評(píng)估中國(guó)黃金周高速公路免費(fèi)政策

摘 要 自2012年《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》頒布起，高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策開始在全國(guó)實(shí)施。目前，該項(xiàng)政策已出臺(tái)實(shí)施了五年，但每逢重大節(jié)假日時(shí)，該項(xiàng)政策都會(huì)引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響與廣泛的社會(huì)討論，觀點(diǎn)亦是褒貶不一。此項(xiàng)政策是否順應(yīng)社會(huì)發(fā)展與滿足人民群眾需要，引發(fā)了諸多學(xué)者的討論與思考。本文運(yùn)用政策評(píng)估的兩大標(biāo)準(zhǔn)，即事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黃金周免費(fèi)政策進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，以進(jìn)一步確定其效果。

關(guān)鍵詞 政策評(píng)估 事實(shí)標(biāo)準(zhǔn) 價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 高速公路 免費(fèi)政策

作者簡(jiǎn)介：李祥，澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國(guó)公共政策評(píng)估與政府機(jī)構(gòu)改革。

中圖分類號(hào)：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.118

一、 黃金周節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策

“貸款修路，收費(fèi)還貸”是我國(guó)目前公路建設(shè)的主要融資方式，也是我國(guó)公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理的核心政策。該項(xiàng)政策的實(shí)施在一定程度上緩解了我國(guó)公路建設(shè)中資金瓶頸的問(wèn)題，促進(jìn)了我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善與現(xiàn)代化，為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)。然而，該項(xiàng)政策因?yàn)闆](méi)有及時(shí)調(diào)整，順應(yīng)情況的變化，也帶來(lái)了一些問(wèn)題。隨著我國(guó)汽車保有量的快速增長(zhǎng)，居民購(gòu)買力的提高，越來(lái)越多的人選擇汽車出行，以至于節(jié)假日期間部分路段人滿為患，安全性較低，通行效率也令人詬病。同時(shí)，公民意識(shí)的增強(qiáng)，以及公路出行成本較高，人們對(duì)高速公路收費(fèi)政策的批評(píng)也是此起彼伏。另外，為了拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力與防范外部風(fēng)險(xiǎn)的能力，我國(guó)需要通過(guò)旅游業(yè)等服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)與較快發(fā)展。更重要的是，該項(xiàng)政策執(zhí)行時(shí)暴露出地方政府負(fù)擔(dān)過(guò)重、政企不分、管理混亂、法制不健全等問(wèn)題，政策的科學(xué)性遭到質(zhì)疑。再加上，2011年春節(jié)陜西、寧夏等部分省份在春節(jié)期間實(shí)施高速公路免費(fèi)通行政策，取得了比較好的社會(huì)效果。

正是在上述背景下，國(guó)務(wù)院下發(fā)同意交通運(yùn)輸部等五部委提交的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。方案規(guī)定，7座以下（含7座）車輛在每年的春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)這四個(gè)國(guó)家重大法定節(jié)假日免收公路通行費(fèi)。2012年9月，在交通運(yùn)輸部2012年9月5日下發(fā)的有關(guān)高速公路在節(jié)假日免費(fèi)的緊急通知的基礎(chǔ)上，廣東省、湖南省、四川省等多個(gè)省份相繼細(xì)化節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策。2012年十一黃金周期間，節(jié)假日中小型客車高速公路免費(fèi)通行的政策正式在全國(guó)實(shí)施。

二、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)分析

（一）政策效益

政策效益指的是政策的有效性，即政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的程度。政策效益通過(guò)比較政策運(yùn)行時(shí)的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行分析。 根據(jù)方案全文，實(shí)施此項(xiàng)政策的主要目標(biāo)是“進(jìn)一步提升收費(fèi)公路通行效率和服務(wù)水平，方便群眾快捷出行”。該項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的如何呢？2012國(guó)慶中秋長(zhǎng)假期間，我國(guó)的公路網(wǎng)交通量與往年相比大幅提升，因此諸多路段擁堵不堪，擦車等交通事故頻發(fā)，服務(wù)區(qū)車滿為患。同時(shí)，民眾對(duì)免費(fèi)手續(xù)也是不滿。可以說(shuō)，第一年該項(xiàng)政策的效益不僅沒(méi)有達(dá)成，而且還引起民眾的不滿。接下來(lái)的五年間，政策進(jìn)行了一些調(diào)整，例如取消發(fā)卡、實(shí)行不發(fā)卡抬杠放行、設(shè)置緩沖期與提前做好信息發(fā)布等。盡管如此，也依然存在局部路段車流緩慢，通行效率較低，擁堵問(wèn)題難以解決。因此，可以說(shuō)我國(guó)實(shí)施高速公路免費(fèi)通行政策是我國(guó)高速公路發(fā)展的良好方向，但因政策設(shè)計(jì)不合理、內(nèi)容不完整等問(wèn)題，阻礙了其良好政策善意的實(shí)現(xiàn)。

（二）政策效率

我國(guó)目前的高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式主要有事業(yè)型、企業(yè)型和企事業(yè)混合型三種，由于政企不分的存在，導(dǎo)致多頭管理、職責(zé)不清等問(wèn)題依然嚴(yán)重。同時(shí)，由于我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)不分，管理難度較高。另外，資源浪費(fèi)的現(xiàn)象依然存在，主要是因?yàn)槲覈?guó)公路建設(shè)與管理的規(guī)定散落在單行法律和部門法規(guī)之中，存在碎片化、缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性等問(wèn)題，各省、各地區(qū)之間各自制定與執(zhí)行該區(qū)的政策，未能很好地保證公路網(wǎng)的政策暢通性。而且，每逢重大節(jié)假日，公安部以及各省市的交通部門都會(huì)部署大量警力，醫(yī)院、消防等機(jī)構(gòu)也會(huì)適當(dāng)增加人員，以保證人們的正常出行與減少交通事故的危害。因此，該項(xiàng)政策的投入是巨大的，而產(chǎn)出卻差強(qiáng)人意。

