，故而，無居民海島可以作為私人產(chǎn)品被加以消費(fèi)，但消費(fèi)行為或過程又受到諸如環(huán)境保護(hù)、國家利益等諸多限制。在當(dāng)代社會(huì)本位的話語之下，公共利益作為一種獨(dú)立的利益形式也就日益突出。[28]從國別法角度看，盡管無居民海島在權(quán)屬制度上可以為私人所有，但其具有的海洋權(quán)利主張功能、資源使用功能、生態(tài)服務(wù)功能具有鮮明的公共利益色彩，一旦上述功能遭受破壞或價(jià)值出現(xiàn)減損，受影響的不僅僅是享有無居民海島使用權(quán)或所有權(quán)的私主體的權(quán)利，還包括社會(huì)公共利益，例如，無居民海島的不當(dāng)使用導(dǎo)致珍稀物種的滅絕等。因此，準(zhǔn)公共產(chǎn)品涵攝了無居民海島治理中的公共利益，無居民海島權(quán)屬制度絕非僅針對(duì)某一類人權(quán)利數(shù)量或質(zhì)量的保護(hù)，從公共利益著眼，無居民海島權(quán)屬應(yīng)屬于國家公共服務(wù)的重要組成部分，是國家治理體系的有機(jī)組成部分，給予無居民海島法律庇護(hù)是對(duì)社會(huì)公共利益的整體保護(hù)。

（二）實(shí)現(xiàn)無居民海島治理生態(tài)要素的制度化集合

治理體系現(xiàn)代化是指通過體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，使環(huán)境資源利用及保護(hù)管理體系日趨系統(tǒng)完備、不斷科學(xué)規(guī)范、愈加運(yùn)行有效。依法治理是無居民海島治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)要件，制度體系則是依法治理的前提保障，以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念推進(jìn)無居民海島治理，必定是建立在具有科學(xué)性、合規(guī)律性、合理性的良法之上。生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的價(jià)值在于統(tǒng)合環(huán)境立法與資源立法的價(jià)值取向，改變按照環(huán)境資源要素進(jìn)行二元立法的傳統(tǒng)模式，基于無居民海島系統(tǒng)化治理要求，抽象出環(huán)境保護(hù)與資源利用共同遵循的一般性規(guī)范，用以指導(dǎo)和完善無居民海島治理制度體系。對(duì)此，可以從理念指導(dǎo)、規(guī)則構(gòu)造、路徑選擇三方面理解。

第一，保護(hù)優(yōu)先在無居民海島治理中具有優(yōu)先序位。對(duì)于無居民海島開發(fā)利用而言，若想充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，首先就要保障無居民海島自然資源的存量，同時(shí)維持海島生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，才能夠保持海島資源生產(chǎn)力的持續(xù)增長或穩(wěn)定的可用狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)完整性理念就是將生態(tài)保護(hù)的要求納入無居民海島治理各階段，使用權(quán)人在利用海島資源及環(huán)境創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，需承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，其對(duì)島嶼的利用方式、范圍與程度都要受到嚴(yán)格限制，不能造成不應(yīng)有的生態(tài)和環(huán)境的破壞。但是，法律生態(tài)化要解決的問題是何種價(jià)值應(yīng)該受到優(yōu)先保護(hù)，以及在實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值時(shí)應(yīng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)何種價(jià)值。[29]無居民海島作為具有多重價(jià)值的對(duì)象，其利用與保護(hù)在行為模式上呈現(xiàn)價(jià)值變量的關(guān)系，二者在立法中不存在恒定的價(jià)值序位。課以權(quán)利人生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，不等于極端化環(huán)境價(jià)值優(yōu)先和生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)在海島權(quán)屬制度中的泛化。無居民海島權(quán)屬制度的生態(tài)取向不等于不計(jì)代價(jià)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，因?yàn)椋瑯O端化環(huán)境優(yōu)先價(jià)值不僅會(huì)導(dǎo)致立法“先天不足”和規(guī)則僵化，也會(huì)不恰當(dāng)?shù)乜s減

行政機(jī)構(gòu)在

無居民海島管理中的裁量余地，遮蔽無居民海島治理的復(fù)雜性。故此，生態(tài)系統(tǒng)完整性理念對(duì)于無居民海島治理的既定法律價(jià)值與功能在一定程度上進(jìn)行了修正，從而在觀念和制度局部引入和接納生態(tài)利益訴求，實(shí)現(xiàn)無居民海島利用與保護(hù)的良性互動(dòng)。

