我國(guó)母嬰保健服務(wù)政策的演化與分析—基于政策文本的量化研究

李倩倩 魏麗麗 王靜遠(yuǎn) 張艷 谷如婷 張新偉

[摘要]目的對(duì)母嬰保健服務(wù)相關(guān)政策文件進(jìn)行分析，為政策的優(yōu)化提供參考依據(jù)。方法基于內(nèi)容分析方法 ， 從供給型、環(huán)境型和需求型政策工具出發(fā) ， 從多個(gè)角度剖析我國(guó)母嬰保健服務(wù)政策現(xiàn)狀 ， 并對(duì)政策工具搭配的科學(xué)合理性以及存在的問(wèn)題進(jìn)行深入探討。結(jié)果221個(gè)政策工具中，環(huán)境型政策工具所占比例最高（55.66%，123/221），其次為供給型政策工具（35.75%，79/221），而需求型政策工具所占比例較低（8.60%，19/221）。結(jié)論在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)母嬰保健事業(yè)已取得長(zhǎng)足發(fā)展。在政策工具應(yīng)用方面仍有可改進(jìn)之處，建議政府在未來(lái)優(yōu)化母嬰保健服務(wù)政策體系時(shí)，增加需求型政策工具運(yùn)用比例，優(yōu)化供給型和環(huán)境型政策工具的運(yùn)用。

[關(guān)鍵詞]母嬰保健;衛(wèi)生政策;政策工具;量化分析

[中圖分類(lèi)號(hào)] R-1;R-012? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A?? [文章編號(hào)]2095-0616（2021）24-0006-05

Evolution and analysis of Chinese maternal and infant healthcare policy—a quantitative study based on the policy text

LI? Qianqian??? WEI? Lili??? WANG? Jingyuan??? ZHANG? Yan??? GU? Ruting??? ZHANG? Xinwei

Nursing Department， the Affiliated Hospital of Qingdao University， Shandong， Qingdao 266003， China

[Abstract] Objective To analyze the related policy documents of maternal and infant healthcare services， and provide a reference for policy optimization. Methods Based on the content analysis method， the present situation of maternal and child health care policies in China was analyzed from various perspectives using supply-oriented， environmental-oriented and demand-oriented policy tools， and the scientific rationality and existing problems of policy tools collocation were probed into. Results Among 221 policy tools， environmental policy tools accounted for the highest proportion （55.66%， 123/221）， followed by supply policy tools （35.75%， 79/221）， while demand policy tools accounted for a relatively low proportion （8.60%， 19/221）. Conclusion Under the leadership of the Party and the government， great progress has been made in maternal and child healthcare in China. There is still room for improvement in the application of policy tools. It is suggested that the government should increase the proportion of demand-based policy tools and optimize the application of supply-based and environmental-based policy tools when optimizing the maternal and child healthcare service policy system in the future.

[Key words] Maternal and infant healthcare; Health policy; Policy tools; Quantitative analysis

母嬰健康是全民健康的基石，是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)尺，是衛(wèi)生改革與發(fā)展的重要目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。母嬰保健服務(wù)的主要對(duì)象是孕產(chǎn)婦和嬰兒，服務(wù)對(duì)象處于人類(lèi)一生中最特殊和最脆弱的時(shí)期，降低孕產(chǎn)婦與嬰兒的死亡和傷殘風(fēng)險(xiǎn)是母嬰保健工作的重點(diǎn)[1]。提高母嬰保健質(zhì)量不僅是醫(yī)療機(jī)構(gòu)技術(shù)層面的問(wèn)題，更要將其納入到國(guó)家策略層面，從國(guó)家層面予以政策和法律的支持[2]。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府高度重視母嬰健康，并頒布了一系列相應(yīng)的政策，我國(guó)母嬰保健體系得到逐步完善，母嬰事業(yè)取得了一定進(jìn)展。但我國(guó)在母嬰保健領(lǐng)域依舊存在著不少亟待解決的問(wèn)題，尤其是隨著三孩新政的開(kāi)放，公眾要求政府提供配套支持措施和生育輔助性福利政策的呼聲也越來(lái)越高。

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)和政策結(jié)果之間的橋梁，具有非常重要的作用[3]。本研究擬采用 Rothwell 等[4]對(duì)政策工具的分類(lèi)方法，從供給、需求和環(huán)境三個(gè)方面梳理我國(guó)母嬰保健服務(wù)的相關(guān)政策，量化分析政策內(nèi)容的演化及政策工具使用特點(diǎn)，研究母嬰保健服務(wù)政府供給現(xiàn)狀及政策改進(jìn)之處，以期為我國(guó)政府進(jìn)一步提升母嬰保健服務(wù)體系的合理性和有效性提供建議，為未來(lái)政策的調(diào)整及優(yōu)化提供有效的參考。

