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    《日本政策評估法》評析

    2017-11-06 20:39:50沈陵
    卷宗 2017年29期
    關(guān)鍵詞:政策評估日本

    摘 要:新公共管理主義借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn),以提高政府工作效率為目的,對推動政府體制改革有重要意義。日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革,采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評估制度就是其中力度最大,影響最顯著的措施之一?!度毡菊咴u估法》體現(xiàn)了新管理主義重效率、重績效等要點(diǎn),其實(shí)施也取得了一定的成效,對我國政策評估制度的建立有借鑒意義。

    關(guān)鍵詞:日本;政策評估;新管理主義

    上世紀(jì)七十年代末以來20世紀(jì)70年代末以來,美國、英國、日本等多個(gè)西方發(fā)達(dá)國家在公共管理領(lǐng)域開展了行政改革運(yùn)動,被稱為“新公共管理”(New Public Management)運(yùn)動。新公共管理理論借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn),以提高政府工作效率為目的,對推動政府體制改革有重要意義。日本社會長期存在著官員腐敗、官商勾結(jié)現(xiàn)象,上世紀(jì)九十年代 ,田中角榮、竹下登、金丸信等所涉及的舞弊震驚了日本社會各界,加上長期的經(jīng)驗(yàn)低速和嚴(yán)重的政府財(cái)政赤字,政府的公信力受到了質(zhì)疑,改革官僚賴以儲存的權(quán)力結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府透明度,挽回政府信譽(yù)刻不容緩。正是在此背景下,日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革,采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評估制度就是其中力度最大,影響最顯著的措施之一。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

    1 日本政策評估法的立法背景

    在日本實(shí)施政策評估制度之前,日本各級政府官僚作風(fēng)嚴(yán)重,政策制定過程存在很多問題,如政策規(guī)劃部門僵化、政策實(shí)施效率低下且不透明,政策決策過程封閉性嚴(yán)重,政策評估與反饋機(jī)能差。為改變這一局面,日本循序漸進(jìn)地推行了政策評估制度。

    1998年6月《中央部委重整基本法》(《中央省庁等改革基本法》)生效,日本公共部門開始了嚴(yán)肅的改革。盡管該法囊括了行政改革的方方面面,政策評估作為了政府改革的主要工具之一。該法要求加強(qiáng)基于社會經(jīng)濟(jì)狀況變化的客觀政策評估功能,確保評估結(jié)果在政策中得到充分體現(xiàn),并對政策評估的評估主體、評估對象和評估結(jié)果的公開等等作出了規(guī)定。為貫徹中央部委重整基本法的精神,總務(wù)部于2001年1月制定了《政策評估標(biāo)準(zhǔn)指南》,鼓勵(lì)各部委對其政策、節(jié)目和項(xiàng)目進(jìn)行測試,明確規(guī)定了三種政策評估方法:項(xiàng)目評估、績效評估和綜合評估。從此日本政府的政策評價(jià)制度建設(shè)拉開了序幕。通過一段時(shí)間的審查,總務(wù)部又于同年6月擬定了《日本政策評估法》,并于2001年經(jīng)日本國會(Diet)通過。該法將政策評估和評估結(jié)果的公布法律化、強(qiáng)制化。

    2 新公共管理主義的七大要點(diǎn)

    克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)將新公共管理主義歸納為七大要點(diǎn),即:

    (一)專業(yè)化管理(Professional Management)

    在公共政策領(lǐng)域推行專業(yè)化管理,放手讓官員從事管理服務(wù)工作,“由高層人員對組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制”。

    (二)績效標(biāo)準(zhǔn)(Performance standards)

    實(shí)施嚴(yán)格的績效管理的標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)。政府應(yīng)實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制,并且要依據(jù)績效目標(biāo)對完成目標(biāo)的情況進(jìn)行衡量與評估。新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、意圖和進(jìn)展指數(shù)的明確,提倡確立目標(biāo)并設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為”委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo);提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。