第二，以系統(tǒng)治理發(fā)展無居民海島治理規(guī)則。習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。無居民海島與有居民海島構(gòu)成的海島生態(tài)群落，以及無居民海島的島體、灘涂、島基以及環(huán)島淺海四個(gè)子系統(tǒng)，是一個(gè)整體，不宜割裂。在確認(rèn)保護(hù)優(yōu)先理念的前提下，必須承認(rèn)國內(nèi)法中自然資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)在規(guī)制對(duì)象、價(jià)值取向上存在差異。自然資源保護(hù)屬于自然資源立法范疇，保護(hù)對(duì)象建立在物質(zhì)實(shí)體基礎(chǔ)上，保護(hù)內(nèi)容是維持及改善資源所具有的使用價(jià)值。[30]生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于環(huán)境立法范疇，保護(hù)對(duì)象以環(huán)境的生態(tài)功能為基礎(chǔ)，立法目的在于保護(hù)和改善人類生存環(huán)境和自然環(huán)境，防治污染和其他公害，協(xié)調(diào)人類、社會(huì)與環(huán)境的關(guān)系，包含解決與預(yù)防環(huán)境問題和生態(tài)破壞問題兩方面的法律規(guī)范。如《中華人民共和國刑法》第六章第六節(jié)規(guī)定的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，是對(duì)破壞資源保護(hù)罪與破壞環(huán)境保護(hù)罪的總稱，兩類犯罪各有獨(dú)立的犯罪構(gòu)成和罰則。然而，區(qū)分自然資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并不意味自然資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在一個(gè)程式化的價(jià)值排序，在無居民海島治理中二者亦具有均等性。因?yàn)?，無居民海島與土地、水、礦產(chǎn)、森林等單一屬性自然資源不同，它是多種資源的復(fù)合體，因而無居民海島管理及立法天然具有綜合性、系統(tǒng)性特征。以環(huán)境或資源單一要素為標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則體系適用于無居民海島管理，只會(huì)人為割裂生態(tài)系統(tǒng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，降低環(huán)境資源治理效能。基于“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”思想實(shí)施無居民海島系統(tǒng)治理，不僅要求從生態(tài)整體主義價(jià)值觀出發(fā)，將無居民海島生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體加以保護(hù)，而且也需要從人與自然和諧共生的角度，將無居民海島治理與社會(huì)公共利益緊密聯(lián)系在一起。故而，無居民海島治理法律規(guī)則體系必須建立在生態(tài)環(huán)境和自然資源一體化管理、整體化保護(hù)理念之上，以共同的法律理念和價(jià)值訴求連通具體法律規(guī)則，指導(dǎo)無居民海島治理制度體系構(gòu)造。

第三，技術(shù)規(guī)則法律化是推動(dòng)無居民海島治理的制度路徑。生態(tài)系統(tǒng)完整性概念的本源在于生態(tài)學(xué)，即便其后被生態(tài)系統(tǒng)管理學(xué)作為分析生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和自組織能力的評(píng)價(jià)工具，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依然需要與自然科學(xué)實(shí)證研究保持相洽性和同步性。同樣，立法對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的吸納建立在自然科學(xué)意涵基礎(chǔ)之上，這也是構(gòu)建科學(xué)的法律制度體系的基本歸宿。實(shí)現(xiàn)無居民海島治理法治化、科學(xué)化，要遵循生態(tài)系統(tǒng)管理科學(xué)規(guī)律，追溯自然科學(xué)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性的理解。例如，無居民海島治理中的功能區(qū)劃、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、管理計(jì)劃等具體規(guī)則，無一不是發(fā)端于生態(tài)學(xué)和管理學(xué)層面，然而，為避免技術(shù)規(guī)則的僵化，立法又賦予其一定的靈活性，作為對(duì)可能出現(xiàn)的不合理情況的修正措施，滿足功能實(shí)現(xiàn)與技術(shù)治理層面對(duì)法律規(guī)制的需求。進(jìn)一步而言，滿足制度理性與技術(shù)理性相洽的運(yùn)行邏輯，一方面需要無居民海島治理的規(guī)范性法律文件的制定、修改、廢止要同時(shí)滿足基于事實(shí)的“合規(guī)律性”和基于效用的“合目的性”，[31]即在生態(tài)系統(tǒng)完整性理念支配下，對(duì)無居民海島生態(tài)系統(tǒng)空間分布特征及生態(tài)敏感性空間分異現(xiàn)象背后客觀規(guī)律，有準(zhǔn)確的、可驗(yàn)證的和普遍適用的認(rèn)知，并且在客觀事實(shí)和科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上采取的立法技術(shù)和立法手段，能有效地實(shí)現(xiàn)立法目的;另一方面需要以發(fā)展的視角追蹤生態(tài)系統(tǒng)完整性實(shí)證研究的技術(shù)演進(jìn)，增強(qiáng)法律的預(yù)見性、前瞻性。

（三）推動(dòng)無居民海島治理生態(tài)效能的法治化運(yùn)行

治理能力現(xiàn)代化則是運(yùn)用制度管理環(huán)境資源事務(wù)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的現(xiàn)代性能力不斷強(qiáng)化。以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念指引無居民海島治理法治化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，法律體系只是其中的一個(gè)重要組成部分，而不是全部。在完善法律體系的同時(shí)，還需要將靜態(tài)的法律規(guī)范付諸實(shí)施，使法治機(jī)器高效良性地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。[32]以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念擢升無居民海島治理效能，意在從條塊式分割式管理轉(zhuǎn)為系統(tǒng)性綜合治理，解決不同主體對(duì)同一海島環(huán)境資源主張權(quán)利時(shí)所發(fā)生的沖突或重疊，提高對(duì)無居民海島系統(tǒng)治理和綜合施策的能力。對(duì)此，需要從如下三方面考慮。

一是治理模式由分離型向綜合型轉(zhuǎn)變。生態(tài)管理公共性導(dǎo)致了權(quán)力的重疊與競合，以職能部門專業(yè)分工為基礎(chǔ)的分離型管理模式弊端日漸突出，不斷遭到來自學(xué)者和管理者的詬病，

