互聯(lián)網(wǎng)視角下出租車特許經(jīng)營制度改革進路分析

摘 要 隨著滴滴、快的、人民優(yōu)步等眾多互聯(lián)網(wǎng)約車平臺的推出，即“專車”的普及，人們的交通出行迎來了“私人訂制”時代，相對傳統(tǒng)出租車行業(yè)揚招攔車，“專車”足不出戶的便利化、信息化可謂是跨時代的革新。由于“專車”在信息技術上先天優(yōu)于傳統(tǒng)出租車的便利，造成客源的急速分流，使得“專車”一進入出租車客運市場，就引起市場的強烈波動。自“專車”進入市場以來，罷運及沖突事件不斷。僅2015年1月份，吉林長春、山東濟南、四川成都、江西南昌等四地傳統(tǒng)出租車司機便以“份子錢”過高，“專車”運營為由罷運。事實上，出現(xiàn)出租車司機集體罷運的實質是對現(xiàn)有制度的不滿與質疑，特許經(jīng)營下的嚴格管制造成司機的盈利空間與合法權利受到嚴重擠壓。

關鍵詞 滴滴 快的 出租車 特許經(jīng)營

作者簡介：呂俊高，福建省泉州市豐澤區(qū)人民法院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.221

一、實務檢視：出租車特許經(jīng)營的濫觴

特許經(jīng)營是我國出租車行業(yè)的基本特征，同時也是我國客運出租汽車行業(yè)的根本制度。出租車特許經(jīng)營，是指從事客運出租汽車經(jīng)營必須依法經(jīng)審批，取得客運出租汽車的特許經(jīng)營權 。一方面，根據(jù)《行政許可法》、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的相關規(guī)定，出租汽車經(jīng)營資格、車輛運營和駕駛員客運資格均納入縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施行政許可的范疇，相關牌照也由有關部門并予以核發(fā)，顯而易見政府對于出租車經(jīng)營權是占有支配地位的；另一方面，政府對出租車市場實行嚴格管制，即對出租車營運過程中的價格、服務、審驗及獎懲進行管制。伴隨著城市化進程大幅度提高，城市人口爆發(fā)性增長，以及城市交通設施建設的相對滯后，勢必對交通出行有更高的要求，特許經(jīng)營制度所具有的壟斷色彩卻引發(fā)了市場惡性競爭、交通堵塞，傳統(tǒng)出租車行業(yè)并未針對人們方便出行的現(xiàn)實訴求作出有效調整或變革。

二、問題提出：互聯(lián)網(wǎng)時代沖擊下特許經(jīng)營制度存在的問題

（一）法理層面

出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度違背了比例原則。出租車的準入制度涉及公民的職業(yè)自由、出行權利，對上述權利進行限制，無論是限制方式還是限制程度均應遵循比例原則。比例原則是指，法律限制基本權利的具體手段應當滿足妥當性、必要性、手段與目的衡平性的要求。 即政府采取的限制措施不能對公民的權利造成“過度的負擔?！爆F(xiàn)行特許經(jīng)營制度，一是剝奪了公民申領出租車營運資質的權利，以個人形式進入該行業(yè)的是絕無可能的，在職業(yè)選擇方面受到不可逆的限制；二是準入制度導致公司化模式的產(chǎn)生，由于出租車行業(yè)實行特許經(jīng)營，出租車經(jīng)營權是由政府有償轉讓給出租車公司，并賦予公司特許經(jīng)營資質。一般來說，一個行政區(qū)域具有運營牌照的出租車公司是有限的，也就一兩家。該模式也就導致了地區(qū)市場壟斷的產(chǎn)生，加上企業(yè)與司機的地位懸殊，勢必造就司機負擔加重，收入偏低，由此引發(fā)罷運事件的頻發(fā)，也直接的影響到公民的自由出行?！巴ㄟ^任意指定限制而否定人們從事交易的機會，本身就可以是不自由的一個源泉” 。如此可見，準入制度對公民的職業(yè)自由、出行權利構成“過度的負擔。”

