兩孩政策效果追蹤評估與未來趨勢分析

卿石松 陳滔 程麗躍

摘 要：科學(xué)評估生育政策效果，需要合適的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和參照對象。不同于以往基于宏觀指標(biāo)和政策前后對比的方式，基于生育政策城鄉(xiāng)有別的歷史背景，借鑒自然實驗的方法提出采用城鄉(xiāng)對照方式評估生育政策效果的新思路，并綜合利用宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)和2010—2018年中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無論是城鎮(zhèn)二孩總和生育率或一孩家庭二孩生育比例的上升，還是城鄉(xiāng)二孩生育差距的縮小，都印證支持生育政策調(diào)整發(fā)揮了短期效果。然而，生育政策調(diào)整的長期效應(yīng)不容樂觀。城鎮(zhèn)家庭生育二孩的比例總體依然較低，且生育意愿存在下行風(fēng)險。更重要的是，隊列比較發(fā)現(xiàn)，女性初婚年齡持續(xù)推遲，而理想子女?dāng)?shù)則持續(xù)下降，“90后”和“00后”傾向于不生育（理想子女?dāng)?shù)為0）的比例有所提高。這預(yù)示著支撐生育政策長期效果的基礎(chǔ)非常薄弱。發(fā)揮生育政策潛力，進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，必須深刻認(rèn)識到新生代女性婚姻和生育觀念的變化。

關(guān)鍵詞：政策評估;兩孩政策;二孩總和生育率;理想子女?dāng)?shù);男孩偏好

中圖分類號：C924 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2021）04-0083-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2021.00.031

Abstract：To evaluate the effect of China s twochild policy， we need appropriate indicators， standards and reference. Different from the previous methods based on macro indicators and beforeafter comparison， considering the different historical background of fertility policy between urban and rural areas， this paper puts forward a new method of using urbanrural comparison based on the methods of natural experiments， and uses statistical data and China Family Panel Studies （CFPS） data from 2010 to 2018 to evaluate the effect of fertility policy. The results show that whether the total fertility rate of the second child in urban areas or the proportion of the second child in families with one child increases， or the gap of the second child in urban and rural areas narrows， it is proved that the adjustment of fertility policy has played a shortterm effect. However， the longterm effect of the adjustment of the birth policy is not optimistic. The secondbirth rate for urban household registered residence is still relatively low， and there is a downward risk in their fertility intention. What s more， the cohort analysis found that the age of women s first marriage continued to delay， while the proportion of those born in the 1990s and 2000s who prefer not to have children （the ideal number of children is zero） has increased. This indicates that the foundation for the longterm effect of the twochild policy is very weak. In order to optimize the fertility policy and further improve the relevant supporting measures， we must deeply recognize the changes in the attitudes of marriage and childbirth of the new generation of women.

Keywords：policy evaluation;twochild policy;secondbirth rate;ideal number of children;son preference

一、引言

為了促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，2011年后中國開始實施以放松生育控制為核心的雙獨兩孩、單獨兩孩和全面兩孩政策，并落實了三孩生育政策。在此背景下，生育政策的實施效果及相關(guān)的生育形勢引起社會各界的廣泛關(guān)注和討論，普遍流行的言論是政策遇冷或政策失效。學(xué)術(shù)界對政策效果的評估也缺乏清晰統(tǒng)一的指標(biāo)和方法，觀點和結(jié)論充滿爭議。甚至究竟應(yīng)該如何恰當(dāng)?shù)卦u估政策實施效果，本身也還是一個問題?？茖W(xué)評判生育政策實施效果和準(zhǔn)確把握人口形勢，對于優(yōu)化生育政策和完善人口發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。

現(xiàn)有關(guān)于生育政策效果的研究，主要采用政策調(diào)整之后的出生人口規(guī)模、二孩比例、總和生育率或二孩總和生育率等指標(biāo)，并以預(yù)期目標(biāo)或政策調(diào)整前的數(shù)據(jù)為參照，但沒有得到有效和統(tǒng)一的結(jié)論。其中，部分研究尤其是早期針對單獨兩孩政策效果的評估，由于政策實施初期的條件限制，主要通過出生人口規(guī)?；蚨⑸龜?shù)量與預(yù)測結(jié)果的對比，得到政策效果遠(yuǎn)低于預(yù)期或政策“遇冷”、“符合預(yù)期”等不同的結(jié)論[1-3]。然而，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、統(tǒng)計口徑不一，不同學(xué)者對生育政策調(diào)整目標(biāo)人群與二孩生育數(shù)量的預(yù)測值差異很大[4-5]。以預(yù)期目標(biāo)為參照對象，研究結(jié)論不可避免地受到預(yù)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的影響。在何為預(yù)期沒有清晰界定和測量的情況下，也就難以有效評估生育政策本身的效果。另外一類研究則以政策調(diào)整前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為參照，通過出生人口規(guī)模、二孩比例等指標(biāo)的對照來評判政策效果。例如，有研究認(rèn)為政策調(diào)整之后出生人口數(shù)量回升、二孩比例增加是政策效果的體現(xiàn)[6-7]。然而，也有學(xué)者認(rèn)為出生人口短暫回升后又下降，象征著兩孩政策的失效，抑或認(rèn)為二孩比例上升是由于一孩出生數(shù)量下降所導(dǎo)致的，并非完全是生育政策調(diào)整的效果。也即是說，僅僅依據(jù)出生人口規(guī)模、二孩比例的前后變化，難以判斷生育政策效果。政策效果評估的困難就在于無法排除育齡婦女規(guī)模下降、婚育年齡推遲、一孩出生率下降等混淆因素的影響。