1資料與方法

1.1資料來(lái)源

以“母嬰保健”“母嬰”“孕產(chǎn)婦”“嬰兒”作為關(guān)鍵詞在國(guó)務(wù)院及國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索，獲取母嬰保健相關(guān)的政策文件，檢索時(shí)間截至2021年8月1日。

1.2納入與排除標(biāo)準(zhǔn)

為保證所納入研究政策文件的有效性，基于以下原則對(duì)政策文件進(jìn)行篩選。納入標(biāo)準(zhǔn)：①文件由國(guó)家層面頒布，政策制定或頒發(fā)的主體為國(guó)家級(jí)行政機(jī)關(guān)與部門(mén);②政策內(nèi)容涉及“母嬰保健”相關(guān)內(nèi)容或舉措。排除標(biāo)準(zhǔn)：①地方政府以及非政府部門(mén)制定的政策文件;②非有效文本，僅有關(guān)鍵詞，但無(wú)實(shí)際政策描述;③之前頒布，截至檢索日期已經(jīng)失效的文件;④通報(bào)批評(píng)、督查通知、機(jī)構(gòu)審批以及做簡(jiǎn)單提及的政策文本。

1.3研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文件中的母嬰保健政策點(diǎn)進(jìn)行分析。內(nèi)容分析法是適用于政策工具的量化分析法，是一種對(duì)具有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究技術(shù)[5]。?? 1.3.1政策工具的類(lèi)型及內(nèi)涵在政策工具類(lèi)型上，學(xué)者之間依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具進(jìn)行了不同的劃分。Rothwell 等[4]將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)，這種分類(lèi)方式多維全面，二級(jí)分類(lèi)指標(biāo)明確，操作方法相對(duì)具體[6]，考慮到本文旨在研究母嬰保健服務(wù)政府供給現(xiàn)狀及政策可改進(jìn)之處，因此選用該政策工具類(lèi)型。本文結(jié)合母嬰保健服務(wù)的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒學(xué)者文獻(xiàn)[6-8]對(duì)三類(lèi)政策工具的子類(lèi)目劃分方法，綜合課題組討論意見(jiàn)，分別梳理每類(lèi)政策工具下的具體子工具，細(xì)分為24個(gè)子工具，見(jiàn)圖1。

1.3.2政策工具內(nèi)容分析本研究的分析單元是納入分析的政策文本相關(guān)條款，分析類(lèi)目由上述供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具及子工具構(gòu)成。通過(guò)對(duì)政策文本所包含的政策單元按照“政策編號(hào)具體條款/章節(jié)”進(jìn)行人工編碼、分類(lèi)，形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表，如“1-3-1-1”表示第一份政策文件《國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作規(guī)范（2020年版）通知》中第三部分“保障措施”的第一條“服務(wù)能力建設(shè)”的第一段提出的“建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制，健全專(zhuān)家隊(duì)伍和師資力量”。

1.4統(tǒng)計(jì)學(xué)方法

采用 Excel 2010對(duì)納入分析的母嬰保健服務(wù)政策文件進(jìn)行編碼、摘錄并進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。

2結(jié)果

2.1政策文件的基本情況

本研究共納入33個(gè)政策文本，見(jiàn)表1。從時(shí)間維度看，1995—2010年共發(fā)文8篇，2011—2015年共發(fā)文9篇，2016—2020年共發(fā)文16篇，呈逐步上升趨勢(shì)，見(jiàn)表1，這表明黨和國(guó)家一直高度重視母嬰保健的建設(shè)和實(shí)施，不斷完善指導(dǎo)母嬰保健服務(wù)實(shí)施的政策文件。從發(fā)文主題看，主要包括母嬰安全19篇、母嬰保健技術(shù)11篇及預(yù)防母嬰傳播3篇。

2.2母嬰保健服務(wù)政策在政策工具的分布情況

通過(guò)對(duì)政策工具進(jìn)行編碼，共得到政策工具221條，其中，環(huán)境型政策工具123條，所占比例最高（55.66%），其次為供給型政策工具79條（35.75%），而需求型政策工具僅占19條，所占比例最低（8.60%）。在供給型政策工具中，占比居前三位的分別為信息支持（21條，9.50%）、公共服務(wù)（15條，6.79%）和人才保障（14條，6.33%）;而資金投入占比最低（8條，3.62%）。在環(huán)境型政策工具中，占比居前五位的分別為法規(guī)管制和部門(mén)協(xié)作（均為