    (三)重視產(chǎn)出控制(Output Controls)

    倡導(dǎo)“由輸入型控制和官僚化管理轉(zhuǎn)型為重視以量化業(yè)績指數(shù)測量的產(chǎn)出型控制”

    (四)分權(quán)(Decentralization)

    公共部門內(nèi)部由聚合性管理趨向分權(quán)式管理。新公共管理倡導(dǎo)由統(tǒng)一管理模式轉(zhuǎn)型為分權(quán)式管理,讓管理者能夠享有一定的靈活管理權(quán)力。

    (五)鼓勵(lì)競爭(Competition)

    “競爭是減少成本和實(shí)現(xiàn)更高目標(biāo)的關(guān)鍵所在”,新公共管理主義鼓勵(lì)公共部門增強(qiáng)自身的競爭力,引導(dǎo)公共部門通過公開招標(biāo)程序等方式降低公共部門的運(yùn)營成本,減少部門之間的推諉和矛盾。

    (六)運(yùn)用私營部門管理經(jīng)驗(yàn)(Private-sector Management)

    新公共管理鼓勵(lì)政府積極運(yùn)用私營部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),如與員工訂立短期勞動合同、制定單位計(jì)劃或業(yè)務(wù)計(jì)劃、績效協(xié)議和愿景聲明等等,重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本--效率分析、全面質(zhì)量管理等等。

    (七)節(jié)約成本(Cost Reduction)

    重視成本節(jié)約,提倡“花小錢辦大事”“Doing more with less”,強(qiáng)調(diào)效率、刺激效率,這是它與傳統(tǒng)管理方法的重大區(qū)別。

    3 《日本政策評估法》的主要內(nèi)容和實(shí)施效果

    歸根結(jié)底,追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對效率的追求正是新公共管理主義日益在全球盛行的關(guān)鍵。從評估目的、評估原則到具體的各項(xiàng)規(guī)則,《日本政策評估法》都體現(xiàn)了新公共管理主義對效率、績效管理、結(jié)果導(dǎo)向的追求。

    (一)《日本政策評估法》的主要內(nèi)容

    1.評估目的

    《日本政策評估法》在總則中就明確表明改善行政管理的作用、提高行政管理的效率、公共政策評估信息是該法的立法目的。該法明確規(guī)定,該法旨在規(guī)范與行政部門政策評估相關(guān)的基本事項(xiàng),促進(jìn)客觀、嚴(yán)格地執(zhí)行政策評估,并在政策的規(guī)劃和發(fā)展中適當(dāng)?shù)胤从吃u估結(jié)果,公開政策評估信息,從而改善行政管理的作用和效率,確保正確承擔(dān)起向公眾解釋政府行為的責(zé)任??梢?,《日本政策評估法》強(qiáng)調(diào)效率、強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向、強(qiáng)制評估信息的公開和評估結(jié)果的運(yùn)用。

    2.評估原則

    《日本政策評估法》在評估原則中規(guī)定,各行政部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)研究和了解政策的影響(影響是指開展或擬開展的一系列活動的影響,或者是其預(yù)期對人們生活、社會和經(jīng)濟(jì)帶來的影響。下同)的信息,在研究的基礎(chǔ)上,從必要性、效率、影響、該政策要求的特點(diǎn)等方面對政策做出評估,并在該政策的規(guī)劃和正確地反映評估結(jié)果。評估應(yīng)按照下文規(guī)定實(shí)施,確保評估的客觀性和嚴(yán)肅性: 應(yīng)當(dāng)用適合政策特征的合理方式對政策效果進(jìn)行研究,盡量進(jìn)行量化分析。根據(jù)政策的特征求得并利用有相關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)的人士的發(fā)現(xiàn)。該法還要求在預(yù)算編制和政策的規(guī)劃和制定中運(yùn)用評估結(jié)果。endprint