[33]該模式在實(shí)際操作中導(dǎo)致無居民海島的開發(fā)利用及保護(hù)間缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，[34]各監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限狹窄且分工過細(xì)，在進(jìn)行決策或制定長期發(fā)展規(guī)劃過程中，從部門利益出發(fā)作出的決策往往缺乏宏觀性把握和綜合考量，與無居民海島的生態(tài)系統(tǒng)完整性整體性管理需求無法契合。每個(gè)無居民海島都是相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境地理單元，? 基于生態(tài)系統(tǒng)完整性理念提升無居民海島治理效能，需要在綜合管理框架內(nèi)考慮島嶼資源及環(huán)境相關(guān)問題，形成一種全方位治理體系和管理模式。

二是治理方式注重陸海統(tǒng)籌。海島兼具海洋與陸地屬性，其管理既不同于土地等資源管理，也不同于森林、海域、水流等自然資源管理。自20世紀(jì)80年代以來，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的綜合管理思想日益成為自然資源及生態(tài)環(huán)境治理的主流，2018年聯(lián)合國大會(huì)第73屆會(huì)議上《海洋和海洋法：秘書長的報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)：“海洋空間問題，包括在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源方面所面臨的挑戰(zhàn)，彼此密切相關(guān)，需要通過統(tǒng)一、跨學(xué)科、跨部門做法進(jìn)行整體考慮?！性S多現(xiàn)成的管理工具可促進(jìn)人類海洋活動(dòng)跨部門綜合管理方法，例如沿海區(qū)綜合管理、海洋空間規(guī)劃，包括利用劃區(qū)管理工具和生態(tài)系統(tǒng)方法。”[35]以生態(tài)系統(tǒng)完整理念完善無居民海島治理既需要立足無居民海島的陸地、海洋環(huán)境資源特點(diǎn)，對(duì)島嶼資源開發(fā)、島嶼及其周邊海域生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域綜合調(diào)控，也需要協(xié)調(diào)發(fā)揮島嶼經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。

三是治理內(nèi)容兼顧島嶼資源及環(huán)境。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)類型豐富，自然環(huán)境發(fā)育獨(dú)特，與外部生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流交換匱乏，具有環(huán)境與資源一體性特征。在立法調(diào)整內(nèi)容上，無居民海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源利用針對(duì)的客體具有同一性，二者相互結(jié)合、交叉，在立法中很難截然分開。[36]采取環(huán)境立法與資源立法二元化立法路徑的直接后果，是以條塊分割的方式規(guī)制面積狹小且空間獨(dú)立的海島區(qū)域，依照不同生態(tài)要素設(shè)定監(jiān)管權(quán)，實(shí)則是從不同方面共同管理無居民海島的環(huán)境資源，由此產(chǎn)生了管理措施

的重復(fù)或沖突，海島生態(tài)系統(tǒng)的完整性被人為割裂。

三、以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念完善中國無居民海島治理的法治路徑

以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念為著眼點(diǎn)完善中國無居民海島治理，需要實(shí)現(xiàn)無居民海島治理體系及治理能力法治化，按照制度理性與技術(shù)理性相統(tǒng)一的邏輯，對(duì)無居民海島進(jìn)行法治化治理，在治理體系層面形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度規(guī)則體系，在治理能力層面推動(dòng)系統(tǒng)治理、綜合施策，將法律規(guī)則體系轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）中國無居民海島治理與生態(tài)系統(tǒng)完整性理念的差距

中國無居民海島治理具有依法治理和綜合施策的特征。中國無居民海島的管理法律體系具有層次

性，《海島保護(hù)法》是中國海島管理領(lǐng)域唯一一部專門性“法律”，該法規(guī)定無居民海島屬于國家所有，無居民海島的利用及保護(hù)統(tǒng)一由海洋主管部門負(fù)責(zé)

?！度珖u保護(hù)規(guī)劃》按照海島的區(qū)位、自然資源、環(huán)境等自然屬性及保護(hù)、利用狀況，確定可利用的無居民海島;可利用的無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)適用批準(zhǔn)制度，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)的保護(hù)和利用規(guī)劃，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施，規(guī)劃并適用相應(yīng)的污染防治措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞。未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島適用嚴(yán)格保護(hù)制度，禁止進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)、旅游等活動(dòng)。在《海島保護(hù)法》之外，無居民海島治理的規(guī)范性法律文件主要為部門規(guī)章，內(nèi)容涉及無居民海島測量、命名、有償使用、統(tǒng)計(jì)調(diào)查等事項(xiàng)。除前述中央立法之外，還有大量的地方性無居民海島立法，既承擔(dān)著實(shí)施《海島保護(hù)法》等中央立法的義務(wù)，也發(fā)揮著無居民海島治理的地方自主性。從生態(tài)系統(tǒng)完整性理念審視和評(píng)價(jià)中國無居民海島治理，存在如下差距。

