鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行實(shí)證研究

張夢(mèng)婷

摘 要：1984年北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)重建以來(lái)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行過(guò)程中形成獨(dú)特風(fēng)格并取得了不少成果，但同時(shí)也存在一些亟待解決的問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革及人員配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府和村級(jí)自治組織運(yùn)行體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政體制、城鄉(xiāng)接合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革四個(gè)方面尋求解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：北京市;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;機(jī)構(gòu)設(shè)置;機(jī)構(gòu)運(yùn)行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低層級(jí)政府，是連接國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)的橋梁和紐帶，在落實(shí)黨和國(guó)家的農(nóng)村政策，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。北京作為中國(guó)的首都和政治中心，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的核心和基礎(chǔ)。截至2019年底，北京市共轄16個(gè)區(qū)縣，共有181個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（143個(gè)鎮(zhèn)、38個(gè)鄉(xiāng)）、152個(gè)街道辦事處、3891個(gè)村委會(huì)[1]。為深入了解北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行情況，筆者走訪了房山、大興、順義、海淀、懷柔等近10個(gè)區(qū)縣的多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)干部。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、職能設(shè)定、財(cái)政體制等方面形成獨(dú)特風(fēng)格，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和成果，與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。全面分析總結(jié)北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行的現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)成果，深入剖析其所存在的問(wèn)題，積極尋求解決辦法，可為北京乃至當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)提供借鑒和參考。

一、北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）行政編制和事業(yè)編制機(jī)構(gòu)并存

目前，北京市各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要分為兩類：一類是行政編制機(jī)構(gòu)，1一類是事業(yè)編制機(jī)構(gòu)。行政編制機(jī)構(gòu)以黨委、人大和政府辦事機(jī)構(gòu)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）以及上級(jí)派出機(jī)構(gòu)為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括辦公室、黨建辦公室、財(cái)政科、社會(huì)事務(wù)管理科、規(guī)劃建設(shè)與環(huán)境保護(hù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理科、安全管理科、農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室、教科文體衛(wèi)辦公室等;上級(jí)派出機(jī)構(gòu)包括司法所、教委、統(tǒng)計(jì)所、食品藥品監(jiān)督所等，其人事權(quán)及財(cái)權(quán)由上級(jí)主管部門管理。事業(yè)編制機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)形式為全額撥款，包括社會(huì)事務(wù)保障所、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心等。紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民武裝部、總工會(huì)、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)不占機(jī)構(gòu)數(shù)，一般地，將其納入黨委系統(tǒng)。

以H鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)總面積58.8平方公里，下轄30個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)（掛在懷柔地區(qū)辦事處名下），人口6萬(wàn)多人。H鎮(zhèn)共設(shè)12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和8個(gè)事業(yè)單位。組織、宣傳設(shè)專職委員;紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民武裝部、總工會(huì)、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合工會(huì)，不占機(jī)構(gòu)數(shù)。12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別是：辦公室（全程辦事代理制受理室、交通戰(zhàn)備辦公室）、黨建辦公室（人大辦公室、離退休干部工作科）、社會(huì)治安綜合治理辦公室（流動(dòng)人口和出租房屋管理辦公室）、財(cái)政科、社會(huì)事務(wù)管理科（公共衛(wèi)生科、計(jì)劃生育辦公室）、規(guī)劃建設(shè)與環(huán)境保護(hù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理科、安全管理科、信訪辦公室、社區(qū)建設(shè)與管理辦公室、農(nóng)業(yè)發(fā)展辦公室（新農(nóng)村建設(shè)辦公室）。8個(gè)事業(yè)單位分別是：產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、社會(huì)保障事務(wù)所、文化服務(wù)中心（掛社區(qū)服務(wù)中心牌子）、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、安全管理服務(wù)中心、村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)中心、招商引資服務(wù)中心和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心。