由此可見，指標(biāo)和參照對象的選擇是評估生育政策效果的關(guān)鍵。由于其他孩次的生育與兩孩政策關(guān)聯(lián)不大，石人炳等人提出采用二孩總和生育率指標(biāo)來評估政策效果的思路，并利用2017年湖南和湖北兩省的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)二孩總和生育率在2013—2017年持續(xù)上升，由此得到生育政策調(diào)整發(fā)揮了明顯效果或具有生育堆積效應(yīng)的結(jié)論[8]。類似的，陳衛(wèi)等人采用2017年全國生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，通過二孩總和生育率、二孩內(nèi)在總和生育率等指標(biāo)的前后對比，也得到兩孩政策短期內(nèi)具有生育堆積效應(yīng)的證據(jù)[9]。應(yīng)該說，二孩總和生育率是一個合適的評估指標(biāo)，但由于以政策調(diào)整前的指標(biāo)作為參照和比較對象，且受到橫截面數(shù)據(jù)的局限，研究結(jié)論依然受到時期因素的干擾。

學(xué)術(shù)界對生育政策效果的理解是明確的，就是出生人口尤其是二孩生育的“增量”。然而，由于宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)、橫截面調(diào)查數(shù)據(jù)的局限，或參照對象選取不當(dāng)，何為“出生人口增量”難以得到可靠評估[10]。此外，生育政策調(diào)整的長期效果，或是生育潛力和未來趨勢也是值得關(guān)注和討論的問題。在人口結(jié)構(gòu)和社會變遷背景下，生育人群正在發(fā)生變化，跨世紀(jì)的一代正在成為生育的主體。生育環(huán)境和生育觀念也在不斷變化，晚婚晚育，甚至不婚不育等現(xiàn)象將長期削弱政策效應(yīng)。因此，生育政策效果評估不能拘泥于政策前后的對比，長期潛在效果或趨勢更值得重視。

鑒于此，本文從宏微觀相結(jié)合、短期與長期相結(jié)合的視角，利用2003—2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、2010—2018年的中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）數(shù)據(jù)，基于生育政策城鄉(xiāng)有別的客觀實際及生育政策調(diào)整主要影響城鎮(zhèn)二孩生育行為的基本判斷，通過城鄉(xiāng)二孩生育行為的對比來評估生育政策效果。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合初婚年齡、生育意愿、性別偏好的隊列變化，尤其是21世紀(jì)出生的“00后”一代的生育意愿，探討長期的生育潛力和趨勢。文章不僅為深化理解生育政策效果提供新的視角和方法，也有助于認(rèn)識未來人口發(fā)展趨勢，對于優(yōu)化政策實踐和建構(gòu)相關(guān)的配套政策具有參考價值。

二、評估方法與數(shù)據(jù)來源

1. 評估思路與方法

在生育政策調(diào)整之前，中國大部分省市施行的是城鄉(xiāng)有別的生育政策，相對于城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍或體制內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行的一孩生育政策，農(nóng)村地區(qū)施行“一孩半”政策，少數(shù)民族地區(qū)則普遍享受兩孩或三孩政策。而且計劃生育政策在農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)行力度自21世紀(jì)以來不斷下降，想生育二孩的農(nóng)村家庭可通過各種非正式手段實現(xiàn)自己的生育需求。也就是說，在政策調(diào)整前，農(nóng)村地區(qū)已生一孩且想生二孩的家庭基本都生了二孩[11]，沒有生二孩的基本都是不想生二孩的家庭。正是由于歷史和制度的原因，農(nóng)村地區(qū)的生育水平普遍高于城鎮(zhèn)。鑒于此，一定程度上可以判斷，生育政策調(diào)整的目標(biāo)群體是城鎮(zhèn)一孩育齡婦女，其主要影響城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口的二孩生育，而對農(nóng)村育齡婦女二孩生育的影響微乎其微。至少可以說，由于農(nóng)村地區(qū)單獨和雙獨夫婦比例都很低，雙獨兩孩或單獨兩孩政策基本上等于維持已有的“一孩半”政策，從而對農(nóng)業(yè)戶籍人口的二孩生育沒有實質(zhì)影響。如人口抽樣調(diào)查資料顯示，2015年農(nóng)村地區(qū)30—39年齡組的生育率不存在補償效應(yīng)，相比2010年反而有所下降，這間接支持生育政策調(diào)整對農(nóng)村地區(qū)基本沒有影響[12]。

