健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系

湯玉權(quán) 黃丹

〔摘要〕當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理組織是以村民委員會(huì)為中心，人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)等為輔助的組織架構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上保證了村民委員會(huì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各項(xiàng)事務(wù)的相對(duì)獨(dú)立、分工負(fù)責(zé)。但在基層治理中，仍然存在著職責(zé)交叉、定位不清、職責(zé)落實(shí)還不到位等問題。為此，應(yīng)通過充分發(fā)揮村民委員會(huì)的自治組織功能，組建成立“村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”作為村莊治安糾紛調(diào)解的法治組織，組建“村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)”作為村級(jí)監(jiān)督與德治組織等措施，理順村級(jí)組織關(guān)系，健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村治理體系；組織架構(gòu)；三治結(jié)合

〔中圖分類號(hào)〕D422.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）02-0049-04

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石。黨的十九大報(bào)告指出，“要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”〔1〕31，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔1〕32。目前學(xué)界對(duì)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了深入研究，主要圍繞三個(gè)主題展開：一是從自治、法治、德治三者間的關(guān)系，探討如何實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治建設(shè)〔2〕；二是從鄉(xiāng)村善治的角度，探討自治、法治與德治三種治理方式的選擇與組合策略〔3〕；三是從歷史發(fā)展的角度，探討自治、法治、德治各自的淵源，并對(duì)“三治結(jié)合”如何推動(dòng)鄉(xiāng)村治理走向善治進(jìn)行了分析〔4〕。從現(xiàn)有研究來看，均是從“三治”的外在關(guān)系來展開研究，沒有深入其內(nèi)部探討和分析如何健全“三治結(jié)合”。健全鄉(xiāng)村治理體系，“追求‘三治融合’，要在管理體制與組織架構(gòu)、政府與社會(huì)關(guān)系、治理載體和社會(huì)力量等方面統(tǒng)籌兼顧、通盤設(shè)計(jì)，將‘三治’工作融合到黨委、政府及其相關(guān)部門的全部基層社會(huì)治理工作中去?！薄?〕基于此，筆者從鄉(xiāng)村治理“組織架構(gòu)”層面提出健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中“三治結(jié)合”的組織架構(gòu)

村民委員會(huì)是村民自治組織。我國(guó)憲法規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉?！薄?〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，與村民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不得直接干預(yù)農(nóng)村村級(jí)事務(wù)，由此在農(nóng)村建立了以廣大農(nóng)民為主體、村民委員會(huì)為組織載體的村民自治制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第七條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)?！薄?〕在我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系中，形成了以村民委員會(huì)為主，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)等為輔的村民自治組織架構(gòu)。從“三治”的關(guān)系來看，自治是核心，法治是保障，德治是基礎(chǔ)〔3〕。因此，當(dāng)前“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理應(yīng)以自治組織即村民委員會(huì)及其下屬組織的結(jié)合為主，融合了法治、德治的治理體系。

從制度設(shè)計(jì)來看，村民委員會(huì)下屬委員會(huì)設(shè)立的主要目的是為保證村民委員會(huì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各項(xiàng)事務(wù)的相對(duì)獨(dú)立和分工負(fù)責(zé)。目前，我國(guó)有近60多萬個(gè)村莊，各村的情況各不相同，除部分人口比較少的村莊，可以不設(shè)村民委員會(huì)下屬的委員會(huì)，或者根據(jù)情況只設(shè)立1至2個(gè)委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作外，大部分村莊一般都設(shè)有村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、公共衛(wèi)生和計(jì)生委員會(huì)等負(fù)責(zé)專項(xiàng)事務(wù)的委員會(huì)。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的內(nèi)容更加廣泛，形式也更加多樣，除上述三個(gè)專門委員會(huì)外，村民委員會(huì)還可以根據(jù)需要設(shè)立一些其他委員會(huì)，更好地服務(wù)于廣大村民，確保自治事務(wù)得以落實(shí)，進(jìn)一步夯實(shí)自治基礎(chǔ)。