（二）工作人員以行政和事業(yè)編制人員為主兼有勞動(dòng)合同制人員

北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員一般由三部分構(gòu)成，即行政編制人員、事業(yè)編制人員和勞動(dòng)合同制人員。行政編制以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨群機(jī)構(gòu)、政府管理機(jī)構(gòu)的工作人員為主，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從30—60人不等;事業(yè)編制以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員為主，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從30—60人不等;勞動(dòng)合同制則是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力，彌補(bǔ)在編工作人員的不足的現(xiàn)狀而推行的，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還借調(diào)30—50名數(shù)量不等的社區(qū)工作者、協(xié)管員等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制一般是處級(jí)的黨委書記、人大主席各1名，黨委副書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)各1名，黨委副書記、紀(jì)委書記、組織委員、宣傳委員、工會(huì)主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席、武裝部長(zhǎng)各1名，副鎮(zhèn)長(zhǎng)3-4名;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般是3名編制的科室設(shè)科長(zhǎng)1名，4至7名編制的科室設(shè)科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)各1名，8名及以上編制的科室設(shè)科長(zhǎng)1名、副科長(zhǎng)2名;人大辦公室設(shè)主任（正科級(jí)）1名，紀(jì)檢（監(jiān)察）、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般按1名配備。

（三）體制和機(jī)制運(yùn)行平穩(wěn)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)[1986]22 號(hào)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中擁有選舉權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作，同時(shí)要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法開展工作。目前，北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的實(shí)際情形是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作中居于攬全局協(xié)調(diào)各方地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)的決策，一般都是通過(guò)黨委會(huì)、黨委書記辦公會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)等會(huì)議形式完成。通常，一些重大的或暫時(shí)不宜公開的問(wèn)題在提交黨委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)議討論之前，黨委書記、副書記等幾個(gè)人會(huì)先碰頭，形成一個(gè)初步的決策方案，再提交相關(guān)會(huì)議討論并形成決策。有些重大決策會(huì)經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查和討論，形成決議之后再付諸實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人通過(guò)參加黨委書記辦公會(huì)等重要會(huì)議參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題的決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的行政工作作出決策，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹黨委決策情況進(jìn)行監(jiān)督，確保黨委決策在本地區(qū)得到落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。

（四）政府職能廣泛而具體

現(xiàn)行的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府13項(xiàng)職權(quán)[2]。目前，北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些職責(zé)時(shí)代化、具體化和可操作化了，具體包括以下三個(gè)方面：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。大力推進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，著力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是強(qiáng)化公共服務(wù)職能。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，不斷改善民生。三是強(qiáng)化社會(huì)管理職能。推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，提高村民自治水平，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理，預(yù)防、減少和妥善處理農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧。

以S鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)政府的主要職責(zé)有：一是貫徹執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的路線方針政策和國(guó)家的法律法規(guī);二是負(fù)責(zé)制訂本地區(qū)（鄉(xiāng)）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等行政工作;三是負(fù)責(zé)轄區(qū)治安、環(huán)境、優(yōu)撫、計(jì)劃生育等工作，維護(hù)社會(huì)公平正義;四是指導(dǎo)居（村）委會(huì)工作等。

（五）普遍實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，借鑒中央對(duì)地方實(shí)習(xí)分稅制財(cái)政管理體制的經(jīng)驗(yàn)，1999年，北京市對(duì)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制做出了明確規(guī)定[3]。2005年，為進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，調(diào)動(dòng)區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，北京市對(duì)完善區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制提出具體要求。[4]區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身實(shí)際，改革區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，嚴(yán)格劃分區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出范圍，普遍實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的構(gòu)成主要包括區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分成收入、區(qū)級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助收入、市級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助收入、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入。其中區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政分成比例一般為3∶7或4∶6或5∶5。區(qū)縣財(cái)政收入包括區(qū)級(jí)單位繳納的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、資源稅等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬各類企業(yè)及單位繳納的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、資源稅等。區(qū)縣財(cái)政支出范圍主要包括區(qū)縣黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出;鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政主要承擔(dān)鎮(zhèn)級(jí)行政、事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及部分發(fā)展資金。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制內(nèi)的人員工資統(tǒng)一由縣財(cái)政支付，臨聘人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼，大學(xué)生村官由縣人事局撥付，社工人員由縣財(cái)政支付。

二、北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行取得的主要成果

1984年北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)恢復(fù)重建以來(lái)，進(jìn)入了改革發(fā)展的新時(shí)期，取得了顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和成果。

