我國特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押存在的問題與完善策略

王明珠

【摘 要】近年來，公私合作理念不斷被推廣，特許經(jīng)營作為其實(shí)現(xiàn)方式之一也被多地廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是由于我國的特許經(jīng)營收益權(quán)存在定位模糊等問題，導(dǎo)致容易與其他權(quán)利相混淆，使得特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)在實(shí)務(wù)中面臨多重困境。文章重點(diǎn)闡述了我國特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押在權(quán)利定性、實(shí)現(xiàn)方式以及質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)等方面面臨的額問題，并針對(duì)性的予以策略完善。

【關(guān)鍵詞】特許經(jīng)營;收益權(quán)質(zhì)押;問題與完善

一、特許經(jīng)營收益權(quán)的涵義

通常來說，特許經(jīng)營收益權(quán)是指權(quán)利人就特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)等獲取收益的權(quán)利，該權(quán)利依據(jù)法律或政府許可而取得的，其主要特點(diǎn)是特許經(jīng)營者在一定的區(qū)（領(lǐng)）域內(nèi)擁有與政府行政制約和總量控制相關(guān)的壟斷地位。其通常包含政府與特許項(xiàng)目經(jīng)營者之間的關(guān)系以及特許項(xiàng)目經(jīng)營者與使用者之間的關(guān)系。

二、我國特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押存在的問題

（一）權(quán)利定性混亂

目前在司法實(shí)踐中對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)的定性較為混亂。有將其定性為將來債權(quán)，歸屬于應(yīng)收賬款的。例如最髙法于2015年發(fā)布的第53號(hào)指導(dǎo)案例中，法院認(rèn)為特許經(jīng)營收益權(quán)人通過提供污水處理服務(wù)而獲得向接受服務(wù)的一方請(qǐng)求支相應(yīng)付費(fèi)用的權(quán)利，該權(quán)利屬于一種將來的集合性債權(quán)，可納入應(yīng)收賬款范疇;也有將特許經(jīng)營收益權(quán)看作不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，定性為用益物權(quán)的。例如（2014）南民一初字第00004號(hào)案例中，審判法院就認(rèn)為公路特許經(jīng)營收益權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，可以適用《擔(dān)保法司法解釋》第97條的規(guī)定，將其進(jìn)行質(zhì)押;還有認(rèn)為特許經(jīng)營收益權(quán)既屬于不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)又屬于應(yīng)收賬款的。例如在（2019）贛民終191號(hào)判決書中，法院認(rèn)為2000年12月20日訂立案涉《權(quán)利質(zhì)押合同》時(shí)，當(dāng)事人將景區(qū)門票特許經(jīng)營收益權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)，于法有據(jù)。而2007年施行的《物權(quán)法》第223條關(guān)于可出質(zhì)權(quán)利范圍的相關(guān)規(guī)定中，再次明確應(yīng)收賬款是可出質(zhì)的權(quán)利，即將景區(qū)門票特許經(jīng)營收益權(quán)定性為應(yīng)收賬款。故將景區(qū)門票特許經(jīng)營收益權(quán)進(jìn)行出質(zhì)，符合法律規(guī)定，并無不當(dāng)。

（二）實(shí)現(xiàn)方式不統(tǒng)一

在現(xiàn)今的質(zhì)押體系下，由于缺乏明確的指引，有些法院在司法判決中也未給出明確的實(shí)現(xiàn)方式，僅用一句“享有優(yōu)先受償權(quán)帶過”采取的是模糊化處理。例如（2016）京04民初81號(hào)判決書，法院就是判決原告國家開發(fā)銀行股份有限公司對(duì)己辦理質(zhì)押登記的、由被告所享有的、向西氣東輸信陽至固始地段的天然氣輸氣管道工程以及東五縣城鎮(zhèn)輸氣管網(wǎng)項(xiàng)目的天然氣特許經(jīng)營收益權(quán)在《質(zhì)押合同》約定的擔(dān)保債權(quán)范圍內(nèi)按照質(zhì)押登記順序優(yōu)先受償。有些法院認(rèn)為特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押實(shí)質(zhì)為應(yīng)收賬款質(zhì)押，可以套用應(yīng)收賬款的相關(guān)規(guī)定，但仍然避談具體的實(shí)現(xiàn)方式。有些法院則直接套用動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)為可以通過折價(jià)、拍賣或變賣該權(quán)利的方式來實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)。例如（2014）桂市民二初字第3號(hào)判決書所述案例中，法院就是判決原告對(duì)被告電費(fèi)收入質(zhì)押權(quán)在最高債權(quán)額度內(nèi)以該電費(fèi)收入質(zhì)押權(quán)折價(jià)或者拍賣、變賣該質(zhì)押權(quán)的價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。也有些法院延續(xù)第53號(hào)指導(dǎo)案例的觀點(diǎn)和做法，認(rèn)為特許經(jīng)營收益權(quán)具有一定的特殊性，不宜按照動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)通過折價(jià)、拍賣或變賣的方式來實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)。