（三）政策回應(yīng)程度

一項(xiàng)好的政策，社會(huì)的回應(yīng)程度比較高，市民的滿意度也會(huì)比較高。一項(xiàng)不好的政策，執(zhí)行起來(lái)下面抵觸情緒比較大，回應(yīng)程度比較低。免費(fèi)政策的直接影響者為駕駛或乘坐7座及7座以下小客車的人，此類人群的響應(yīng)程度直接反映了政策的好壞。政策出臺(tái)前，這些人群對(duì)該項(xiàng)政策的支持很高，認(rèn)為這是一項(xiàng)讓利于民、還路于民的好政策。但是，公路的擁堵使出行的安全隱患增大、時(shí)間成本增加、等候期間的燃油費(fèi)以及食品費(fèi)的增加等，因此小客車駕駛者是否受益有待考慮。至于非免費(fèi)通行車輛乘坐者，其利益明顯受損，而這些群眾較大多數(shù)為較低收入無(wú)車家庭。出行成本的增加，導(dǎo)致他們質(zhì)疑政策的民主性與科學(xué)性。對(duì)于大貨車而言，也是利益純受損者。高速公路公司的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)受到破壞，人員配置與道路維護(hù)等成本增加，收費(fèi)利潤(rùn)下降，也是純受損者。旅游景點(diǎn)、酒店行業(yè)及汽車租賃維修公司等由于服務(wù)使用人員增多，收益較大，是該項(xiàng)政策中純受益者。而政府既有受益也有受損，受益是因?yàn)榇碳ち寺糜蜗M(fèi)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)總值增加。受損是因?yàn)榄h(huán)境污染使治理成本增加，高速公路公司上繳的稅收減少。綜上所述，該項(xiàng)政策的回應(yīng)性可謂眾說(shuō)紛紜。

三、 價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)分析

（一）政策公正性

所謂公正，通常指社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)與個(gè)人在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)應(yīng)秉持不偏不倚、不枉不縱、公而無(wú)私的立場(chǎng)和態(tài)度。 由于私家車擁有家庭在我國(guó)是少數(shù)，我國(guó)在制定免費(fèi)政策時(shí)明顯沒(méi)有照顧到載客較多、客運(yùn)能力較強(qiáng)的大客車，沒(méi)有讓多數(shù)的出行民眾享受益。另外，對(duì)于那些BOT項(xiàng)目以及剛始運(yùn)營(yíng)的高速公路，在執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)有所區(qū)別，提高民間和境外資本投資的積極性。 路橋公司作為合法的經(jīng)營(yíng)單位，收費(fèi)權(quán)是由我國(guó)法律賦予，并受到保護(hù)，在沒(méi)有任何補(bǔ)助的情況下，利潤(rùn)瞬間化為烏有。一份國(guó)務(wù)院的通知卻將其權(quán)力中止，這種行為并不具有合法性。而且，部分路橋公司已經(jīng)上市，市場(chǎng)的資源分配應(yīng)該由市場(chǎng)解決與決定，政府政策應(yīng)該是配合市場(chǎng)，而不是強(qiáng)制市場(chǎng)配合自身政策。對(duì)于乘坐長(zhǎng)途客車的相對(duì)低收入者與貨運(yùn)卡車公司的合法權(quán)益間接受損，而這些人群才是高速公路上的大多數(shù)人。因此，可以看出該項(xiàng)政策具有“損不足補(bǔ)有余”的特征，劫貧濟(jì)富的嫌疑難以洗脫。

（二）政策過(guò)程價(jià)值

過(guò)程價(jià)值強(qiáng)調(diào)公民參與，以做到?jīng)Q策的科學(xué)化與民主化?？茖W(xué)化本質(zhì)上就是決策過(guò)程中需要專家參與以及尊重專家意見(jiàn)。民主化則包含三層含義：第一，讓公眾（包括公民和各類利益相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人）參與到?jīng)Q策過(guò)程之中；第二，專家參與決策過(guò)程中也應(yīng)主張民主；第三，決策者之間要實(shí)行民主，不要一言堂。 值得注意的是，這項(xiàng)政策的行政決策過(guò)程比較短，在2012年5月份交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人在新聞例行發(fā)布會(huì)上公開了正在制定重大節(jié)假日免費(fèi)通行方案的消息，但具體方案是什么，如何免費(fèi)，公眾所知甚少，而同年7月份國(guó)務(wù)院就正式批轉(zhuǎn)全國(guó)執(zhí)行，具體意見(jiàn)征求情況與向誰(shuí)征求以及意見(jiàn)是什么，公眾并不知情。作為一項(xiàng)影響數(shù)億國(guó)人出行和合法企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利的行政決策，似乎顯得太過(guò)匆忙。 因此，我們可以看出，免費(fèi)政策在制定之前，沒(méi)有進(jìn)行綜合考慮，也沒(méi)有全面了解情況，缺乏足夠的信息，政策的公開性與透明性都值得深究。

總的來(lái)說(shuō)，黃金周高速公路免費(fèi)政策的本意是良好的，由于固有矛盾的激化，決策前缺乏有效的溝通與了解，配套措施不完善，執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)的一些問(wèn)題等原因限制了該項(xiàng)政策利好一面的有效發(fā)揮，我們需要改進(jìn)該項(xiàng)政策，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，以讓高速公路發(fā)展的成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。

注釋：

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