論我國監(jiān)察法律制度的立法完善

牛忠志 李澤君

[摘要]中國古代封建王朝為防范官員結(jié)黨營私、貪污腐敗，設(shè)立了制度化、常態(tài)化的監(jiān)察制度，凝聚了古代監(jiān)察制度的智慧結(jié)晶。針對我國現(xiàn)行監(jiān)察法律制度的不足之處，借鑒古代監(jiān)察制度的優(yōu)秀成果，在監(jiān)察官員的選任標(biāo)準(zhǔn)、特殊人身保護(hù)措施，以及加重其職務(wù)犯罪的法律責(zé)任等方面提出了具體的完善建議。同時(shí)，主張構(gòu)筑以《監(jiān)察法》為主軸，以單行的監(jiān)察法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等低位階的法律為補(bǔ)充的且具有中國特色的監(jiān)察法體系，是推進(jìn)我國監(jiān)察法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察法;權(quán)力制約;監(jiān)察人員遴選;監(jiān)察人員特殊保護(hù);監(jiān)察人員的法律責(zé)任;監(jiān)察法體系

[中圖分類號(hào)]D262.6? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2021）09-0037-06

一、我國《監(jiān)察法》的立法現(xiàn)狀與不足

（一）我國《監(jiān)察法》的立法現(xiàn)狀

我國社會(huì)的飛速發(fā)展產(chǎn)生了銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、城管、交通協(xié)管等眾多新的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，國家公權(quán)力的管轄事務(wù)得到了極大擴(kuò)張。如何規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，以保證公權(quán)力不被異化為個(gè)人以權(quán)謀私的工具，是國家治理面臨的新課題。2018年頒布的《監(jiān)察法》，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查工作中的主導(dǎo)的地位，監(jiān)察范圍覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、詢問、留置、調(diào)查、搜查、技術(shù)調(diào)查措施等重大權(quán)力，強(qiáng)化了作為國家權(quán)力之一的監(jiān)察權(quán)。《監(jiān)察法》加強(qiáng)了對公職人員行使公權(quán)力的制約和監(jiān)督，促進(jìn)國家廉政建設(shè)，提高行政效能，監(jiān)察工作取得了良好的社會(huì)效果。

（二）我國監(jiān)察法的立法不足

1.對監(jiān)察官的選任規(guī)定比較模糊籠統(tǒng)?，F(xiàn)行《監(jiān)察法》規(guī)定，“依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評和晉升等制度”，以及“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密”等。由此可知，《監(jiān)察法》的立法者已經(jīng)意識(shí)到監(jiān)察官的選任是監(jiān)察制度的重要內(nèi)容，但是法條只概括地規(guī)定了“依法”確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評和晉升，但是實(shí)際上監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)卻面臨著“無法可依”的局面，缺乏對監(jiān)察官的品德、法律素養(yǎng)、政治經(jīng)驗(yàn)、回避制度以及年齡要求等更加具體全面的規(guī)定?！侗O(jiān)察法》之外的其他法律法規(guī)對監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)也沒有進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

2.缺乏對監(jiān)察官人身安全特殊保護(hù)措施?！侗O(jiān)察法》賦予了監(jiān)察官重大的權(quán)力以保障監(jiān)察官能夠履行好監(jiān)察職責(zé)，立法者已經(jīng)意識(shí)到監(jiān)察工作的艱難性和曲折性，但忽略了監(jiān)察工作也具有危險(xiǎn)性，缺乏對監(jiān)察人員人身安全的特殊保護(hù)。相比之下，法律賦予了其他特殊的人員特別保護(hù)措施。例如，《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表享有人身特別保護(hù)權(quán)?！侗Ｗo(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》設(shè)專條規(guī)定法官、檢察官的人身保護(hù)權(quán)。《中華人民共和國刑法修正案（十一）》新設(shè)“襲警罪”，著重打擊危害警察人身安全的行為。然而，縱觀《監(jiān)察法》全文，對監(jiān)察人員的人身保護(hù)權(quán)并無明文規(guī)定。既然全國人大代表、法官、檢察官、人民警察等都有其特殊的人身保護(hù)權(quán)，作為與其職責(zé)存在相似之處1，沒有法律明文規(guī)定監(jiān)察官的人身保護(hù)權(quán)，這不能不說是法律的漏洞。