17條，7.69%）、策略措施和組織保障（均為16條，7.24%）以及監(jiān)督監(jiān)管（14條，6.33%），而績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)占比最低（2條，0.90%）。在需求型政策工具中，轉(zhuǎn)診服務(wù)占比最高（8條，3.62%），而國(guó)際力量占比最低（1條，0.45%）。見(jiàn)表2。

3討論

3.1我國(guó)不同時(shí)期母嬰保健服務(wù)政策的演變

1994年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》[9]，于1995年正式實(shí)施，這是我國(guó)第一部母嬰保健相關(guān)法律。1994—2010年，這一時(shí)期母嬰保健服務(wù)政策主要目的在于保障母嬰安全，提高我國(guó)出生人口素質(zhì)，并圍繞加強(qiáng)孕前保障服務(wù)、預(yù)防新生兒出生缺陷及預(yù)防母嬰傳播出臺(tái)一系列保障政策[10-13]。預(yù)防母嬰傳播方面，我國(guó)2001年啟動(dòng)預(yù)防艾滋病母嬰傳播試點(diǎn)工作，2010年起整合開(kāi)展預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作[14]。與此同時(shí)，我國(guó)政府高度關(guān)注弱勢(shì)群體，開(kāi)展農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩保障工作和流動(dòng)人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)工作。

2011—2015年，這一時(shí)期的母嬰保健服務(wù)政策主要目的在于提高我國(guó)公民母嬰健康素養(yǎng)水平、普及孕產(chǎn)期相關(guān)知識(shí)和技能、進(jìn)一步提高婦女兒童的整體素質(zhì)，從而提高整個(gè)國(guó)家的素質(zhì)，政府制定了一系列代表性政策[15-17]。為進(jìn)一步加強(qiáng)疾病預(yù)防控制工作，2011年和2015年先后出臺(tái)了預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作實(shí)施方案及通知[18-19]。

2016年至今，為落實(shí)“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要，切實(shí)保障母嬰安全，這一時(shí)期的母嬰保健服務(wù)政策主要目的在于開(kāi)展母嬰安全行動(dòng)，全面提升婦幼健康服務(wù)水平，降低孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率。國(guó)家從規(guī)范孕產(chǎn)婦妊娠風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理、加強(qiáng)各級(jí)危重孕產(chǎn)婦救治中心和危重新生兒救治中心建設(shè)與管理、規(guī)范產(chǎn)前篩查與診斷等方面，出臺(tái)了一系列代表性政策[14，20-23]。

3.2母嬰保健服務(wù)政策型工具分析

研究發(fā)現(xiàn)，在母嬰保健服務(wù)政策工具分布上呈現(xiàn)環(huán)境型政策工具占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)、供給型政策工具占比適中、需求型政策工具顯著短缺的特點(diǎn)。首先信息支持占比最高，在供給型政策中占比26.58%，這表明，一方面政府高度重視母嬰衛(wèi)生信息化建設(shè)，發(fā)揮信息化支撐作用，依托區(qū)域全民健康信息平臺(tái)，加強(qiáng)母嬰衛(wèi)生信息規(guī)范化建設(shè)。另一方面，政府明確了各類(lèi)母嬰保健信息監(jiān)測(cè)、采集、報(bào)告、管理及反饋的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建相關(guān)信息系統(tǒng)，便于管理與數(shù)據(jù)分析，為工作開(kāi)展提供了信息保障。其次是公共服務(wù)和人才保障，分別占供給型政策工具的18.99%和17.72%。這一研究顯示，政府注重提高母嬰保健技術(shù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和技術(shù)水平;同時(shí)關(guān)注和重視開(kāi)展各種形式的便民信息服務(wù)，如通過(guò)媒體、講座、科普等形式傳播母嬰保健科學(xué)知識(shí)，以此提高人們母嬰保健意識(shí)。而在供給型政策工具內(nèi)部，資金投入僅占10.13%，主要投入領(lǐng)域?yàn)轭A(yù)防母嬰健康傳播、孕前優(yōu)生健康檢查項(xiàng)目、出生缺陷預(yù)防、農(nóng)村孕產(chǎn)婦及流動(dòng)人口的公共衛(wèi)生服務(wù)。這提示政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)在高危產(chǎn)婦、危重孕產(chǎn)婦及新生兒等領(lǐng)域的投資力度。