第一，無居民海島治理立法模式亟需修正。無居民海島治理立法模式，是指在立法技術(shù)上如何處理無居民海島利用與保護(hù)之間的關(guān)系。當(dāng)前中國環(huán)境資源立法存在兩種模式：一種是對(duì)資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)分別立法，例如海域利用由《中華人民共和國海域使用管理法》（簡稱《海域使用管理法》）調(diào)整，海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)則由《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）調(diào)整;前者以加強(qiáng)海域使用管理，維護(hù)國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用為立法目的，后者以保護(hù)和改善海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡，保障人體健康為立法目的。另一種是對(duì)資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施綜合立法，例如《中華人民共和國漁業(yè)法》（簡稱《漁業(yè)法》）作為“母法”系統(tǒng)規(guī)范 “漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用”，在該法之下對(duì)漁業(yè)資源的使用、保護(hù)則分別由《漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)征收使用辦法》《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》等“子法”調(diào)整，采取此類立法模式的還包括森林立法、淡水資源立法、草原立法等。中國無居民海島的利用與保護(hù)規(guī)定在《海島保護(hù)法》中，而該法與上述海域立法和漁業(yè)立法模式均不相同。雖然《海島保護(hù)法》名為“保護(hù)”，但從立法目的和立法內(nèi)容看，該法既調(diào)整無居民海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，也規(guī)范無居民海島權(quán)屬、開發(fā)利用原則、主管機(jī)關(guān)、利用規(guī)劃、用島申請(qǐng)等內(nèi)容;如果從綜合立法視角看，《海島保護(hù)法》又缺失無居民海島使用權(quán)的規(guī)定，相關(guān)規(guī)則以部門規(guī)范性文件或部門規(guī)章的形式加以規(guī)定，由此形成“上位法滯后、下位法先行”的模式特征。

第二，無居民海島集中統(tǒng)一管理模式存在局限性。依據(jù)《海島保護(hù)法》第5條第2款的規(guī)定，無居民海島的利用及保護(hù)統(tǒng)一由國家海洋主管部門（自然資源部門）負(fù)責(zé);該法以“可利用”為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分對(duì)待無居民海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)于可利用無居民海島要求確認(rèn)污染防治措施，做好污染物無害處理，并輔之以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》確立的環(huán)境保護(hù)稅制度;未經(jīng)批準(zhǔn)利用的無居民海島則維持現(xiàn)狀，適用立法一般性規(guī)定。這種無居民海島分類管理模式在運(yùn)行過程中存在如下問題：一是可利用的無居民海島審批前集中管理與審批后分散管理并存。依據(jù)《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》第5條的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院、省級(jí)政府審批，無居民海島可以用于交通運(yùn)輸、工業(yè)建設(shè)、旅游娛樂、倉儲(chǔ)物流等開發(fā)利用活動(dòng)。申請(qǐng)主體經(jīng)審批獲得使用權(quán)以后，對(duì)于無居民海島治理“回歸”至分散管理模式，即無居民海島的不同開發(fā)利用活動(dòng)仍需要環(huán)保、文旅、交通、財(cái)稅等部門批準(zhǔn)方可具體實(shí)施。在無居民海島使用權(quán)終止之前，對(duì)于其開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)管與有居民海島監(jiān)管幾近相同，并且權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的滯后加重了部門之間的矛盾。二是以利用為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海島實(shí)施區(qū)別保護(hù)割裂了生態(tài)系統(tǒng)整體性。海島有無居民與海島資源環(huán)境治理之間沒有必然的因果聯(lián)系。[37]例如，葫蘆島（財(cái)神島）屬于2011年中國公布的“第一批開發(fā)利用無居民海島名錄”的海島，也是廣鹿群島中唯一列入開發(fā)利用名錄的海島。[38]但實(shí)際上早在1997年該島就已經(jīng)建設(shè)度假村，并非單純的漁業(yè)用島;而在葫蘆島周圍既分布著礬坨子等未列入開發(fā)利用名錄、生物多樣性豐富的無居民海島，也毗鄰廣鹿島等有居民海島。[39]《海島保護(hù)法》第30條規(guī)定從事可利用無居民海島的開發(fā)活動(dòng)，應(yīng)避免造成該島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞，實(shí)際上，可利用無居民海島、有居民海島的生產(chǎn)活動(dòng)不僅影響了附近無居民海島的生態(tài)環(huán)境，[40]而且立法對(duì)于可利用無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)同一生態(tài)圈之內(nèi)的其他無居民海島的影響也欠缺應(yīng)有的考慮。

第三，無居民海島生態(tài)環(huán)境治理模式滯后。生態(tài)環(huán)境治理是指以政府為核心的多元主體針對(duì)環(huán)境公共問題，通過采用各種制度、技術(shù)和工具等途徑來共同合作以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的過程。[41]中國無居民海島生態(tài)環(huán)境治理采用政府單一治理模式，這種模式的形成與無居民海島權(quán)屬制度、治理資金財(cái)政配給等治理要素密切相關(guān)，但是在運(yùn)行過程中也逐漸顯現(xiàn)出一些弊端：一是無居民海島生態(tài)環(huán)境治理驅(qū)動(dòng)單一化。既有無居民海島生態(tài)環(huán)境治理采取“命令—控制”模式，政府（海洋行政主管部門）是唯一的治理責(zé)任主體，而囿于治理成本、治理需求、技術(shù)支持等方面的困境，以及消費(fèi)主體“搭便車”，導(dǎo)致無居民海島生態(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)時(shí)滯性現(xiàn)象。二是治理資金機(jī)制結(jié)構(gòu)局部失衡。無居民海島生態(tài)修復(fù)資金主要來源于兩部分，即中央財(cái)政通過一般公共預(yù)算安排的修復(fù)基金和造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個(gè)人（賠償義務(wù)人）繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償金。從近年來相關(guān)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐看，半數(shù)以上的加害人被要求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任或承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。[42]現(xiàn)實(shí)中，海島生態(tài)環(huán)境修復(fù)周期長、難度大、費(fèi)用高，需要長期穩(wěn)定的資金供應(yīng)，賠償義務(wù)人繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與實(shí)際需求相比，無異于杯水車薪，[43]而高度依賴政