（一）設(shè)立地區(qū)辦事處，創(chuàng)新基層政權(quán)組織形式

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，北京市農(nóng)村地區(qū)特別是城鄉(xiāng)接合部地區(qū)呈現(xiàn)出村委會(huì)、居委會(huì)并存的現(xiàn)象，農(nóng)村地區(qū)管理體制復(fù)雜化、管理對(duì)象多樣化。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，1993年，北京市在朝陽(yáng)區(qū)南磨房、高碑店、大屯、將臺(tái)、太陽(yáng)宮五個(gè)鄉(xiāng)政府試點(diǎn)加掛地區(qū)辦事處牌子，與鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)合署辦公，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。[5]截至2013年底，北京市共有50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加掛地區(qū)辦事處牌子。地區(qū)辦事處作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)渡到街道辦事處的過(guò)渡形式，建立的目的是將來(lái)管理居委會(huì)。北京市探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)加掛地區(qū)辦事處牌子，其目的是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形式，便于處理農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)管理權(quán)限問(wèn)題。這一探索在全國(guó)范圍是首創(chuàng)性的，適應(yīng)了農(nóng)村基層政權(quán)向城市基層政權(quán)過(guò)渡銜接的需要，為我國(guó)地方政府處理城市化進(jìn)程中的一系列社會(huì)管理問(wèn)題提供了借鑒意義。

（二）深化村務(wù)公開，完善民主管理

近年來(lái)，北京市各區(qū)縣不斷深化村務(wù)公開工作，結(jié)合自身實(shí)際，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。M縣各農(nóng)村實(shí)行“全方位曬賬”制度，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收入與支出，按照逐票登記、逐項(xiàng)審核、逐筆曬賬、公開答疑、存檔備案五個(gè)步驟，全面進(jìn)行公開，方便村民了解村里每一筆錢的流向和用途。S區(qū)各農(nóng)村積極推行村務(wù)公開“五延伸”方法，具體包括：一是各項(xiàng)村務(wù)由事后公開延伸到全過(guò)程公開;二是由上級(jí)定題、村委會(huì)選題延伸到定題、選題與村民點(diǎn)題相結(jié)合;三是由傳統(tǒng)的公開載體延伸到現(xiàn)代化的公開載體，通過(guò)安裝信息機(jī)、電子觸摸屏，建立村務(wù)網(wǎng)站，逐步實(shí)現(xiàn)讓群眾在家中就能參與民主監(jiān)督;四是由定時(shí)公開延伸到按需隨時(shí)公開，必須對(duì)大額財(cái)務(wù)支出情況進(jìn)行隨時(shí)公開;五是由籠統(tǒng)公開延伸到量化公開，特別在財(cái)務(wù)公開方面，嚴(yán)格限制“其它”費(fèi)用的支出項(xiàng)目。

在民主管理方面，北京市各區(qū)縣努力探索新形式，不斷深化民主管理工作。M縣各農(nóng)村推行“村章鎮(zhèn)管”制度，村級(jí)公章由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一保管。具體內(nèi)容是：與村集體利益無(wú)關(guān)，只涉及村民個(gè)體利益的事項(xiàng)，例如死亡證明、無(wú)犯罪證明等，由村委會(huì)主任審批后，村章管理人持審批單到鎮(zhèn)政府辦理用章手續(xù)。為方便群眾、簡(jiǎn)化手續(xù)，一般事項(xiàng)證明也可事先蓋章后存放在村里;涉及村集體利益的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，按照文件規(guī)定履行民主決策程序后，由村主任填寫用章審批單，村章管理人持審批單到鎮(zhèn)政府辦理用章手續(xù)。