3.對監(jiān)察官的法律責(zé)任規(guī)定不明確。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)重大權(quán)力的同時(shí)也需明確監(jiān)察人員的法律責(zé)任，但《監(jiān)察法》對監(jiān)察人員法律責(zé)任的規(guī)定較為模糊?！侗O(jiān)察法》第六十五條規(guī)定，對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為依法給予處理。“處理”一詞曾在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中出現(xiàn)，實(shí)際是黨紀(jì)中的用詞，并非專門的法律術(shù)語，對于如何“處理”，法律尚無明文規(guī)定。第六十六條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”該法條屬于附屬刑法，而刑法中未明確規(guī)定具備監(jiān)察官特殊身份的犯罪的法律責(zé)任，其僅有重復(fù)強(qiáng)調(diào)作用。與之相比，刑法根據(jù)司法人員的工作和身份的特殊性，規(guī)定了司法工作人員犯妨礙作證罪時(shí)，從重處罰。然而，立法者對監(jiān)察官在履行監(jiān)察職責(zé)中貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權(quán)、“監(jiān)守自盜”等“燈下黑”的情形缺乏充分認(rèn)識(shí)和應(yīng)對措施。比如，監(jiān)察人員發(fā)生職務(wù)犯罪時(shí)，處罰是否從重，監(jiān)察法、刑法皆無明確規(guī)定。近年來，從中央到地方，監(jiān)察人員陷入腐敗犯罪泥潭的案件時(shí)有發(fā)生，中央巡視組原副部級(jí)巡視專員張化為、董宏先后接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查，黑龍江省原紀(jì)委常委姜國文、哈爾濱市紀(jì)委原常委劉杰等人皆被查處。由此可觀，監(jiān)察權(quán)制約機(jī)制的欠缺，不僅是監(jiān)察活動(dòng)的過程存在漏洞，監(jiān)察人員發(fā)生職務(wù)犯罪時(shí)的法律后果不明確也會(huì)導(dǎo)致“內(nèi)鬼”腐敗案件頻發(fā)。

4.未形成系統(tǒng)的監(jiān)察法體系。除了《監(jiān)察法》以外，《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等法律內(nèi)也有散落著具有監(jiān)察性質(zhì)的條款，專門的監(jiān)察法與其他法律中的監(jiān)察法律規(guī)范欠缺有機(jī)的銜接和協(xié)調(diào)。例如，《公務(wù)員法》第二十六條規(guī)定，被開除中國共產(chǎn)黨黨籍的、被依法列為失信聯(lián)合懲戒對象的，不得擔(dān)任公務(wù)員。而在《法官法》第十三條關(guān)于不得擔(dān)任法官的條款中并無此項(xiàng)規(guī)定，作為監(jiān)察法律的集大成者的《監(jiān)察法》甚至對監(jiān)察人員的選任標(biāo)準(zhǔn)無明確規(guī)定。法官作為司法正義的守護(hù)者，監(jiān)察官作為反腐的執(zhí)行者，且《法官法》《監(jiān)察官法》作為特別法，應(yīng)當(dāng)明確選任標(biāo)準(zhǔn)高于一般公務(wù)員。同時(shí)，《公務(wù)員法》第七十五條規(guī)定，公務(wù)員擔(dān)任有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行地域回避。但是在《法官法》第二十三、二十四條的回避制度里，并無明確規(guī)定法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的地域回避。同理，也體現(xiàn)了二者在銜接遞進(jìn)關(guān)系中的不協(xié)調(diào)。