府財(cái)政撥款的治理項(xiàng)目面臨資金支付不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以綜合立法統(tǒng)攝無居民海島環(huán)境資源治理

在尊重?zé)o居民海島環(huán)境資源分異規(guī)律的前提下，從具體的社會(huì)事實(shí)和管理規(guī)則出發(fā)進(jìn)行抽象歸納，將各種實(shí)際存在的無居民海島保護(hù)及利用規(guī)則涵攝進(jìn)來，從中抽象出指導(dǎo)和規(guī)范無居民海島管理的基礎(chǔ)性法則，對(duì)各類權(quán)利主體予以統(tǒng)一規(guī)范，由綜合管理向系統(tǒng)治理、綜合施策邁進(jìn)，這也是無居民海島環(huán)境資源治理綜合立法的應(yīng)有之義。

綜合立法是無居民海島治理單項(xiàng)要素的制度化集合?！熬C合立法”的表述在國內(nèi)學(xué)者涉及立法模式的研究中比較常見，但是不同學(xué)者對(duì)于“綜合立法”含義的理解存在較大差異，有的學(xué)者將綜合立法表述為中央與地方立法、基本法與部門法、制定法與習(xí)慣法的綜合;[44]有的學(xué)者從立法任務(wù)、外部關(guān)系、方法層面、目的層面來界定綜合立法的含義;[45]也有學(xué)者從實(shí)體和程序兩部分來表述綜合立法。[46]從2009年至今，全國人大常委會(huì)相關(guān)工作文件中也多次提到推進(jìn)綜合立法，但并沒有界定何謂“綜合立法”。綜合立法兼具立法技術(shù)和立法模式的含義，其要旨在于對(duì)相關(guān)實(shí)體規(guī)則的整合，注重規(guī)則設(shè)計(jì)的一體化。因而，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的綜合立法統(tǒng)攝無居民海島治理，并不意味著必然以制定無居民海島單行法作為實(shí)踐路徑，而是借由綜合立法實(shí)現(xiàn)無居民海島治理法治需求的資源整合、供需匹配和共創(chuàng)驅(qū)動(dòng)。從中央立法與地方立法兩個(gè)維度看，完善無居民海島環(huán)境資源治理可以從協(xié)調(diào)中央立法與地方立法的關(guān)系，鼓勵(lì)地方立法“先試先行”入手。

無居民海島中央立法具有統(tǒng)攝性。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是無居民海島中央立法是地方立法的上位法依據(jù)，對(duì)地方立法具有原則性控制的功能;二是中央立法面對(duì)的是不同行政區(qū)劃、不同環(huán)境資源稟賦、不同區(qū)位類型的無居民海島，需要采取相對(duì)概括的形式，將適用于海島利用與保護(hù)的原則和規(guī)則集中起來，對(duì)無居民海島治理的立法理念、立法目的、基本原則、制度規(guī)則、法律責(zé)任等內(nèi)容作出綜合性、綱領(lǐng)性的規(guī)定，以統(tǒng)一的治理理念統(tǒng)籌制定無居民海島治理法律規(guī)則。在表現(xiàn)形式上，無居民海島治理綜合立法既可能是在現(xiàn)有立法框架內(nèi)把同屬于環(huán)境資源的規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的、完整的、具有內(nèi)在邏輯性的闡述，也可能是將無居民海島治理領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)范匯集在一起，經(jīng)過立法技術(shù)處理，以法典的形式呈現(xiàn)。但是，無論中央立法采取哪種編纂方式，無居民海島治理綜合立法都不是“包裹立法”。因?yàn)?，無論是著眼于現(xiàn)實(shí)、從中國法制國情出發(fā)，還是立足于法理、從立法可行性論證，無居民海島治理綜合立法既不可能將所有涉及無居民海島利用和保護(hù)的實(shí)體性與程序性規(guī)范、公法與私法規(guī)范納入一部立法中，也不可能將森林立法、野生動(dòng)植物立法、礦產(chǎn)立法、海域立法、土地立法等部門中涉及無居民海島保護(hù)及利用的規(guī)則抽出納入綜合立法。因此，無居民海島治理綜合立法需要整理的內(nèi)容僅僅是無居民海島治理實(shí)體性規(guī)范，“綜合”表現(xiàn)尊重?zé)o居民海島生態(tài)系統(tǒng)完整性，注重海島保護(hù)與合理利用的一體化，規(guī)定集中統(tǒng)一管理、跨部門（區(qū)域）協(xié)調(diào)等治理機(jī)制。對(duì)于無居民海島治理綜合立法可能涉及的無居民海島使用權(quán)等私法內(nèi)容，以及野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源等其他類型自然資源治理問題，一方面，可以通過指引性規(guī)定由其他有關(guān)法律法規(guī)具體調(diào)整，而不是由綜合立法重復(fù)規(guī)定，避免破壞法的安定性和價(jià)值秩序。另一方面，在“特別法優(yōu)于一般法”法律適用原則基礎(chǔ)上，可以采取“提取公因式”的方式處理。如果野生動(dòng)植物、礦產(chǎn)資源等類型自然資源的利用及保護(hù)與無居民海島治理耦合而具有特殊性，則需要綜合立法加以具體規(guī)定;反之，則應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》等其他立法的規(guī)定。