從職責(zé)來看，人民調(diào)解委員會(huì)主要負(fù)責(zé)調(diào)解民間糾紛，利用法律法規(guī)和社會(huì)主義道德風(fēng)尚教育群眾和團(tuán)結(jié)群眾。調(diào)解的事項(xiàng)主要有婚姻、家庭、鄰里、賠償?shù)热粘６喟l(fā)性糾紛。設(shè)立該委員會(huì)的主要目的是通過調(diào)解，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，預(yù)防“民轉(zhuǎn)刑”案件和群體性事件發(fā)生。治安保衛(wèi)委員會(huì)是同一切刑事犯罪活動(dòng)作斗爭(zhēng)的群眾性治安保衛(wèi)組織，主要負(fù)責(zé)宣傳國(guó)家法律法規(guī)，提高村民的法制觀念。如對(duì)村民進(jìn)行防盜、防特、防火、防治安災(zāi)害事故教育，提高村民的防范意識(shí)；對(duì)轄區(qū)內(nèi)單位及村民提供法律服務(wù)和治安有償服務(wù)，保障村民的合法權(quán)益。公共衛(wèi)生和計(jì)生委員會(huì)的主要職責(zé)是加強(qiáng)對(duì)流行性疾病的預(yù)防和控制；對(duì)村民宣傳國(guó)家醫(yī)保政策、積極組織村民投保并做好相關(guān)服務(wù)工作；將人口與計(jì)劃生育納入村民自治內(nèi)容，經(jīng)常性地開展計(jì)生宣傳教育活動(dòng)；實(shí)行計(jì)劃生育村務(wù)公開、政務(wù)公開、民主評(píng)議和監(jiān)督制度以及村級(jí)流動(dòng)人口管理工作等。

二、村級(jí)治理中“三治結(jié)合”組織架構(gòu)存在的問題

從上述村民自治組織架構(gòu)中可見，村民委員會(huì)作為村民自治組織機(jī)構(gòu)，下設(shè)的委員會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著法治與德治保障職能，并形成了一種穩(wěn)定關(guān)系，但在治理中仍然存在一些問題。

第一，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)間存在著職責(zé)交叉現(xiàn)象。一方面，隨著村民的訴求日趨多元，村級(jí)糾紛也開始增多，要做到妥善化解糾紛，“小事不出村”，工作的強(qiáng)度和壓力也隨之增加。從職責(zé)來看，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)都有解決糾紛的功能，當(dāng)糾紛的處理難度較大時(shí)，容易出現(xiàn)相互推諉問題。另一方面，部分地區(qū)雖然設(shè)置了村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，但人員配置少，“空心化”現(xiàn)象逐漸凸顯，實(shí)際職能則是由村級(jí)治安保衛(wèi)委員會(huì)承擔(dān)，當(dāng)村民發(fā)生糾紛時(shí)較少有人想到村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，其職能被忽視〔8〕。

第二，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)存在著定位不清的問題。人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等從屬于村民委員會(huì)，是村級(jí)群眾自治組織。其自治性在《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》和《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》中，以委員會(huì)委員由村民群眾“推選”“選舉”產(chǎn)生得到體現(xiàn)。但實(shí)際上，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和治安保衛(wèi)委員會(huì)的委員除通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生外，還有其他方式產(chǎn)生，如有的地方人民調(diào)解委員會(huì)人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府直接下文調(diào)整；有的地方由村（社區(qū)）報(bào)送人民調(diào)解委員會(huì)主任和成員建議名單，鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行審核確定，予以頒發(fā)人民調(diào)解員證；有的地方村級(jí)治安保衛(wèi)委員會(huì)人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、縣公安局直接調(diào)整等。這就導(dǎo)致自治組織“半行政化”，模糊了自治組織與行政組織的邊界。