（二）壟斷層面

“如果一個企業(yè)是其產(chǎn)品唯一的賣者，而且其產(chǎn)品并沒有相近的替代品，那么這個企業(yè)就是一個壟斷企業(yè)（monopoly）。壟斷產(chǎn)生的基本原因是進入壁壘：壟斷企業(yè)能在市場上保持唯一賣者的地位，是因為其他企業(yè)不能進入市場并與之競爭?！?特許經(jīng)營制度規(guī)定從事客運出租汽車運營必須經(jīng)依法審批，由于政府對出租車行業(yè)實行的是嚴格的準入制度及數(shù)量控制，實際上導致了政府通過行政力量促成出租車公司對出租車經(jīng)營權實現(xiàn)壟斷這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。然而，在當前嚴格限制出租車牌照的背景下，一方面，出租車公司只需取得出租車經(jīng)營權，并不需要投入多少人力、物力就可通過轉包方式輕松把錢掙了，在出租車經(jīng)營權的具體實踐中，“份子錢”與營運證的存在導致出租車公司對于既有權利的濫用，出租車公司的行為直接侵犯到消費者和駕駛員的權益并導致了整體市場效率低下的結果。另一方面，由于取得出租車經(jīng)營權能夠得到的高回報率，也就難免為腐敗滋生出尋租空間。司機、市民兩頭不滿意，民間就出租車行業(yè)流傳著這么一句話“富了老板、肥了官員、苦了司機、難了群眾、虧了國家?！彪m然言語中多透露出偏見，但也直擊問題的根本，壟斷產(chǎn)生暴利是必然的結果，而這暴利卻與廣大的傳統(tǒng)出租車司機無關，而這暴利也并未助力方便出行這一大眾需求。

（三）服務層面

由于政府根據(jù)特許經(jīng)營制度在數(shù)量方面實現(xiàn)了控制，產(chǎn)生了車少需求多，不愁沒乘客這一“供不應求”的現(xiàn)象；加上改進服務對收入并不會產(chǎn)生任何改變，因此司機沒有了制約及激勵，也就沒有了提高服務質量的積極性及前瞻性。交接班時間拒載、路途太近拒載、目的地位于擁堵鬧市區(qū)拒載，雨天加價、路途稍遠便與乘客議價等拒載、加價現(xiàn)象頻繁發(fā)生，尤其在三四線城市或者在更小的城鎮(zhèn)，拒載、加價現(xiàn)象儼然已成為某種“商業(yè)慣例”，消費者的權利受到嚴重侵犯。

三、進路分析：市場競爭機制與分類監(jiān)管并重

（一）改革出租汽車經(jīng)營權，降低司機負擔

《城市出租汽車管理辦法》于今年的3月份被廢除，該部規(guī)章的最大爭議在于出租汽車經(jīng)營權實行有償出讓和轉讓。出租車公司從政府取得特許經(jīng)營之后，又將該特許經(jīng)營承包給個體司機，司機之于公司的關系無外乎掛靠以取得運營資格，在層層轉包之下，也就成為“份子錢”的源頭之一，深受司機及乘客詬病。筆者建議，可通過立法修改出租車經(jīng)營權的歸屬問題，經(jīng)營權應收歸地方交通管理部門或下設的公共客運管理中心，并且將 “有償”轉為“無償”使用，不得炒賣和擅自轉讓，同時針對期限進行合理設定，到期重新通過招投標形式轉讓。

（二）放開準入制度，引入市場競爭

基于互聯(lián)網(wǎng)技術在打車領域得到大規(guī)模應用后，乘客與司機的匹配效率提高，信息不對稱的困境得到一定程度的消解，傳統(tǒng)巡游模式的負外部性減弱。英國政府充分利用上述有利條件，在某些方面放松了管制，例如對第三方平臺公司視具體情形納入特許范圍；基于完全競爭特征，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一私雇車服務的質量標準，收回地方政府在這方面的自由裁量權。