環(huán)境型政策工具占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，占比為55.66%。凸顯政府在努力發(fā)揮目標(biāo)引領(lǐng)、政策引導(dǎo)、倡導(dǎo)激勵(lì)、綜合監(jiān)管作用，而非粗放式簡(jiǎn)單加大投入供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7]，彰顯出我國(guó)母嬰保健服務(wù)體系的逐步完善和治理能力的顯著提升。尤其值得稱(chēng)道的是，法規(guī)管制和部門(mén)協(xié)作占環(huán)境型政策的13.82%、策略措施和組織保障占環(huán)境型政策的13.01%，充分體現(xiàn)了依法執(zhí)政、多部門(mén)協(xié)作的理念，同時(shí)政府為促進(jìn)母嬰保健服務(wù)政策提供了強(qiáng)有力的組織保障。其中最具代表性的是將《母嬰保健法》及其實(shí)施辦法、保障婦女兒童健康權(quán)益、促進(jìn)母嬰健康作為衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)法治宣傳教育第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）的內(nèi)容之一[24]。但需要指出的是，在環(huán)境型政策工具中績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)僅有2條，占比最低，隨著全面三孩政策的推進(jìn)，醫(yī)療服務(wù)需求不斷發(fā)生變化，婦產(chǎn)科及兒科人才緊缺問(wèn)題的供需矛盾將尤為突出，這提示，國(guó)家有必要進(jìn)一步在績(jī)效工資內(nèi)部分配等方面對(duì)產(chǎn)科醫(yī)師、兒科醫(yī)師、助產(chǎn)士及護(hù)士等給予傾斜，增加崗位吸引力。

與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具顯著短缺，僅占8.60%。在需求型工具內(nèi)部，轉(zhuǎn)診服務(wù)占比42.11%，體現(xiàn)出政府在高危孕婦、危重孕產(chǎn)婦、危重早產(chǎn)兒等的救治工作中建立了較為完善的轉(zhuǎn)診救治網(wǎng)絡(luò)。而公私合作為2條，國(guó)際力量?jī)H為1條，提示政府在充分引入社會(huì)和市場(chǎng)資源支持母嬰保健服務(wù)體系建設(shè)的意愿及加強(qiáng)母嬰保健服務(wù)國(guó)際交流合作方面相對(duì)較少。

4總結(jié)

目前我國(guó)母嬰保健服務(wù)形成了政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、共促發(fā)展的良好工作機(jī)制。政策工具以環(huán)境型為主，供給型政策工具應(yīng)用適中，但需求型政策工具仍未受到足夠的重視，非政府力量在政策制定、發(fā)布、執(zhí)行及監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)的參與度較低。因此，建議加大政府采購(gòu)政策的力度，逐步擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容，為母嬰保健服務(wù)的發(fā)展提供更大發(fā)展空間;繼續(xù)加強(qiáng)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，為母嬰保健服務(wù)模式的探索和推廣提供依據(jù);加大公私合作政策工具的應(yīng)用，吸引更多的社會(huì)力量參與母嬰保健服務(wù)的發(fā)展，以減輕政府在財(cái)政、技術(shù)、人員等方面的壓力。最后，加大國(guó)際力量，針對(duì)母嬰保健服務(wù)能力的提升加強(qiáng)國(guó)際交流合作。

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[18]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委.衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于印發(fā)《預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作實(shí)施方案》的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/ getManuscriptXxgk.htm？id=50740，2011-02-28.

[19]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委.國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于全面開(kāi)展預(yù)防艾滋病、梅毒和乙肝母嬰傳播工作的通知[EB/OL]. http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm？i d=fc7b46b2b48b45a69bd390ae3a62d065，2015-06-16.

[20]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委.國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于印發(fā)孕產(chǎn)婦妊娠風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理工作規(guī)范的通知[EB/OL]. http：//www.nhc.gov.cn/fys/gzbs/201711/9c3dc9b4a8494d 9a94c02f890e5085b1.shtml，2017-11-09.

[21]國(guó)家衛(wèi)生健康委.關(guān)于印發(fā)母嬰安全行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）和健康兒童行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fys/s3581/201805/7e002ad138a 3489b9799ca18b09e3244.shtml，2018-05-03.

[22]國(guó)家衛(wèi)生健康委.國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于印發(fā)危重孕產(chǎn)婦和新生兒救治中心建設(shè)與管理指南的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fys/s3581/201801/1048948966a44067974a44187c6a8912.shtml，2018-01-08.

[23]國(guó)家衛(wèi)生健康委.國(guó)家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)開(kāi)展產(chǎn)前篩查技術(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)展產(chǎn)前診斷技術(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)的通知[EB/OL].http：//www.nhc. gov.cn/fys/s3589/202001/7db164d969474463bba34bebff cc8305.shtml，2020-01-03.

[24]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委.國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)法治宣傳教育第七個(gè)五年規(guī)劃（2016-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/fzs/fzxcjyzc/201610/96c3a 5aa02d940a09023fcfd7e062a52.shtml，2016-10-21.

（收稿日期：2021-09-12）