當(dāng)前我國的公職人員的數(shù)量達(dá)千萬之多，而權(quán)力制約機(jī)制尚未完善，權(quán)錢交易、貪污腐敗的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而我國的監(jiān)察立法仍屬于初始階段，立法空白、立法漏洞仍然存在，同時(shí)我國的監(jiān)察法體系較為單一、混亂，未形成系統(tǒng)的、完整的監(jiān)察法體系，監(jiān)察法律的可行性有待提高，面對嚴(yán)峻的反腐斗爭難免“囊中羞澀”，法網(wǎng)不密，涉及國家機(jī)器各個(gè)方面運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)察活動(dòng)難以做到有法可依、有章可循。立法現(xiàn)狀不能滿足社會(huì)治理實(shí)踐的需要，建立健全監(jiān)察制度仍是國家法治建設(shè)的一項(xiàng)緊迫且重要的任務(wù)。

二、我國古代監(jiān)察制度的積極舉措

“國家之?dāng)?，由官邪乎”，故而“治國之道，首重吏治”。古代監(jiān)察制度的目的主要有兩個(gè)，其一，監(jiān)察百官，預(yù)防貪污腐敗;其二，防止官員結(jié)黨營私，威脅皇權(quán)。古代監(jiān)察制度發(fā)展、演進(jìn)中的有益成果是我國優(yōu)秀的法律文化遺產(chǎn)，當(dāng)前監(jiān)察制度改革應(yīng)當(dāng)以歷史為鏡鑒[1]。

（一）強(qiáng)化監(jiān)察立法

封建王朝為對龐大的官僚集團(tuán)進(jìn)行系統(tǒng)化、常態(tài)化的監(jiān)察，使監(jiān)察活動(dòng)有法可依、有章可循。加強(qiáng)了監(jiān)察立法，尤其是制定專門的監(jiān)察法，是監(jiān)察法制化的起點(diǎn);在監(jiān)察法典完成后，監(jiān)察法制化達(dá)到了當(dāng)時(shí)立法的制高點(diǎn)。

漢代《御史九條》《六條問事》，分別規(guī)定了中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。唐代的《唐律疏議·職律篇》以及《監(jiān)察六法》皆對監(jiān)察對象、要求、處理方式等監(jiān)察事項(xiàng)有所規(guī)定;宋代的《慶元條法事類·職制敕》，詳細(xì)規(guī)范了地方監(jiān)察官員的職責(zé)、處罰辦法等。元代頒行《風(fēng)憲宏綱》《憲臺(tái)通紀(jì)》《憲臺(tái)格例》等監(jiān)察法，這些法律詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、監(jiān)察官員的選任、職責(zé)、考核等。明代制定了《憲綱總例》《六科給事中》《巡撫六察》等，監(jiān)察范圍進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化，基本將所有官員納入監(jiān)察范圍。清代制定的《欽定臺(tái)規(guī)》是我國古代監(jiān)察法制的集大成者，是最完整、最系統(tǒng)的封建性質(zhì)的監(jiān)察法典。

以上古代監(jiān)察法律典章，體現(xiàn)了中國古代的監(jiān)察法法網(wǎng)嚴(yán)密、規(guī)定細(xì)致。對監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職能、監(jiān)察程序以及監(jiān)察官選任和考核皆有所規(guī)定。在立法層級(jí)上，既有統(tǒng)率全國的監(jiān)察法律，亦有專門適用于地方的監(jiān)察法規(guī)，中央牢牢掌握地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[2];在適用對象上，凡從事公務(wù)者，皆屬監(jiān)察官糾察奏彈之列，甚至包括監(jiān)察官;在監(jiān)察覆蓋范圍上，國家的政治、經(jīng)濟(jì)、立法、司法、軍事等諸多領(lǐng)域均納入監(jiān)察的視野之中，充分發(fā)揮監(jiān)察效能。最終在清代形成以監(jiān)察法典為核心，其他監(jiān)察法律為補(bǔ)充的監(jiān)察法體系。