在我國出現(xiàn)的“專車”，實際上就相當于英國的私雇車。我國可在對平臺進行嚴格資質審查后，包括對車輛投入、人員質素、出險處理、基金保障等多方面的審查，即對車輛和司機設定更加苛刻的質量和安全標準，然后給予“專車”準入資格，發(fā)放相關運營牌照或運輸行業(yè)許可證。在適度放開準入制度后，也應對總量控制、價格管制進行有效調整，根據(jù)行政許可法對于不合時宜、不符市場規(guī)律的規(guī)定予以清理。

總量控制方面，政府一方面在以滿足人們出行為前提的基礎上，根據(jù)市場監(jiān)控、大數(shù)據(jù)收集等方式測算城市容量及出租車數(shù)量的飽和度，對于出租車總量即某行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)出租車及“專車”總量給予指標指導，一方面將總量控制交由市場調節(jié)，在市場調節(jié)出現(xiàn)無效的情況下適當干預。價格管制方面，則應在有效競爭的前提下，多給市場一些調控空間，引入市民議價機制，即在某段時間內(nèi)出租車租車價格，交由出租車運營者與市民，由雙方進行充分議價，根據(jù)供需關系、季節(jié)變換（如夏季，出租車因為開啟空調需要耗費更多能源，增加同里程內(nèi)運營成本）、城市人口、交通設施等等，確定合理價格。然后在議價完成后的某段較短時間交由市場判斷，由政府予以適當調整。同時考慮到我國是人口大國，無業(yè)人口相對較多，以防競爭過度，應嚴格禁止私家車從事盈利性活動。并且對“專車”和出租車實行定期的公眾滿意度測評，以此規(guī)范競爭。

（三）實行“雙軌制”，有效分類監(jiān)管

首先，政府應該采取繼續(xù)管制傳統(tǒng)出租車數(shù)量的辦法，同時采取技術性措施，嚴防除出租車及“專車”外的雇傭車、私家車、共乘車進行巡游和站候服務，以保證市場競爭的公平 。

其次，對于出租車和“專車”這兩種新舊業(yè)態(tài)，政府一方面應對舊業(yè)態(tài)進行減負，即通過對出租汽車經(jīng)營權的改革來降低司機繳交的“份子錢”，要求出租車企業(yè)提供更為人性化的員工管理機制、保障機制，建立更為完善的交通誘導，乘客候車等設施；另一方面對新業(yè)態(tài)應予以準入，但不能允許新業(yè)態(tài)在市場上“橫沖直撞”，造成對傳統(tǒng)出租車市場的更大沖擊。

最后，政府應對出租車及“專車”建立更完備的資質審驗、年度檢查、司機考核等機制，暢通進出有序的渠道，而不應只進不出。同時，綜合考量城市交通運力需求、城市容量、運營車輛飽和度等因素，建立完善的退出管理機制。

（四）關注及預防潛在的壟斷風險

同時為了預防某些平臺一家獨大，造成壟斷，使得民眾喪失議價權利，政府也應加強反壟斷法方面的監(jiān)管。適度放開出租車特許經(jīng)營制度的根本目的就在于規(guī)制傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成的市場壟斷，放開競爭，以利于出租車行業(yè)的良性發(fā)展。但是新的壟斷出現(xiàn)，市場一樣會陷入僵局，并且壟斷平臺可能攫取更大利益。因此，政府監(jiān)管部門在放開市場準入，引入市場競爭的同時，也要做好“專車”這一新業(yè)態(tài)的壟斷預防措施，應當對平臺防止形成壟斷作出法律層面的規(guī)定。如對平臺間的兼并引入壟斷審查機制，對于市場占有率較高的平臺引入定價聽證機制等予以規(guī)制。

四、余論

出租車特許經(jīng)營制度改革，尤其放開準入制度后，可以極大的激發(fā)市場活力，促進競爭，增進社會福祉。專車的出現(xiàn)純屬市場“倒逼”，要真正拿出改革的勇氣，還需要有關部門的主動作為，在互聯(lián)網(wǎng)時代浪潮的沖擊下銳意進取。

注釋：

劉乃梁.出租車特許經(jīng)營的困境與改革.行政法學研究.2015（5）.

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朱田.互聯(lián)網(wǎng)時代澳大利亞出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革動態(tài)及啟示.武漢交通職業(yè)學院學報.2016，38（3）.