無居民海島地方立法不僅是中央立法的有益補(bǔ)充，也是中國法律體系中的重要組成部分。地方立法在中國法律體系構(gòu)建過程中發(fā)揮了“先行先試”的作用，許多中央立法的出臺(tái)都始于地方立法的經(jīng)驗(yàn)摸索。[47]中國海岸線漫長， 北至遼寧， 南抵海南，不同省份、不同地理緯度無居民海島的生態(tài)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、周邊海域狀況、開發(fā)價(jià)值及用途，以及在實(shí)現(xiàn)國家海洋戰(zhàn)略中發(fā)揮的作用，各不相同。例如，天津、河北僅擁有個(gè)別近岸泥質(zhì)沖擊島，無居民海島面積狹小且與周邊海域具有生態(tài)一體化特征;而浙江、福建沿海無居民海島不僅數(shù)量眾多、分布廣泛，而且這些島嶼大小不一、功能不盡相同，生態(tài)要素構(gòu)成也存在顯著差異。因此，地方立法在制定之初，要根據(jù)本地?zé)o居民海島的實(shí)際情況，既需要與上位法相呼應(yīng)、使立法適應(yīng)本地海島管理的具體情況，又需要結(jié)合本地的實(shí)際情況及無居民海島管理需求，在法律框架內(nèi)對(duì)中央立法予以細(xì)化、補(bǔ)充和完善。故而，與中央立法相比，地方立法是以本區(qū)域內(nèi)無居民海島治理共性內(nèi)容為基礎(chǔ)，采取具體的形式，規(guī)定適用本區(qū)域海島利用或（和）保護(hù)需求的制度規(guī)則。尤其是在面對(duì)中央立法原則性強(qiáng)、修改程序繁雜，甚至存在空白的情況時(shí)，地方立法往往需要充分發(fā)揮“地方智慧”和能動(dòng)性，在解決法律適用空白的同時(shí)，為中央立法積累地方法制經(jīng)驗(yàn)。例如，2009年《海島保護(hù)法》出臺(tái)之前，《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》（2004年發(fā)布）、《廈門市無居民海島保護(hù)與利用管理辦法》（2004年發(fā)布）等地方性海島管理立法已經(jīng)生效實(shí)施，為《海島保護(hù)法》中的無居民海島管理制度設(shè)計(jì)積累了寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)。在協(xié)調(diào)中央立法與地方立法的關(guān)系中，以地方立法推進(jìn)無居民海島環(huán)境資源治理，需要滿足以下三項(xiàng)合法性條件：一是不得與上位法相抵觸。無居民海島地方立法的上位法不僅包括《海島保護(hù)法》等規(guī)范海島利用與保護(hù)的特別法，也包括《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）、《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）等一般法。無居民海島地方立法需要滿足《立法法》第72條（地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸）、《行政許可法》第15條第2款（地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的排除性范圍）等強(qiáng)制性規(guī)定。二是遵循法定程序及規(guī)范化制定程序。即無居民海島地方立法應(yīng)當(dāng)滿足《立法法》第72條第4款、第98條等法律法規(guī)有關(guān)備案、批準(zhǔn)的程序要件。三是在法律行政法規(guī)框架內(nèi)發(fā)揮地方立法的能動(dòng)性。在鼓勵(lì)地方立法對(duì)地區(qū)無居民海島治理中的新問題“先試先行”時(shí)，不得對(duì)法律、行政法規(guī)的基本原則、專門性規(guī)定作出變通性規(guī)定

。

（三）以系統(tǒng)治理增加無居民海島集中管理的協(xié)同性

權(quán)屬制度是中國海島監(jiān)督管理機(jī)制分野的基礎(chǔ)。國家海洋主管部門（自然資源部門）統(tǒng)一負(fù)責(zé)無居民海島的利用及保護(hù)，在無居民海島國家所有權(quán)制度基礎(chǔ)上，修正無居民海島監(jiān)督管理模式既存問題，依法對(duì)無居民海島開發(fā)利用及生態(tài)保護(hù)施行系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合施策，可以考慮以系統(tǒng)治理、協(xié)調(diào)執(zhí)法補(bǔ)強(qiáng)目前無居民海島的監(jiān)督管理模式。