（二）嚴(yán)格細(xì)致的監(jiān)察官選任制度

“夫憲官之職，事任尤重，至于選用，必舉賢才”。在封建社會(huì)，監(jiān)察官被稱為“治官之官”“風(fēng)憲之官”，充當(dāng)?shù)弁醵?，所以對監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)比其他官員更為嚴(yán)格、細(xì)致。古代監(jiān)察制度分別從為政經(jīng)驗(yàn)、法律與品德素養(yǎng)、年齡要求、是否需要回避等幾方面來規(guī)定和限制監(jiān)察官的任職。

1.具備豐富的從政經(jīng)歷。唐代規(guī)定，“凡官，不歷州縣不擬臺(tái)省”1，“御史先于縣令中三考已上有政績者取，仍永為常式”[3]。宋代規(guī)定，“非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史”。明代規(guī)定，“到任六年以上知縣”的進(jìn)士、舉人出身者才有候補(bǔ)御史的資格。以上皆可證實(shí)歷代在選任監(jiān)察官時(shí)，對其地方從政的時(shí)間、政績皆需考量其中。因?yàn)楸O(jiān)察官追求的是監(jiān)察效能的最大化，監(jiān)察官既要秉公直言，又需顧全大局。倘若監(jiān)察官在行使職權(quán)時(shí)不充分考慮其行為的政治影響和社會(huì)影響，而是機(jī)械式的履行職責(zé)，會(huì)使國家在政治上、經(jīng)濟(jì)上遭受更加嚴(yán)重的破壞。這就需要監(jiān)察官具備豐富的政治經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過地方任職的磨礪并擁有良好政績，能夠熟悉官場積弊，具備治理國家、社會(huì)的能力，有利于保證監(jiān)察官的質(zhì)量和提高監(jiān)察效能。

2.具備良好的法律和品德素養(yǎng)。監(jiān)察官不僅需“學(xué)識(shí)淵博”“器識(shí)遠(yuǎn)大”，更需“明習(xí)法令”“諳曉刑名”。漢武帝時(shí)，“明達(dá)法令，足以決疑，能案章覆問”是選任御史的條件之一。監(jiān)察官員首先要通曉國家法律，才能勝任作為“風(fēng)憲之官”以依法糾舉百官的違法犯紀(jì)[4]。

歷代王朝對監(jiān)察官的品德要求較其他官員更高。宋代監(jiān)察官選任標(biāo)準(zhǔn)為“孤立無黨，忠直不欺，言行相符，名實(shí)相稱者為之”[5]。明成祖提出：“御史當(dāng)用清謹(jǐn)介直之士，清則無私，謹(jǐn)則無忽，介直則敢言?！币虮O(jiān)察的對象往往是位高權(quán)重的官員，有時(shí)甚至對皇帝直諫無隱，故監(jiān)察官極易遭到打擊報(bào)復(fù)乃至殺身之禍。因此，需要監(jiān)察官員“既直其道，爰顧其身”“嫉惡如仇、忠直不畏”，才能“執(zhí)憲之綱，秉國之憲”[6]。同時(shí)，不許用曾“犯奸貪罪名之人”為監(jiān)察官。監(jiān)察官糾察百官，需先以身作則，廉潔奉公，有前科的官員當(dāng)然不得為監(jiān)察官。

3.嚴(yán)格的監(jiān)察官回避制度。監(jiān)察官回避制度更為嚴(yán)格，包括親屬回避、地籍回避與職務(wù)回避。唐代規(guī)定現(xiàn)任宰相親戚子弟不得充當(dāng)諫官，實(shí)行親屬回避。如憲宗時(shí)，宰相鄭朗按規(guī)制將其子弟鄭言由諫官改為太常博士。宋代規(guī)定“蜀人官蜀，不得通判州事”以及規(guī)定御史不得從執(zhí)政長官推薦的官員中選任，實(shí)行嚴(yán)格的地籍回避和職務(wù)回避。明代規(guī)定，“御史巡歷地方，如系原籍或曾歷仕寓居處所，必須回避”[7]。以上回避制度有利于監(jiān)察官獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他衙門和他人干涉、掣肘，并防止監(jiān)察官與其他官員結(jié)黨營私，徇私舞弊，朋比為奸，形成官官相護(hù)的利益網(wǎng)。