相當(dāng)于進(jìn)行了一項自然實驗，對城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口（實驗組）實施生育政策調(diào)整的干預(yù)，而該項干預(yù)對農(nóng)業(yè)戶籍人口（控制組）幾乎沒有影響。如果生育政策確實能夠發(fā)揮效果，相對于農(nóng)業(yè)戶籍來說，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口的生育水平尤其是二孩生育會提高，并使得城鄉(xiāng)之間的生育差距縮小或趨同。因此，通過政策調(diào)整前后實驗組—對照組生育水平的對比可以評估得到政策效果?；谶@一思路，我們提出通過二孩生育行為的城鄉(xiāng)對照來評估生育政策效果的分析框架。具體評估指標(biāo)和方法如下：①利用宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)和二孩總和生育率指標(biāo)，通過生育政策調(diào)整前后的城鄉(xiāng)對照，以二孩總和生育率提高和城鄉(xiāng)差距縮小為標(biāo)準(zhǔn)，在宏觀層面評估生育政策實施效果;②利用追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，通過城鄉(xiāng)一孩家庭的二孩生育行為和生育意愿的對照，以二孩生育行為、生育意愿是否提高，以及城鄉(xiāng)差距是否縮小為標(biāo)準(zhǔn)，從微觀視角評估政策效果;③通過初婚初育年齡、生育意愿和子女性別偏好等生育相關(guān)因素的隊列比較分析，討論分析生育潛力和長期趨勢。

2. 數(shù)據(jù)來源

宏觀層面的數(shù)據(jù)為國家統(tǒng)計局提供的人口普查和年度抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，來源于2004—2019年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》，主要用于二孩總和生育率的城鄉(xiāng)對比和生育政策效果的宏觀評估。微觀數(shù)據(jù)來源于2010—2018年中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）。它是一項具有全國代表性的大規(guī)模社會跟蹤調(diào)查項目。在前期試調(diào)查基礎(chǔ)上，于2010年正式開展全國基線調(diào)查，樣本覆蓋25個?。ㄊ?、自治區(qū)），調(diào)查對象包含樣本家戶中的全部家庭成員。此后，每兩年對基線調(diào)查所界定出來的家庭成員及其新出生的子女、外出或另組家庭的成員進(jìn)行永久追蹤，力求保持截面代表性和較高的追蹤率，跨輪追蹤率都在80%以上 詳見《中國家庭追蹤調(diào)查用戶手冊》（第三版），感謝北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心提供的數(shù)據(jù)支持。。數(shù)據(jù)分析中利用橫截面數(shù)據(jù)或面板數(shù)據(jù)權(quán)數(shù)進(jìn)行加權(quán)處理，使之具有全國代表性。

鑒于追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，嚴(yán)格來說可以分別檢驗雙獨兩孩、單獨兩孩和全面兩孩政策的效果，但考慮到難以準(zhǔn)確識別不同政策的目標(biāo)人群，因而本文對此不做區(qū)分而在整體上分析兩孩政策的效果。首先，在不考慮育齡婦女規(guī)模、婚育年齡推遲等因素的情況下，分析歷年20—44歲育齡婦女一孩比例、二孩比例及平均生育水平的截面變化，以此作為生育政策效果的基準(zhǔn)分析;其次，跟蹤2010年20—40歲一孩育齡婦女到2014年時的二孩生育情況，以及2014年20—40歲一孩育齡婦女到2018年時的二孩生育情況，通過對比前后兩批一孩育齡婦女四年內(nèi)的二孩生育比例及城鄉(xiāng)差距變化，避免宏觀層面育齡婦女規(guī)模和婚育年齡推遲等混淆因素的影響，為生育政策效果提供直觀經(jīng)驗證據(jù);最后，通過不同隊列之間的理想子女?dāng)?shù)、初育年齡和子女性別偏好等生育相關(guān)因素的比較分析，討論未來一段時期的生育形勢。

三、評估結(jié)果與討論

1. 基于宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的評估

利用歷年《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中公布的人口普查或抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)資料，通過分年齡的二孩生育率加總得到城鄉(xiāng)二孩總和生育率。如圖1所示，在生育政策調(diào)整之前，不管是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，二孩總和生育率出現(xiàn)下降趨勢并在2011年達(dá)到低點。不過，在生育政策調(diào)整尤其是實施單獨兩孩之后，城鎮(zhèn)二孩總和生育率直線上升并在2017年出現(xiàn)小高峰，鄉(xiāng)村二孩總和生育率在波動中提升。也即是說，與鄉(xiāng)村比，城鎮(zhèn)二孩總和生育率上升趨勢更明顯，并使得城鄉(xiāng)二孩總和生育率的差距縮小。