無居民海島集中管理需要各方聯(lián)動(dòng)配合才能形成整體治理效應(yīng)?；凇袄妹洝睂?duì)無居民海島進(jìn)行分類管理，是造成無居民海島審批前集中管理與審批后分散管理并存的主要原因，也使得無居民海島生態(tài)環(huán)境治理整體性目標(biāo)回歸至“碎片化”的實(shí)現(xiàn)方式。強(qiáng)化無居民海島的源頭治理、綜合施策效能，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部構(gòu)成與外部協(xié)調(diào)兩方面著手。在內(nèi)部構(gòu)成層面，對(duì)同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)相鄰、相連的各類無居民海島，可以考慮打破因行政區(qū)劃、資源要素分類造成的割裂局面，依照生態(tài)系統(tǒng)完整性理念進(jìn)行歸并。一方面，將無居民海島審批后原先分散在自然資源各管理部門的執(zhí)法權(quán)歸攏起來，統(tǒng)一由海洋執(zhí)法部門來行使環(huán)境資源與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)。另一方面，2020年自然資源執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)啟用后，實(shí)現(xiàn)了自然資源行政執(zhí)法流程的數(shù)字化，借助大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)對(duì)合并后的執(zhí)法管理實(shí)效采用科學(xué)的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整自然資源管理部門內(nèi)部事權(quán)分配組合。在外部協(xié)調(diào)層面，按照行政效能原則的要求組建綜合執(zhí)法機(jī)制。無論是執(zhí)法權(quán)歸并，抑或優(yōu)化無居民海島行政主管部門（自然資源部門）與其他行政主管部門執(zhí)法機(jī)制，落腳點(diǎn)均在于能否提高無居民海島治理行政效能。按照行政效能原則的要求，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得履職所需的手段。從無居民海島執(zhí)法制度發(fā)展脈絡(luò)看，自然資源與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分散格局的產(chǎn)生和持續(xù)，與行政管理需求緊密相連，不僅有充分的合憲性支撐，并且得到法律的確認(rèn)。對(duì)此，無論是在制度層面，還是技術(shù)支持層面，協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制比歸并執(zhí)法職能更為現(xiàn)實(shí)。為此，可以考慮在行業(yè)執(zhí)法的基礎(chǔ)上，對(duì)列入可利用名錄、已經(jīng)實(shí)施開放利用的無居民海島，將審批后的末端執(zhí)法納入源頭決策之中，協(xié)同推動(dòng)海洋主管部門與其他行業(yè)執(zhí)法部門組建常規(guī)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立常規(guī)的信息共享、共同協(xié)商與聯(lián)合決策機(jī)制，或者針對(duì)《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》第5條規(guī)定的無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)，在與交通、旅游等主管部門工作會(huì)商機(jī)制基礎(chǔ)上，組建臨時(shí)的專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（四）適用“政府和社會(huì)資本合作”模式推進(jìn)無居民海島生態(tài)環(huán)境治理

面對(duì)無居民海島生態(tài)系統(tǒng)及綜合治理的復(fù)雜性，傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的線性管理模式已經(jīng)不能對(duì)無居民海島治理過程中遇到的問題給出有效的解釋和應(yīng)對(duì)方案，[48]增加無居民海島綜合施策系統(tǒng)協(xié)調(diào)度和協(xié)同效應(yīng)，就必須推行社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。建立健全基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的無居民海島治理機(jī)制，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與無居民海島治理，統(tǒng)籌社會(huì)各種資源支持無居民海島治理。2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出“提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系”。在無居民海島治理領(lǐng)域，明晰政府主管部門、相關(guān)企業(yè)、社會(huì)公眾等各類主體權(quán)責(zé)，堅(jiān)持多方共治，這是無居民海島治理的發(fā)展趨勢(shì)。

“政府和社會(huì)資本合作”模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP模式）最初作為將社會(huì)資本引入社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動(dòng)下，PPP模式已經(jīng)拓展至其他公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第五部分提出，建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益的機(jī)制和制度化渠道。以PPP模式完善無居民海島生態(tài)環(huán)境治理，旨在構(gòu)建多元主體參與協(xié)商共治的秩序結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)無居民海島治理方式的法治化和治理手段的多樣性。對(duì)此，可以從以下三個(gè)方面著手。

一是利用市場機(jī)制承接政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。在無居民海島國家所有制和使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的框架內(nèi)，無居民海島生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域除了公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之外，還有大量的具有一定排他性但非競爭性（例如無居民海島生態(tài)旅游）的準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品。將PPP模式引入無居民海島治理，采取政府購買服務(wù)、混合所有制等多種方式，目的在于引入社會(huì)化生態(tài)產(chǎn)品供給模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投入無居民海島生態(tài)環(huán)境修復(fù)等，形成多元化的生態(tài)環(huán)境治理體系。2020年自然資源部《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》《社會(huì)資本參與國土空間生態(tài)修復(fù)案例》中，將生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地使用權(quán)出讓合同，成為優(yōu)化此類準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給的典型模式。該模式在無居民海島生態(tài)環(huán)境治理中同樣具有適用性。具體而言，在市場化出讓無居民海島使用權(quán)的過程中，通過成本補(bǔ)償機(jī)制和使用權(quán)出讓平臺(tái)機(jī)制，將社會(huì)資金引向無居民海島生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，平衡生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間的成本收益，以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的可持續(xù)供給。

二是建立無居民海島生態(tài)環(huán)境治理磋商協(xié)調(diào)機(jī)制。PPP模式的核心特征在于平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，社會(huì)組織既是政府與社會(huì)公眾溝通、互動(dòng)的媒介，也是無居民海島生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的合作主體。PPP模式對(duì)無居民海島生態(tài)環(huán)境治理的主觀能動(dòng)作用體現(xiàn)在：一方面，通過建立程序和實(shí)體磋商機(jī)制，確保有關(guān)利益相關(guān)者和行動(dòng)者有效參與磋商進(jìn)程、治理目標(biāo)和行動(dòng)決策，以及視情況參與治理方式的執(zhí)行。另一方面，使得無居民海島開發(fā)利用功能理念從最初以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的，轉(zhuǎn)移至無居民海島的可持續(xù)利用，限制對(duì)無居民海島經(jīng)濟(jì)價(jià)值的無限制追求和盲目的開發(fā)利用。