4.監(jiān)察官的年齡要求。監(jiān)察活動(dòng)中會(huì)遇到各種復(fù)雜的情形，故而既需要多年政治經(jīng)驗(yàn)的積累，也需要監(jiān)察官充沛的精力才能妥善應(yīng)對。宋孝宗對御史的年齡上限規(guī)定，凡是達(dá)到七十以上的官員，不得被授予為監(jiān)司官和郡守。明代對御史年齡的上限以及下限作出明確規(guī)定：“選年三十以上，五十以下”。宋代只規(guī)定御史年齡上限，而明朝了規(guī)定年齡上限和下限，體現(xiàn)了對監(jiān)察官年齡的限制增多。統(tǒng)治者意識(shí)到若監(jiān)察官過于年輕，則缺乏經(jīng)驗(yàn)，容易輕薄、激進(jìn)，而年逾老邁、衰頹遲鈍者易保守，畏手畏腳;只有老成干練、精力充沛、年富力強(qiáng)的監(jiān)察官方能敢作敢為、勝任繁忙艱巨的監(jiān)察工作[8]。

（三）古代賦予監(jiān)察官員特殊的人身保護(hù)權(quán)

由于監(jiān)察官具有糾察百官、針砭時(shí)弊的特殊職責(zé)，所以封建王朝賦予監(jiān)察官員特殊的人身保護(hù)權(quán)。一是法律具有權(quán)利義務(wù)的一致性，歷代王朝通過立法嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察官員的履職行為，同時(shí)也提供了監(jiān)察官員維護(hù)自身合法權(quán)益的有力依據(jù)。無論是《唐六典》《風(fēng)憲宏綱》《欽定臺(tái)規(guī)》或者是其他監(jiān)察法律，皆規(guī)定了監(jiān)察官員有“掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”，并可越過等級(jí)秩序，“直達(dá)御前”的職能，使監(jiān)察官履行監(jiān)察行為有了法律依據(jù)，同時(shí)也是對監(jiān)察官權(quán)利的保障。二是封章密劾。統(tǒng)治者為了鼓勵(lì)監(jiān)察官積極履行其職責(zé)，防止監(jiān)察官被打擊報(bào)復(fù)，打消其秉公直言的顧慮，要求監(jiān)察官封章密劾。例如，清代順治帝規(guī)定：“科道停止列名糾拾一事，應(yīng)如所請。”雍正帝規(guī)定：“對事關(guān)機(jī)密等舉劾事項(xiàng)令個(gè)人密封進(jìn)呈。”三是忌殺言官。言官非因違法犯紀(jì)而因公觸怒皇帝的，一般不予處死。例如唐朝魏征在當(dāng)任諫議大夫時(shí)，秉公直言，言辭尖銳，唐太宗時(shí)常因此而動(dòng)怒，卻更加器重魏征，被太宗譽(yù)為“可以明得失”的一面鏡子。四是對監(jiān)察官的罷黜，需奏請上裁。監(jiān)察官是皇帝的“耳目之寄”，監(jiān)察官的罷黜，理應(yīng)由皇帝裁決，而非其他權(quán)臣可以決定，在一定程度上也保護(hù)了監(jiān)察官的人身權(quán)利。諸如明代巡按御史經(jīng)都察院中考察不稱職者，須奏請罷黜。宣德三年，顧佐為右都御史，奏請罷黜御史不法及老、病者二十余人[9]。