以2014年為界，在單獨兩孩政策之前，城鄉(xiāng)二孩總和生育率的變化趨勢基本一致，城鄉(xiāng)二孩總和生育率的差距保持平穩(wěn)。在“全面兩孩”政策實施之后，城鎮(zhèn)二孩總和生育率急劇上升，并使得城鄉(xiāng)之間的二孩總和生育率差距保持下降趨勢。這意味著生育政策調(diào)整之前，人們的二孩生育需求確實受到一定程度的限制。因此，與預(yù)期一致，無論是二孩總和生育率下降趨勢的扭轉(zhuǎn)，還是城鄉(xiāng)二孩生育差距的縮小，都表明生育政策調(diào)整產(chǎn)生了一定的積極效果。此外，從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)看，0—14歲少兒人口占比從2010年的16.6%提高到2020年的17.95%。出生人口中二孩占比由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右，此后雖有所下降，但仍然高于40% 數(shù)據(jù)來自第七次全國人口普查公報（第五號）和第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果新聞發(fā)布會答記者問（http：//www.stats.gov.cn）。。這些信息都表明，兩孩生育政策取得了積極成效。不過，2018年城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的二孩總和生育率又開始雙雙回落。這意味著，生育政策調(diào)整的效果可能是短暫的，只是釋放短期堆積效應(yīng)而難以改變二孩總和生育率的長期下降趨勢。

當(dāng)然，可能會有人質(zhì)疑，城鄉(xiāng)二孩總和生育率的這種變化可能是共同趨勢或其他因素導(dǎo)致的，并非生育政策本身的效果。為此，我們對一孩總和生育率也做了類似對比分析。結(jié)果從圖2可以發(fā)現(xiàn)，2003—2018年的一孩總和生育率總體維持下降趨勢，且城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的變化基本一致。也就是說，在生育政策不斷調(diào)整的過程中，一孩總和生育率沒有出現(xiàn)與二孩總和生育率類似的變化。事實上，由于一孩生育不受任何政策限制，且?guī)缀跛械姆驄D都會生一個孩子。前面的分析也已經(jīng)表明，生育政策調(diào)整只影響二孩生育，與一孩生育關(guān)聯(lián)不大。因此，一孩總和生育率的變化趨勢在城鄉(xiāng)之間基本一致且差別很小是理所當(dāng)然的。這一結(jié)果也從側(cè)面印證支持，生育政策調(diào)整之后，城鄉(xiāng)二孩總和生育率差距的縮小，并非完全是由其他因素導(dǎo)致的，而是因為城鄉(xiāng)生育政策的趨同。換句話說，生育政策調(diào)整確實發(fā)揮了一定的積極效果。

2. 基于微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的評估

（1）二孩比例和子女?dāng)?shù)量的時期變化。如無特殊說明，以下分析數(shù)據(jù)皆來源中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）。為了與以往的基于時期或截面數(shù)據(jù)的結(jié)果進(jìn)行對比，在不考慮育齡婦女規(guī)模、婚育年齡推遲等因素的情況下，以歷年20—44歲育齡婦女一孩比例、二孩比例及其變化情況作為基準(zhǔn)分析 由于樣本更新、退出和輪換等原因，這里相當(dāng)于利用2010—2018年CFPS的截面信息，樣本量分別為6287、5983、5253、4593和3894。。從圖3可以發(fā)現(xiàn)，在已生育過子女的樣本中，二孩比例在生育政策調(diào)整之后有明顯上升，3孩及以上的多孩比例也有所提高，但總體上占比較小。相應(yīng)的，一孩占比則相對下降。這與已有的使用人口普查或其他統(tǒng)計資料得到二孩比例上升的結(jié)果是一致的，并被認(rèn)為是兩孩政策發(fā)揮效果的證據(jù)。因為二孩生育必須以一孩生育為前提的，二孩占比提高可視為生育政策調(diào)整產(chǎn)生了一定的積極效果。不過值得注意的是，一孩生育水平走低也會導(dǎo)致二孩占比的相對提高。因此，二孩比重的提高不完全是生育政策的調(diào)整效應(yīng)。