第三，村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、公共衛(wèi)生和計(jì)生委員會(huì)存在著職責(zé)落實(shí)不到位的問題。從性質(zhì)上說，村民委員會(huì)是各下屬工作委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，設(shè)立各工作委員會(huì)是為了分擔(dān)村民委員會(huì)職責(zé)，便于承擔(dān)專業(yè)性工作。在實(shí)踐中，有的地方村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)由村民委員會(huì)干部擔(dān)任；有的地方治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)主任由村（社區(qū)）黨總支書記或村（社區(qū)）主任擔(dān)任，成員由村、社區(qū)民警、專職治保調(diào)解員、農(nóng)（居）民代表、駐轄區(qū)單位代表組成，并且治安保衛(wèi)委員會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)是“兩塊牌子、一套班子”；還有的地方村民委員會(huì)承擔(dān)著健康教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、愛國(guó)衛(wèi)生等工作，形成了“將管多頭，將多兵少，一人多職”的格局。一方面，對(duì)村民委員會(huì)而言，不僅需要承擔(dān)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)，又要承擔(dān)下屬委員會(huì)的具體事務(wù)，容易被過多的事務(wù)“壓垮”，降低了調(diào)解員的工作積極性。另一方面，下屬委員會(huì)工作專業(yè)性較強(qiáng)，兼職人員缺乏專業(yè)化培訓(xùn)，如沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過相關(guān)法律法規(guī)政策、公共衛(wèi)生知識(shí)等，在遇到糾紛時(shí)，僅依靠個(gè)人威信和公序良俗來進(jìn)行調(diào)解，或在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，只用基本生活常識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)來處置，就會(huì)顯得力不從心，不利于工作開展。

三、完善“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理組織架構(gòu)的路徑

第一，要充分發(fā)揮村民委員會(huì)的自治組織功能。設(shè)立村民委員會(huì)的最初和根本目的，是要有一個(gè)組織來代表村民履行自治職能。為此，要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，將屬于承擔(dān)公共行政的職能從村民委員會(huì)中脫離出來，讓“行政的歸行政，自治的歸自治”。一是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的、需要村級(jí)組織支持、協(xié)助的事務(wù)認(rèn)定為公共行政事務(wù)。將這類事務(wù)從村民委員會(huì)日常事務(wù)中脫離出來。可借鑒一些地區(qū)的做法，如在行政村層面成立農(nóng)村黨政管理服務(wù)中心，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)服務(wù)的下沉機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)村級(jí)公共行政事務(wù)，使村民足不出戶便能辦理以往要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能辦理的政務(wù)事項(xiàng)〔9〕。二是村民委員會(huì)要辦理村黨支部決策的或與村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）的決議事項(xiàng)，或一些地方實(shí)施的“一組兩會(huì)”（黨小組+戶主會(huì)+理事會(huì)）〔10〕聯(lián)合協(xié)商決策機(jī)制決定的事項(xiàng)，又或村民的一些日常性需求事項(xiàng)，從而回歸自治的本質(zhì)。三是村民委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)辦理其事務(wù)的具體事項(xiàng)。充分發(fā)揮村民委員會(huì)自治組織功能的過程，實(shí)質(zhì)上也是實(shí)現(xiàn)“民主建設(shè)與治理有效的統(tǒng)一”〔11〕的過程。

第二，要將村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和治安保衛(wèi)委員會(huì)從村民委員會(huì)中脫離出來，組建村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，并由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和治安保衛(wèi)委員會(huì)兩者的性質(zhì)相同、目的相同、任務(wù)不可分割、對(duì)組織成員應(yīng)具備的條件具有共同的要求〔12〕，將其合并組建為村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，專門調(diào)解村莊治安糾紛，在業(yè)務(wù)上統(tǒng)一接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所指導(dǎo)。一是在人員選擇上，要鼓勵(lì)村莊中有威望的老人、退休村組干部、教師、復(fù)員退伍軍人、村組黨員等參加選舉，這些群體對(duì)村莊事務(wù)較為熟悉，群眾基礎(chǔ)好，文化程度較高，掌握一定的法律知識(shí)，在處理矛盾問題時(shí)經(jīng)驗(yàn)多。二是要根據(jù)村莊規(guī)模大小，設(shè)委員和專職委員會(huì)主任、副主任，“一村一律師”“一村一警”，并配置婦女委員。三是要在村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)下設(shè)治安保衛(wèi)巡邏隊(duì)，進(jìn)行日常巡邏和維穩(wěn)。組建村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，可以避免村級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和治安委員會(huì)由于現(xiàn)有職能交叉產(chǎn)生推諉的問題，更好地形成合力；可以免除村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人由于兼職帶來的職責(zé)落實(shí)不到位問題；可以在調(diào)解村民委員會(huì)成員與村民糾紛時(shí)，保持客觀立場(chǎng)。