    (二)《日本政策評估法》的實(shí)施效果

    從日本國內(nèi)的調(diào)查結(jié)果來看,《日本政策評估法》取得了顯著的效果。具體來講,包括以下成效:第一,評估結(jié)果在政策的廢改立和預(yù)算編制中得到了充分,各部委參考評估結(jié)果決定各項(xiàng)政策廢改立和預(yù)算編制的優(yōu)先程度;第二,政策圖(policy diagram)在政府各部委得到了廣泛運(yùn)用;第三政策目標(biāo)更加以結(jié)果為導(dǎo)向,更加強(qiáng)調(diào)量化測量。

    據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年,日本各部委進(jìn)行了共計(jì)2,436項(xiàng)政策評估。其中1920項(xiàng)(78.8%)評估結(jié)果為“很好,應(yīng)繼續(xù)”,450項(xiàng)(18.5%)為“有待改進(jìn)或重新考量”,55項(xiàng)(2.3%)為“應(yīng)中止、終止”。而到了2003年,日本各部委進(jìn)行了共計(jì)5,923項(xiàng)政策評估。其中 3806項(xiàng)(89.8%)評估結(jié)果為“很好,應(yīng)繼續(xù)”,311項(xiàng)(7.3%)為(優(yōu)先改進(jìn)或重新考量),60項(xiàng)(1.4%)為“有待改進(jìn)或重新考量(部分終止)”,61項(xiàng)為“有待改進(jìn)或重新考量”,其他情況(如因外部原因被終止,0.1%),56項(xiàng)(1.4%)為“應(yīng)中止、終止或廢止”。從實(shí)施后頭兩年的數(shù)據(jù)對比就足以發(fā)現(xiàn)《日本政策評估法》的實(shí)施成果斐然。

    此外,大多數(shù)部委在評估制度之后使用了政策圖解。政策圖解類似政策、節(jié)目和項(xiàng)目的層級分類,使命、愿景、戰(zhàn)略性目標(biāo)、節(jié)目和相關(guān)活動的層級。如農(nóng)林漁部制定的政策圖解中有5項(xiàng)重要目標(biāo)、12項(xiàng)中等目標(biāo)、59項(xiàng)政策領(lǐng)域,142項(xiàng)編號了的具體目標(biāo)及相關(guān)的節(jié)目和發(fā)明。這類框架在政策評估之前日本是沒有的。各類報(bào)告都表明現(xiàn)在各類政府機(jī)構(gòu)都在使用政策圖解,是當(dāng)成了有效的內(nèi)部溝通工具。政策目標(biāo)的測評更加以結(jié)果為導(dǎo)向,更加量化分析。如教育與技術(shù)部曾報(bào)道,結(jié)果、績效指數(shù)等詞匯已被廣泛接受和分享??倓?wù)部報(bào)導(dǎo)稱,以量化指標(biāo)制定績效目標(biāo)的比率從2002年的30%升至2003年的50%。

    4 結(jié)語

    日本和中國同為亞洲國家,有著相似的歷史文化背景?!度毡菊咴u估法》的實(shí)施對中國有著重要的借鑒意義。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí),但是也是看到該法仍然存在不少問題。如日本學(xué)者所言,行政改革任重道遠(yuǎn),政策評估還僅僅是個(gè)開端,但確實(shí)是一個(gè)里程碑式的開端。

    參考文獻(xiàn)

    [1]婁成武,董鵬,多維視角下的新公共管理[J].中國行政管理,2016,(7):77-82

    [2]汪全勝,日本的立法后評估制度及其中國的啟示[J].中州學(xué)刊,2009,(5):89-92

    [3]Ryo Sasaki.Evaluation in Japan, Journal of MultiDisciplinary Evaluation [EB/OL]., journals.sfu.ca/jmde/index.php/jmde_1/article/download/112/127/0, 2017-08-26/2017-09-01

    作者簡介

    沈陵(1974-),女,漢族,重慶市合川,助理研究員,法學(xué)碩士,四川省社會科學(xué)院,研究方向:國際經(jīng)濟(jì)法。endprint

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