此外，從育齡婦女平均生育的子女?dāng)?shù)量來看（見表1），2016和2018年已育婦女或家庭平均的子女?dāng)?shù)量也有所上升。這意味著以放松生育限制為特征的政策調(diào)整，對于目標(biāo)群體具有一定的效果。不過，由于婚育年齡推遲等原因，20—44歲育齡婦女中未生育的比例已從2010年的22.83%提高到2018年的34.44%。由此使得總體樣本（含未育）的平均子女?dāng)?shù)量，不但沒有顯著提高，2018年的平均子女?dāng)?shù)量反而下降了。也即是說，已育群體中二孩比例的上升，部分原因可能是一孩生育數(shù)量的下降。再考慮到宏觀層面育齡婦女規(guī)模的下降、婚育年齡推遲等因素，二孩比例上升和出生人口規(guī)模下降可以并行不悖。由此也表明，二孩比例上升并非完全是生育政策的效果，而出生人口規(guī)模的不增反減也不能說明生育政策沒有效果。總之，二孩比例和出生人口規(guī)模并不是評估生育政策效果的合適指標(biāo)。

（2）二孩生育行為的追蹤與城鄉(xiāng)對照評估。就像前面所指出的那樣，評估兩孩政策效果應(yīng)該以一孩家庭（育齡婦女）為目標(biāo)，且應(yīng)集中于關(guān)注城鎮(zhèn)或非農(nóng)戶籍家庭的二孩生育行為。鑒于此，本文接下來利用追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)優(yōu)勢，從兩個方面評估生育政策效果：一是生育政策調(diào)整前后一孩家庭二孩生育狀況的對比;二是城鄉(xiāng)生育差距在政策調(diào)整前后的變化。

具體以2010年和2014年僅生育一個孩子且年齡為20—40歲的兩批育齡婦女為對象，分別追蹤調(diào)查她們在2014年、2018年的二孩生育狀況 這里利用了兩個追蹤數(shù)據(jù)，2010—2014年是一批人，樣本量為2481;2014—2018年是一批人，樣本量為1672。，并通過前后對比、城鄉(xiāng)對比的方式直觀反映生育政策調(diào)整的效果。從表2的結(jié)果來看，2010年20—40歲的一孩育齡婦女（N=2481），四年后的2014年，總體上接近80%的人依然只有1個孩子，生育二孩的比例僅為16.81%。尤其是城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭（N=861），僅有5.42%的一孩家庭生育了二孩，生育3個孩子（含雙胞胎）的僅0.65%。農(nóng)業(yè)戶籍一孩家庭生育二孩的比例相對較高，達(dá)到了23.39%，二孩生育行為的城鄉(xiāng)差距為17.97%，這一結(jié)果充分體現(xiàn)和反應(yīng)了城鄉(xiāng)生育政策和經(jīng)濟社會的差異。

在相繼實施單獨兩孩和全面兩孩政策之后，2014年的一孩婦女（N=1672），總體上有23.33%人的生育了二孩，有5.34%的人生育了3個孩子。與2010年的一孩家庭相比，2014年的一孩家庭在同樣經(jīng)歷四年時間后，生育二孩的比例明顯提高。其中，尤以城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭（N=562）二孩生育比例的提升最為突出，一孩家庭生育二孩的比例從前期（2010—2014）的5.42%增加到15.14%，并使得城鄉(xiāng)二孩生育差距由17.97%縮小到13.54%。

由此可見，與宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)一致，微觀家庭的追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，在經(jīng)歷單獨兩孩和全面兩孩政策之后，城鄉(xiāng)一孩家庭生育二孩的比例都有不同程度的上升。尤其是隨著城鎮(zhèn)家庭生育限制的放松和城鄉(xiāng)生育政策的趨同，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍育齡婦女二孩生育比例上升幅度相對較大，并使城鄉(xiāng)二孩生育差距縮小。由于生育政策調(diào)整主要與二孩生育尤其是城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭的二孩生育相關(guān)聯(lián)，這一結(jié)果直觀顯示出兩孩生育政策的效果。這與其他通過二孩總和生育率指標(biāo)評估得到生育政策調(diào)整具有短期堆積效應(yīng)的結(jié)論是一致的[8-9]。由此，本文利用追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，通過前后對比、城鄉(xiāng)對比等方式為兩孩政策效果評估提供了新的思路，并為以往關(guān)于生育政策調(diào)整具有積極成效的研究結(jié)果提供了新的證據(jù)支持。而且由于是同一批育齡婦女的追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，可以避免宏觀層面育齡婦女規(guī)模以及婚姻、生育年齡推遲等因素的影響，相對能夠得到較為準(zhǔn)確的結(jié)果。

不過，需要指出的是，雖有一定比例的一孩家庭生育了二孩，但城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭生育二孩的比例總體依然較低。當(dāng)然，盡管生育政策調(diào)整已實施一段時間，潛在的生育堆積效應(yīng)、補償效應(yīng)基本釋放，但評估生育政策效果的時間條件還不充足，從備孕到生產(chǎn)需要更長的時間。可能存在部分想生但還沒有生的情況，長期來看會低估政策效果。于是，本文接下來分析生育意愿是否在政策調(diào)整之后發(fā)生顯著變化，以此判斷相對長期一些的潛在效果。