三是確立具體的治理績效標(biāo)準(zhǔn)。在無居民海島生態(tài)環(huán)境治理中適用PPP模式需要利用指標(biāo)賦值的方法，實(shí)施量化績效考核，否則離開具體標(biāo)準(zhǔn)空洞地談?wù)摕o居民海島治理體系和治理能力現(xiàn)代化，沒有任何實(shí)質(zhì)意義。無居民海島生態(tài)環(huán)境治理PPP模式應(yīng)當(dāng)包括定性和定量評(píng)價(jià)指標(biāo)，即定性評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)，用以評(píng)價(jià)PPP模式在無居民海島生態(tài)環(huán)境治理中的適用性、可執(zhí)行性。根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求，定量指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、技術(shù)要素等四類評(píng)價(jià)指標(biāo)，每一類評(píng)價(jià)指標(biāo)可以繼續(xù)被具體量化，例如，生態(tài)環(huán)境要素評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括植物覆蓋率、存活率、生物多樣性等子評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

概言之，通過評(píng)價(jià)指標(biāo)的逐級(jí)量化，建立反映無居民海島生態(tài)環(huán)境治理效能評(píng)價(jià)體系和外部價(jià)值形成機(jī)制，促使技術(shù)規(guī)則制度化。多元主體參與協(xié)商共治的治理秩序結(jié)構(gòu)，通過金融杠桿和利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制將社會(huì)資金引入無居民海島治理領(lǐng)域，不僅可以滿足政府對(duì)無居民海島生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理和綜合施策的需求，突破治理資金籌措、成本投入等問題，也有助于社會(huì)組織通過公平競爭參與無居民海島生態(tài)環(huán)境治理，在生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展過程中，獲得充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

四、結(jié)語

綜上所述，無居民海島治理是在海洋綜合管理框架內(nèi)集中考慮所有與海島環(huán)境資源治理相關(guān)的問題，形成一種全方位治理體系，體現(xiàn)系統(tǒng)治理與可持續(xù)利用理念。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)及其組分不存在絕對(duì)的時(shí)間或空間邊界，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)組分隨人為或自然因素干擾而發(fā)生變化。以生態(tài)系統(tǒng)完整性理念指導(dǎo)無居民海島治理，按照技術(shù)規(guī)則與制度理性相統(tǒng)一的邏輯，借助生態(tài)系統(tǒng)管理工具對(duì)無居民海島進(jìn)行法治化治理，既是尊重生態(tài)系統(tǒng)空間分布特征及生態(tài)敏感性空間分異規(guī)律的需要，也是法律與技術(shù)規(guī)則協(xié)同作用、相互補(bǔ)充的體現(xiàn)。

法治是推進(jìn)無居民海島治理體系及治理能力現(xiàn)

代化的頂層設(shè)計(jì)。將無居民海島環(huán)境資源治理擢升至公共利益層面，以生態(tài)理念為基礎(chǔ)推動(dòng)無居民海島治理法治化，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)完整理念對(duì)立法的指引。在制度層面保障無居民海島利用及保護(hù)行為的協(xié)同性、統(tǒng)一性和有序性，需要運(yùn)用立法手段，發(fā)揮立法在社會(huì)治理中的價(jià)值指引和功能評(píng)價(jià)作用，增加無居民海島治理系統(tǒng)協(xié)調(diào)度和協(xié)同效應(yīng)。以綜合立法作為無居民海島治理的制度牽引，規(guī)范治理職能配置，協(xié)調(diào)中央立法與地方立法的關(guān)系，鼓勵(lì)地方立法“先試先行”，消除治理環(huán)節(jié)有法不依的遁詞和無法可依的盲點(diǎn)。在監(jiān)督管理模式層面，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部構(gòu)成與外部協(xié)調(diào)兩方面著手，修正無居民海島集中管理制度，通過協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制對(duì)無居海島環(huán)境資源施行系統(tǒng)治理，增加治理協(xié)調(diào)度和協(xié)同效應(yīng)。在應(yīng)對(duì)由政府主導(dǎo)的單向性治理模式所引發(fā)的問題時(shí)，應(yīng)對(duì)推動(dòng)無居民海島生態(tài)治理的動(dòng)力內(nèi)生化，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的主觀能動(dòng)性，將生態(tài)治理與無居民海島治理的其他方面有機(jī)結(jié)合，借鑒PPP模式激發(fā)社會(huì)治理活力，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治，綜合管理和有序安排無居民海島環(huán)境資源開發(fā)和空間利用的布局、比重和次序，以治理效能發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定有序、合乎法治邏輯的無居民海島治理體系，以源頭治理、系統(tǒng)治理及綜合施策推動(dòng)無居民海島治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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收稿日期：2021-05-04

基金項(xiàng)目：2020年度國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“國際組織在國際海洋法律秩序演進(jìn)中的功能研究”（20CFX087）

作者簡介：馬金星（1986-），男，天津人，中國社會(huì)科學(xué)院國際法研究所助理研究員，中國社會(huì)科學(xué)院海洋法治研究中心研究人員，E-mail：majinxing@cass.org.cn。