（三）質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)困難

如前文所述，特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式多樣，但實(shí)踐中大體可以分為兩種途徑：一是通過將特許經(jīng)營收益權(quán)折價(jià)、拍賣或變賣，以所得對(duì)價(jià)抵償債務(wù)本金和利息;二是質(zhì)權(quán)人通過直接掌控并行使特許經(jīng)營收益權(quán)來實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，然而在實(shí)踐中，其質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)仍然存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。以特許經(jīng)營收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押時(shí)，其公示機(jī)關(guān)不明確，容易引發(fā)效力沖突，導(dǎo)致質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。由于特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式混亂，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致了部分貸款銀行在接受特許經(jīng)營收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押的同時(shí)，還要附加其他擔(dān)保，例如資產(chǎn)抵押、股權(quán)質(zhì)押或者個(gè)人保證等，這雖然為貸款人提供了多重保障，但也增加了融資成本和難度，且在存在其他擔(dān)保的情況下，債權(quán)人可能會(huì)更傾向于通過其他擔(dān)保方式受償，導(dǎo)致該權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保的價(jià)值虛化。

三、我國特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}的完善

（一）對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押?jiǎn)为?dú)予以規(guī)定

特許經(jīng)營收益權(quán)不能為其他權(quán)利所替代或涵蓋，也不能被應(yīng)收賬款所包含，因此，相較于將該權(quán)利納入應(yīng)收賬款的做法，單獨(dú)對(duì)該權(quán)利質(zhì)押予以規(guī)定可能更為合適一些。在司法實(shí)踐上，可通過修訂《物權(quán)法》，直接新增關(guān)于特許經(jīng)營收益權(quán)的規(guī)定，從源頭，即物權(quán)法定這一原則入手來解決這一問題。在緩和的物權(quán)法定原則下，單獨(dú)對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押予以規(guī)定成為可能。在中央積極推動(dòng)、地方大力發(fā)展特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)的當(dāng)下，可以考慮通過中央政府發(fā)布行政法規(guī)的形式明確該權(quán)利的可質(zhì)押性，并確立完善統(tǒng)一的特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押體系，同時(shí)廢止原有的規(guī)范性文件所構(gòu)筑的混亂的質(zhì)押體系。

（二）完善特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押制度

特許經(jīng)營項(xiàng)目所需資金數(shù)額巨大，且通常涉及政府部門的行政審批，訂立書面合同更有利于交易安全和部門監(jiān)管。對(duì)于票據(jù)、存單等這類具有權(quán)利憑證的權(quán)利，其質(zhì)押采用的公示方式是交付，但特許經(jīng)營收益權(quán)顯然無法通過證券方式加以表征，且特許經(jīng)營項(xiàng)目通常是一些大型基建項(xiàng)目，多與公共利益存在關(guān)聯(lián)，因此通過交付權(quán)利憑證的方式來公示不利于保護(hù)交易安全，可通過交付權(quán)利憑證的方式來公示不利于保護(hù)交易安全，采用登記的公示方式可能更為妥當(dāng)?？梢栽诓桓鼡Q人民銀行中征動(dòng)產(chǎn)融資登記平臺(tái)的情況之下，將該權(quán)利從應(yīng)收賬款中分離出來，成為一個(gè)新的、與應(yīng)收帳款并列的登記子類，其原因在于該平臺(tái)運(yùn)行良好，社會(huì)認(rèn)知度高，業(yè)務(wù)范圍也極為多樣化，以此為登記平臺(tái)還不用改變?cè)緦⑻卦S經(jīng)營收益權(quán)納入應(yīng)收賬款所遺留的登記慣性。

（三）構(gòu)建特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

要最大化地發(fā)揮該質(zhì)押制度的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)效益，就需要構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。首先要建立審慎的特許經(jīng)營收益權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。通過出臺(tái)相關(guān)的評(píng)估管理規(guī)范，參照其他類型的資產(chǎn)評(píng)估管理，明確對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)評(píng)估過程中應(yīng)當(dāng)遵守的原則、選擇的方法以及采用的參數(shù)?？梢杂韶?cái)政部或財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)主管部門發(fā)布針對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)進(jìn)行評(píng)估的相關(guān)規(guī)范，資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)自主或依據(jù)相關(guān)指導(dǎo)意見制定并發(fā)布專業(yè)評(píng)估準(zhǔn)則。也要考慮限定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，由具有相關(guān)評(píng)估資格的機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營收益權(quán)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)可以開設(shè)專門的評(píng)估資質(zhì)考試，評(píng)估人員應(yīng)該是通過相關(guān)資質(zhì)考試、取得相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)人士，或者對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行相關(guān)專業(yè)測(cè)評(píng)，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)評(píng)估工作的監(jiān)管，可以建立一個(gè)基于政府、出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人的監(jiān)管體系，讓評(píng)估過程更加透明，以此來保障評(píng)估結(jié)果是比較準(zhǔn)確的。

其次要完善特許經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)中的補(bǔ)救措施。特許經(jīng)營收益權(quán)的收益會(huì)受到宏觀政策、市場(chǎng)變化等多個(gè)因素的影響，即使有了一個(gè)審慎的貸前價(jià)值評(píng)估體系，其質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)仍然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可以配套一個(gè)固定和動(dòng)態(tài)還款相結(jié)合的雙效還款機(jī)制，在實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期收益、無法按照固定還款計(jì)劃償還貸款的情況下，采用動(dòng)態(tài)還款機(jī)制，以此來保障還款的順利進(jìn)行。

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