第三，要組建村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)，作為村級(jí)監(jiān)督與德治組織。村務(wù)監(jiān)督是村民自治組織有效履行職責(zé)、規(guī)范行使職權(quán)的有力保證。從根本上說，村務(wù)監(jiān)督的主體是村民，全體村民都負(fù)有村莊事務(wù)“民主監(jiān)督”的權(quán)利和義務(wù)。在實(shí)踐中，由于村民大量外出務(wù)工，村莊呈現(xiàn)出“去精英化”特征，留守者多為婦女、兒童、老人群體，其中婦女和老人要么是對(duì)村務(wù)關(guān)注度不夠，要么是由于缺乏村務(wù)監(jiān)督的知識(shí)和技能而無法進(jìn)行監(jiān)督。2017年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》提出，“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，具有重要作用”〔13〕?！氨O(jiān)督”是以“外在的壓力”對(duì)農(nóng)村村務(wù)建設(shè)進(jìn)行察看，強(qiáng)化“內(nèi)生動(dòng)力”以道德約束才是加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)的根本途徑。因此，要組建村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)，既負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)，又負(fù)責(zé)村莊道德建設(shè)。具體而言，一是村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)成員要經(jīng)過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，與村民委員會(huì)平級(jí)且同期同屆，該委員會(huì)由3-5人組成，享受村干部待遇。二是村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)要下設(shè)村務(wù)監(jiān)督小組、道德評(píng)議會(huì)、紅白理事會(huì)、禁毒禁賭會(huì)等專門工作委員會(huì)（如圖1所示）。村民委員會(huì)成員及其近親屬、村會(huì)計(jì)（村報(bào)賬員）、村文書、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任該委員會(huì)成員及其下設(shè)的村務(wù)監(jiān)督小組成員。改變過去監(jiān)督人員由村民委員會(huì)兼任的狀況，實(shí)現(xiàn)人與事的相對(duì)獨(dú)立，提升組織的權(quán)威性與組織運(yùn)行的有效性。

理順后的村級(jí)治理組織結(jié)構(gòu)變?yōu)榱俗灾?、法治、德治職能并列，村莊組織即村民委員會(huì)、村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)仍要由村黨支部領(lǐng)導(dǎo)。新的村級(jí)治理組織由原“兩委”（村黨支部、村民委員會(huì)）變成了新“四委”（農(nóng)村黨政管理服務(wù)中心、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)、村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)）。后三個(gè)委員會(huì)在工作關(guān)系上，也具有了“三治”結(jié)合的特征。其一，村民委員會(huì)的定位是自治組織。在開展自治事務(wù)中，如召開村民委員會(huì)會(huì)議時(shí)，可根據(jù)需要邀請(qǐng)村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)、村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)成員列席，以增加工作透明度，便于監(jiān)督。當(dāng)村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)列席村民委員會(huì)會(huì)議時(shí)，有權(quán)對(duì)不符合規(guī)定的村委決定提出廢止建議，并召集村民代表大會(huì)進(jìn)行表決。如對(duì)三分之一以上村民代表認(rèn)為不合格的村干部提出罷免建議，對(duì)不合理開支提出意見建議，并督促糾正〔14〕。其二，村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)定位是法治組織。村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)在履行調(diào)解或治安保衛(wèi)工作時(shí)，可提請(qǐng)村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)參加，進(jìn)行道德調(diào)解協(xié)助或治安保衛(wèi)工作的監(jiān)督，也可根據(jù)需要提請(qǐng)村民委員會(huì)協(xié)助調(diào)解。其三，村務(wù)監(jiān)督與道德建設(shè)委員會(huì)定位為德治組織。當(dāng)出現(xiàn)道德糾紛時(shí)，可提請(qǐng)村治安糾紛人民調(diào)解委員會(huì)協(xié)助。

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〔13〕中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》〔EB/OL〕.http：//www.go v.cn/zhengce/2017-12/04/content_5244406.htm.

〔14〕朱迅垚.鄉(xiāng)村治理引入監(jiān)督權(quán)的民主示范意義〔N〕.南方日?qǐng)?bào)，2013-12-18（F02）.

責(zé)任編輯梁昀