（3）生育意愿追蹤評估。在中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)中，2014年和2018年分別采用“理想子女?dāng)?shù)”對城鄉(xiāng)居民的生育意愿做了調(diào)查。盡管理想子女?dāng)?shù)未必是理想的生育意愿測量指標(biāo)，對生育行為的預(yù)測作用相對有限，但理想子女?dāng)?shù)的縱向比較對于觀察生育形勢仍然具有意義。與前面保持一致，以2014年調(diào)查時點20—40歲已育一孩的育齡婦女為對象，追蹤評估兩孩政策背景下生育意愿的變化。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)歷生育政策調(diào)整之后，2014年的一孩育齡婦女總體上的生育意愿沒有顯著變化，數(shù)字上從2014年的1.791減少到1.767。其中，如表3所示，2018年農(nóng)業(yè)戶籍育齡婦女的理想子女?dāng)?shù)相比2014年略有增加，但城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍育齡婦女的理想子女?dāng)?shù)顯著下降。不過，對于2014—2018年期間已經(jīng)生育二孩的婦女來說，她們的理想子女?dāng)?shù)顯著提高。這一結(jié)果在城鄉(xiāng)育齡婦女之間保持一致。反之，生育政策調(diào)整之后沒有生育二孩，即依然只有一個孩子的婦女，她們的理想子女?dāng)?shù)則顯著下降。這些結(jié)果表明，在生育限制不斷放松的背景下，部分一孩育齡婦女的生育意愿提高了，或者說因為實際發(fā)生了二孩生育行為，而使得她們的理想子女?dāng)?shù)增加。然而，對于那些沒有生育二孩的婦女來說，她們在未來一段時間可能也沒有生育二孩的打算。由此推理，與前面針對生育行為的估計結(jié)果一致，生育政策調(diào)整只能在短期內(nèi)產(chǎn)生一定的效果，難以發(fā)揮長期持續(xù)的效果。實際上，生育政策調(diào)整只能對于那些想生二孩的人有效果，而對于本來就不想生或變得更不想生的人來說是難有作為的。

四、生育潛力與未來趨勢

除了評估生育政策效果，我們更關(guān)注長期趨勢或未來的生育形勢。接下來，利用2018年全國有代表性的數(shù)據(jù)，探析理想子女?dāng)?shù)、性別偏好以及初婚年齡在不同出生隊列之間的變化趨勢，以期對未來一定時間段內(nèi)的生育潛力和趨勢進(jìn)行預(yù)測。根據(jù)出生年份將女性樣本劃分為不同隊列，1949年以前出生的被歸為一個隊列，出生于1950—1959年的樣本被劃為“50后”，以此類推，本文還構(gòu)建了“60后”、“70后”、“80后”、“90后”、“00后”（10—18歲） 只有2018年的CFPS對家庭中的成人及10歲以上的孩子都做了生育意愿方面的調(diào)查。，一共7個隊列，以此充分展示相應(yīng)指標(biāo)的變遷趨勢。

1. 女性初婚年齡與理想子女?dāng)?shù)的隊列變化

表4描述了城鄉(xiāng)戶籍女性初婚年齡以及理想子女?dāng)?shù)的變遷趨勢。需要指出的是，由于“90后”與“00后”的結(jié)婚率還比較低，尤其是“00后”，還未達(dá)到法定婚齡。故這兩個隊列中未婚者的初婚年齡以其“理想初婚年齡”代替?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著世代的推進(jìn)，女性的初婚年齡逐步提高，尤其是“90后”和“00后”，她們平均的結(jié)婚年齡遠(yuǎn)高于1980年以前出生的各隊列。而且這種趨勢不僅出現(xiàn)在城市，農(nóng)村青年女性的理想初婚年齡也已經(jīng)超過25歲。在現(xiàn)行制度和文化背景下，婚姻是生育行為的必要前提，婚齡的推遲勢必將引起育齡推遲，進(jìn)而影響一孩總和生育率、二孩遞進(jìn)生育率及終身生育數(shù)量。

就生育意愿而言，出生于1949年前的女性其理想子女?dāng)?shù)量較高，但是理想子女?dāng)?shù)隨著世代推進(jìn)逐步降低，這與以往研究結(jié)論保持一致[13]。從1970年及以后出生的隊列開始，理想子女?dāng)?shù)降至人口更替水平以下，“90后”的理想子女?dāng)?shù)降至1.7左右，而“00后”的理想子女?dāng)?shù)低至1.60，非農(nóng)戶籍“00后”的理想子女?dāng)?shù)更是低至1.43。嚴(yán)格來說，人們的生育偏好可能隨生命歷程變化而變化[14]。由于年長女性大部分已經(jīng)完成生育，而部分“90后”尤其是“00后”則沒有結(jié)婚生育，未來他們的生育意愿存在變數(shù)。不過，考慮到理想子女?dāng)?shù)相對于其他生育意愿指標(biāo)具有較大的穩(wěn)定性，不同隊列之間的理想子女?dāng)?shù)具有一定的比較意義。而且由理想型的生育意愿轉(zhuǎn)至實際生育行為的過程中，由于各種原因，往往存在一定的損耗，也就是說實際的生育數(shù)量會低于理想子女?dāng)?shù)。這意味著由“00后”在生育中“挑大梁”的未來一段時期內(nèi)，我國的生育水平也難以出現(xiàn)實質(zhì)性提升。