（四）加重監(jiān)察官違反職責(zé)的法律責(zé)任

監(jiān)察官為“風(fēng)憲之官”，必先守正節(jié)清。古代法制在賦予監(jiān)察官一定的特權(quán)的同時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)察官玩忽職守、結(jié)黨營私、濫用職權(quán)、貪污腐敗，則以重典處罰。漢代規(guī)定“見知而故不舉劾，各與同罪;失不舉劾，各以贖論”。《清史稿·刑法志》規(guī)定，監(jiān)察官了解其他官員違法犯罪卻不檢舉，與其同罪，因過失沒有檢舉的，分別以贖罪論處。唐代規(guī)定：“諸監(jiān)臨主司知所部有犯法，不舉劾者，減罪人罪三等。糾彈之官，減二等。”“糾彈之官”即主掌監(jiān)察彈劾職能的御史，其知道其他官員違法犯罪卻不檢舉的，比其他知道而不檢舉的官員處以更重的懲罰，此即規(guī)定了監(jiān)察官對官吏違法知而不舉的處罰。將玩忽職守、結(jié)黨包庇的監(jiān)察官與被包庇的罪犯連坐。元代規(guī)定“臺(tái)憲官吏犯贓，不在準(zhǔn)首之限”，即貪污受賄官員悔過自首的免罪，但監(jiān)察官例外。清代規(guī)定對貪贓受賄的監(jiān)察官較其他官員罪加二等處理[10]。對監(jiān)察官濫用職權(quán)、貪污腐敗的行為從重處罰，將“害群之馬”清除出監(jiān)察隊(duì)伍，以保持監(jiān)察隊(duì)伍的廉潔性，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)切實(shí)履行監(jiān)察職能。

三、我國古代監(jiān)察制度對推進(jìn)當(dāng)今監(jiān)察體制改革的歷史借鑒

我國古代的監(jiān)察制度結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，對于完善我國當(dāng)前的監(jiān)察體制，有積極的借鑒意義。

（一）推動(dòng)監(jiān)察法典的建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)察法體系

當(dāng)前我國堅(jiān)持逐步推進(jìn)監(jiān)察法典的建設(shè)，原因如下：其一，從監(jiān)察立法的歷史演變來看，由抽象原則規(guī)定到具體的實(shí)施細(xì)則，由簡到繁，監(jiān)察法典化是必然趨勢。其二，我國現(xiàn)行《憲法》將監(jiān)察權(quán)作為與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)相并列的國家權(quán)力的組成部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。從法律部門方面來看，監(jiān)察法既涉及行政法內(nèi)容，又涉及刑事訴訟法內(nèi)容，既有實(shí)體法部分，又有程序法部分，任何一個(gè)法律部門都難以將其全包含，監(jiān)察法不屬于其他法律部門，應(yīng)是獨(dú)立的、新的法律部門。其三，現(xiàn)今，公職人員包括在國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織中從事公務(wù)活動(dòng)的人員，官員職位分化更為細(xì)致，公職人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過封建朝代的官僚集團(tuán)人數(shù)。若無一套完善系統(tǒng)的監(jiān)察法典，則難以有效規(guī)制龐大的公職人員群體。其四，在中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出：“要加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系?！盵11]構(gòu)建完備的監(jiān)察法體系，有利于實(shí)施嚴(yán)密的法治監(jiān)督，提高監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)，防范腐敗，是依法治國的應(yīng)有之義。因此，僅制定《監(jiān)察法》明顯不足以應(yīng)對當(dāng)今的反腐形勢，需構(gòu)建以監(jiān)察法典為核心，以單行的監(jiān)察法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等低位階的法律為補(bǔ)充的監(jiān)察法體系，這也是我國當(dāng)前監(jiān)察制度改革的根本方向。

2018年制定的《監(jiān)察法》是我國社會(huì)主義國家監(jiān)察法制史上的局部性勝利，但是我們要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善對監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、監(jiān)察官的職能、責(zé)任、選任等監(jiān)察制度規(guī)定，將目前的《監(jiān)察法》上升為《監(jiān)察法典》。同時(shí)，在中央監(jiān)察立法層面，可以頒布相應(yīng)的監(jiān)察法律、法規(guī)，例如制定專門的《監(jiān)察官法》《保護(hù)監(jiān)察人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》等。在地方監(jiān)察立法層面，地方人大立法機(jī)關(guān)、政府可以通過制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的方式補(bǔ)充監(jiān)察法律。另外，司法機(jī)關(guān)可以制定相應(yīng)的司法解釋對監(jiān)察法律進(jìn)行細(xì)致具體地解讀，以增強(qiáng)監(jiān)察法律的實(shí)用性，保障監(jiān)察法的貫徹實(shí)施。

（二）明確監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)

徒善不足以為政，徒法不足以自行?，F(xiàn)階段，國家應(yīng)該對監(jiān)察官的選任制度進(jìn)一步明確化、細(xì)致化、嚴(yán)格化，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)隊(duì)伍的素質(zhì)，提高監(jiān)察效能。

在法律素質(zhì)方面，建議規(guī)定“監(jiān)察官需通過國家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試”，監(jiān)察官履行監(jiān)察公職人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的職責(zé)，不僅需熟悉監(jiān)察法、還需對刑法、刑事訴訟法、行政法、憲法等法律知識(shí)深入學(xué)習(xí)，且與司法機(jī)關(guān)的工作上存在銜接對口關(guān)系，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉案公職人員后，需將相應(yīng)證據(jù)等材料移送檢察院起訴，因此監(jiān)察官需具備良好的法律素養(yǎng)。在年齡方面，參考古代監(jiān)察官的年齡規(guī)定，可以規(guī)定“監(jiān)察官的年齡需年滿三十歲”。法官、檢察官需年滿二十三歲的規(guī)定，對監(jiān)察官采取更高的年齡要求。三十歲正是一般人步入成熟期的年齡段，較為穩(wěn)重老練，也具備一定的政治經(jīng)驗(yàn)，能夠較好地履行監(jiān)察職責(zé)。在政治品德上，建議規(guī)定“曾因犯罪受過刑事處罰、曾受到行政或者黨紀(jì)處分、曾上過法院的‘老賴名單的、曾被開除公職的人員不能擔(dān)任監(jiān)察官”[12]。與法官、檢察官、公務(wù)員相比，國家對監(jiān)察官品德高度重視，予以更為嚴(yán)格的品德要求。在回避制度上，除了效仿法官、檢察官的回避規(guī)定以外，還需借鑒古代監(jiān)察官的任職回避以及地域回避，如高級(jí)官員的近親屬不得為監(jiān)察官，防止高層官員與監(jiān)察官相互勾結(jié)，操縱監(jiān)察權(quán)。在基層從政經(jīng)驗(yàn)上，可以規(guī)定“監(jiān)察官需從事公職活動(dòng)三年以上”以及“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任需具備三年以上的基層從政經(jīng)歷”。對監(jiān)察官都要求具備基層從政經(jīng)歷不現(xiàn)實(shí)，因此要求監(jiān)察官具備三年以上的從事公職活動(dòng)的經(jīng)歷，也可以鍛煉監(jiān)察官的政治經(jīng)驗(yàn)，了解官場積弊。同時(shí)規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任還需具備基層從政經(jīng)歷，其政治經(jīng)驗(yàn)更為豐富，可以領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)察職責(zé)。

（三）設(shè)立監(jiān)察官的人身特殊保護(hù)權(quán)

現(xiàn)行《監(jiān)察法》對監(jiān)察人員的人身保護(hù)權(quán)并無詳細(xì)明文規(guī)定，未形成法律上的人身保護(hù)權(quán)，顯示了法律滯后性。為克服這一法律漏洞，需借鑒古代監(jiān)察官的人身保護(hù)權(quán)，制定完善的監(jiān)察官人身保護(hù)權(quán)。