2. 子女性別偏好的世代變遷

2018年調(diào)查數(shù)據(jù)不僅測量了個體的生育意愿，還提供了個體理想生育男孩的具體數(shù)量，這為我們量化性別偏好提供了可能。遵循現(xiàn)有研究的操作化標(biāo)準(zhǔn)，以理想男孩數(shù)占理想子女?dāng)?shù)的比重為依據(jù)，按照理想男孩數(shù)的比重小于、等于、大于理想女孩數(shù)的比重，依次界定為女孩偏好、兒女雙全和男孩偏好。另外，對于理想男孩數(shù)持“無所謂”看法的則編碼為“無偏好”，對于不想生兒育女的也獨立編碼成類。不同隊列女性樣本的性別偏好及其變遷趨勢展示在表5之中。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“兒女雙全”始終在中國人的價值觀念中占據(jù)主流，各出生隊列中，兒女雙全的占比始終保持較高比重。男孩偏好呈現(xiàn)出隨著世代推進(jìn)而逐步降低的態(tài)勢，但女孩偏好保持穩(wěn)定，“00后”對女孩的偏好有上升趨勢。與前面提及的理想子女?dāng)?shù)一樣，受已有子女?dāng)?shù)量及性別結(jié)構(gòu)的影響，不同隊列之間的子女性別偏好也不能簡單比較。新生代女性對子女的性別偏好可能隨著生育行為的發(fā)生而動態(tài)變化，但男孩偏好下降、女孩偏好有所上升的現(xiàn)象值得關(guān)注。如果說，現(xiàn)實中的男孩偏好能夠間接提升生育水平，男孩偏好的下降則可能使生育水平繼續(xù)維持在較低水平或進(jìn)一步下降。

此外，值得注意的是，作為當(dāng)前或未來的生育主力軍，“90后”、“00后”隊列傾向于不生育子女（理想子女?dāng)?shù)為0）的比例有較大的提高。事實上，女性自愿選擇終身不生育或無子女在部分西方國家已是不容忽視的問題。在中華傳統(tǒng)文化背景下，絕大部分的女性都會選擇結(jié)婚和生育，但未來中國社會會不會出現(xiàn)類似現(xiàn)象，無疑值得密切關(guān)注和引起重視。總之，上述分析結(jié)果表明，作為生育行為和生育政策效果的基礎(chǔ)，女性生育主體的婚育觀念已經(jīng)或者正在發(fā)生變化。未來一段時間內(nèi)，即使進(jìn)一步放松生育限制，我國生育水平難以出現(xiàn)實質(zhì)性上升，且存在繼續(xù)走低的風(fēng)險。

五、結(jié)論與啟示

生育政策的實施效果引起學(xué)界、政策制定者和公眾的廣泛關(guān)注。然而，受育齡婦女規(guī)模下降、婚育年齡推遲、一孩出生率下降等混淆因素的影響，出生人口規(guī)模、二孩比例或二孩總和生育率等指標(biāo)的前后變化難以有效判斷政策調(diào)整效果。與以往不同，本研究基于兩孩生育政策主要影響城鎮(zhèn)二孩生育的判斷，借鑒自然實驗或準(zhǔn)實驗方法，綜合利用宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)和微觀家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，通過二孩生育行為及其城鄉(xiāng)差距變化來評估生育政策的短期效果，并從新生代女性婚育年齡、生育意愿和子女性別偏好等方面探討了生育政策的長期潛在效果。