為保障監(jiān)察官履行其職責(zé)，須由法律明文規(guī)定監(jiān)察官具有人身保護(hù)權(quán)?？梢酝ㄟ^幾種方式規(guī)定：一是效仿《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》規(guī)定法官、檢察官的人身保護(hù)權(quán)的方法，制定《保護(hù)監(jiān)察人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》保護(hù)監(jiān)察官的人身權(quán)利;二是可以模仿《法官法》《檢察官法》，通過制定《監(jiān)察官法》并在其中制定關(guān)于監(jiān)察官人身保護(hù)權(quán)的法條;三是在《監(jiān)察法》第四章監(jiān)察權(quán)限中，增設(shè)“對任何單位或者個(gè)人干預(yù)監(jiān)察活動(dòng)、插手具體案件處理的情況，監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)全面、如實(shí)記錄”，“任何單位或者個(gè)人不得要求監(jiān)察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)”，“監(jiān)察官依法履行法定職責(zé)受法律保護(hù)。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將監(jiān)察官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級(jí)、撤職等處分”，“監(jiān)察官在監(jiān)察活動(dòng)中，非經(jīng)所在的監(jiān)察機(jī)關(guān)許可，監(jiān)察官不受逮捕或者刑事審判，現(xiàn)行犯除外，但仍需告知其所在的監(jiān)察機(jī)關(guān)并上報(bào)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”等法條保障監(jiān)察官獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，切實(shí)保護(hù)其人身權(quán)利。

此外，以刑法修正案的形式在刑法中增設(shè)：“被調(diào)查人員對監(jiān)察人員打擊報(bào)復(fù)，構(gòu)成犯罪的（例如故意傷害、故意殺人、誣告陷害等罪），依法追究刑事責(zé)任，并從重處罰?！蓖瑫r(shí)，也可在妨礙公務(wù)罪中增設(shè)“妨礙監(jiān)察人員依法履行監(jiān)察職責(zé)的，從重處罰”。以刑罰對損害監(jiān)察官人身利益以及妨礙其依法履行監(jiān)察職責(zé)的行為進(jìn)行從重處罰，保護(hù)其人身安全。

（四）明確監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪的，應(yīng)從重處罰

對監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰，原因有二。其一，加強(qiáng)對監(jiān)察官依法履職的約束，關(guān)鍵是構(gòu)建多元的預(yù)防違法犯罪機(jī)制。我國對權(quán)力運(yùn)行的程序監(jiān)督制度頗多，但是公職人員，乃至監(jiān)察官腐敗案件仍然頻發(fā)，中紀(jì)委副書記吳玉良接受采訪時(shí)曾說，2015年各級(jí)紀(jì)委處分違紀(jì)違法紀(jì)檢監(jiān)察干部2479人，比2014年增加近1000人。因此，不僅需重視監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的過程，還需重視監(jiān)察人員職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的法律后果，應(yīng)借鑒古代監(jiān)察制度，對其從重處罰。其二，參考司法人員在司法活動(dòng)中犯罪的，從重處罰的規(guī)定。例如，《刑法》第三百零七條規(guī)定，司法工作人員犯妨礙作證罪的，從重處罰。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中居主導(dǎo)地位，其他機(jī)關(guān)（包括司法機(jī)關(guān)）需予以協(xié)助，其權(quán)力與司法機(jī)關(guān)相比有過之而無不及。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，舉輕以明重，監(jiān)察人員在監(jiān)察活動(dòng)中犯罪的，更應(yīng)從重處罰。監(jiān)察官是國家機(jī)器正常運(yùn)行的維修工，倘若監(jiān)察官“監(jiān)守自盜”，國家機(jī)器的運(yùn)行就會(huì)出現(xiàn)問題，最終導(dǎo)致崩潰，積重難返。因此，為保障監(jiān)察官切實(shí)履行監(jiān)察職責(zé)，需用重刑震懾監(jiān)察隊(duì)伍中的不法分子，保持隊(duì)伍的廉潔性。

通過以下三種方式，在法律中規(guī)定監(jiān)察人員職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰。其一，以刑法修正案的方式在刑法中補(bǔ)充規(guī)定，監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰。其二，通過制定《監(jiān)察官法》規(guī)定監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰。其三，直接修改《監(jiān)察法》，在其第八章法律責(zé)任中，新增“監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰”的條款。其中第二、三種方法皆是附屬刑法，只是對刑法內(nèi)容的再次強(qiáng)調(diào)，關(guān)鍵還需在刑法中明確規(guī)定監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪、貪污賄賂犯罪的，從重處罰。這實(shí)際上是監(jiān)察法與刑法銜接的問題，最終從重處罰的依據(jù)還需由刑法規(guī)定。

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責(zé)任編輯：鄧小龍