研究發(fā)現(xiàn)，生育政策調(diào)整主要影響城鎮(zhèn)二孩生育行為的研究預(yù)期得到經(jīng)驗證據(jù)的支持，即生育政策調(diào)整釋放了短期的堆積效應(yīng)，產(chǎn)生了積極效果。宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2011年開始生育政策調(diào)整以來，二孩總和生育率從下降趨勢扭轉(zhuǎn)為上升趨勢，而且城鎮(zhèn)二孩總和生育率增長相比農(nóng)村較快，從而使得城鄉(xiāng)二孩總和生育率差距縮小。由此可得，生育政策調(diào)整確實產(chǎn)生了一定的短期效果。在此基礎(chǔ)上，微觀家庭的追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，生育政策調(diào)整對城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍的二孩生育具有積極影響。2010年的一孩育齡婦女，四年后的2014年僅有5.42%的非農(nóng)戶籍女性生育了二孩，與農(nóng)業(yè)戶籍的23.39%相差較遠(yuǎn)。但在相繼實施單獨兩孩和全面兩孩政策之后，2014年的一孩育齡婦女，同樣經(jīng)歷四年即2018年時，有15.14%的非農(nóng)戶籍女性生育了二孩。由此可見，生育政策調(diào)整之后，非農(nóng)戶籍一孩育齡婦女生育二孩的比例明顯提高。而且相對于農(nóng)業(yè)戶籍女性來說，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍一孩育齡婦女生育二孩的比例上升幅度較大，并使得城鄉(xiāng)二孩比例的差距下降了4.43%。也就是說，不管是城鎮(zhèn)或非農(nóng)戶籍育齡婦女二孩生育比例的上升，還是城鄉(xiāng)二孩生育差距的縮小，都印證支持生育政策調(diào)整產(chǎn)生了短期效果。

然而，生育政策調(diào)整的長期效應(yīng)充滿不確定性且不容樂觀。應(yīng)該注意到，雖有一定比例的一孩家庭生育了二孩，但城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭生育二孩的比例總體依然較低，而且2018年城鄉(xiāng)二孩總和生育率在短暫回升之后又回歸下降趨勢。同時，對于已育一孩、但仍未生育二孩的城鄉(xiāng)婦女，她們2018年的理想子女?dāng)?shù)（生育意愿）相比2014年都出現(xiàn)不同程度的下降。也就是說，生育政策調(diào)整只對那些想生二孩的人有一定效果，本來就不想生二孩或變得不想生二孩的婦女，她們在未來幾年內(nèi)生育二孩的可能性極低。此外，生育政策調(diào)整難以產(chǎn)生長期效果的重要原因是女性初婚年齡的持續(xù)推遲和生育意愿的持續(xù)下降。通過隊列之間的比較發(fā)現(xiàn)，理想子女?dāng)?shù)低于更替水平且具有隨世代更新而下降的趨勢，這預(yù)示著在未來一段相對較長的時間內(nèi)，生育水平具有潛在的持續(xù)下降的可能性。21世紀(jì)出生的女性，平均的理想子女?dāng)?shù)低于“90后”、“80后”等隊列，且傾向于不生育（理想子女?dāng)?shù)為0）的比例提高，由此可以判斷未來的生育水平很難有上升的潛力。

總而言之，本文從宏微觀相結(jié)合的視角，通過城鄉(xiāng)對照方式，綜合評估了生育政策調(diào)整的短期與長期效果。需要說明的是，作為評估生育政策效果的新探索，文章仍存在局限和不足。我們有理由相信，生育政策調(diào)整主要影響城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍家庭的二孩生育，但就現(xiàn)有資料和方法而言，無法排除農(nóng)村或農(nóng)業(yè)戶籍家庭的二孩生育也受到生育政策調(diào)整的影響。也即是說，城鄉(xiāng)對比方式可能低估生育政策調(diào)整的實際效果。同時，生育政策調(diào)整具有短期效果的研究結(jié)論也缺乏統(tǒng)計意義上的顯著性檢驗。因此，本研究的貢獻(xiàn)不在于報告一個精確的評估結(jié)果，而是重在提供一種新的評估思路和方法。期待將來隨著數(shù)據(jù)資料和研究手段的不斷豐富，能夠?qū)Ρ疚牡难芯堪l(fā)現(xiàn)進(jìn)行更多更充分地驗證。

本文研究結(jié)論的政策含義在于，釋放生育政策的潛力，推動實現(xiàn)適度生育水平，需要做好配套支持政策的有效銜接。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，已遠(yuǎn)低于更替水平。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，人們的生育意愿和生育行為受到經(jīng)濟、社會、文化和政策等多個因素的共同影響。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和個體主義的興起，宏觀生育政策在個體和家庭生育決策中的影響力逐漸式微。與之相反，經(jīng)濟因素和婚育觀念的作用在加強。其中，婚育觀念的變化是一場無聲的革命，評估生育政策效果和評判人口出生形勢需要考慮這些新的變化。在目前及今后的一段時期，“00后”進(jìn)入婚育年齡并逐漸成為生育主力軍，她們的婚育觀念將對生育政策效果產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，在進(jìn)一步優(yōu)化生育政策并實施三孩生育政策背景下，必須考慮新生代女性受教育程度提高、生育環(huán)境和生育觀念的變化，完善相關(guān)的配套支持措施。從性別和家庭視角出發(fā)，切實將婚嫁、生育、養(yǎng)育一體考慮，建構(gòu)生育友好型社會政策體系，從而創(chuàng)造更加良好的生育環(huán)境和條件，最大程度發(fā)揮生育政策的潛力和實現(xiàn)人口的長期均衡發(fā)展。

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