（三）創(chuàng)新民主監(jiān)督形式，深化民主監(jiān)督

從調(diào)查的情況來(lái)看，北京市各區(qū)縣不斷創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督有效形式，民主監(jiān)督工作逐步深化。M縣各農(nóng)村積極推行“聽聲見影檔案”，用廣大村民喜聞樂(lè)見的形式推動(dòng)民主監(jiān)督工作有效開展，通過(guò)每個(gè)村的遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備，用視頻、照片和文字等多種形式，全程對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)的決策進(jìn)行記錄，變過(guò)去的決策結(jié)果公開為決策過(guò)程公開。此外，為進(jìn)一步加大廣大村民對(duì)村政事務(wù)的參與與監(jiān)督，M縣加大村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，實(shí)行“全程視頻直播”，分階段有步驟地在全縣各村安裝LED電子屏，實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)會(huì)議的全程視頻直播，讓村民群眾實(shí)時(shí)觀看村“兩委”班子會(huì)、村民代表會(huì)等村級(jí)會(huì)議的召開情況，實(shí)現(xiàn)村級(jí)事項(xiàng)民主決策由結(jié)果的公開向過(guò)程的公開轉(zhuǎn)變。針對(duì)村務(wù)監(jiān)督難的問(wèn)題，S區(qū)各農(nóng)村創(chuàng)設(shè)條件，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“六有”。即：一是有牌子。各村將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的牌子與村“兩委”牌子一起掛在村委辦公樓的顯眼處;二是有場(chǎng)所。各村根據(jù)實(shí)際情況，都落實(shí)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的固定辦公場(chǎng)所，配備必要辦公設(shè)施;三是有活動(dòng)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)每月召開不少于1次例會(huì)，每季度列席1次村民代表會(huì)議;四是有計(jì)劃。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)做到年初有工作計(jì)劃、年終有工作總結(jié)，并實(shí)行向村民代表年度工作述職制度;五是有臺(tái)賬。認(rèn)真記錄好民情日記、五簿一編、情況反饋等工作臺(tái)帳;六是有印章。各村村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理情況必須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)蓋章方能生效，確保有效履職。

（四）完善民主決策機(jī)制，規(guī)范民主決策

為進(jìn)一步提高村級(jí)干部的民主決策能力，S區(qū)逐步健全兩委聯(lián)席會(huì)“四個(gè)明確”工作機(jī)制及“八步?jīng)Q策法”工作機(jī)制。“四個(gè)明確”：明確規(guī)定關(guān)系村內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)“兩委”聯(lián)席會(huì)議討論決定，或由村民代表會(huì)議進(jìn)行決策;明確規(guī)定“兩委”成員必須全部參加;明確規(guī)定每周召開一次會(huì)議，如有需要可隨時(shí)召開;明確規(guī)定所有議題必須超過(guò)一半人數(shù)同意才能實(shí)施?！鞍瞬?jīng)Q策法”嚴(yán)格按照“提出議題、‘兩委研究、黨員討論、形成決議、決策公開、組織實(shí)施、過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果公開”等八個(gè)步驟實(shí)施民主決策。據(jù)調(diào)查，S區(qū)各農(nóng)村通過(guò)健全民主決策機(jī)制，在一定程度上避免了決策失誤，減少了因決策程序不規(guī)范導(dǎo)致的群眾上訪事件。此外，M區(qū)各農(nóng)村全面推行“四議兩公開”決策法，明確規(guī)定村級(jí)重大事項(xiàng)要嚴(yán)格按照村黨組織會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議的“四議”決策程序，逐步規(guī)范民主決策工作。

三、北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，人員配置不盡合理

2010年開始，北京市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”普遍進(jìn)行了調(diào)整，定機(jī)構(gòu)、定人員、定編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)得到了較大規(guī)模的精簡(jiǎn)，人員配置逐步合理。但不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及其人員配置仍存在一定問(wèn)題。

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，職責(zé)分工有待明確。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一。從調(diào)查情況來(lái)看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為得到上級(jí)職能部門的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，仍保留或者加掛某某牌子，爭(zhēng)取與上級(jí)職能部門一一對(duì)口，并非全部出自鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)際需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在一定程度上破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨(dú)立性和完整性。

第二，機(jī)構(gòu)虛設(shè)問(wèn)題仍然存在。從調(diào)查的情況來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在黨委、政府、人大三大機(jī)構(gòu)下，分別設(shè)立了總工會(huì)、人民武裝部、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)，同時(shí)，各類科室、中心、站、所等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也一應(yīng)俱全，但有些機(jī)構(gòu)只是加掛牌子，名存實(shí)無(wú)。如人大辦公室一般都掛靠在辦公室或者黨建辦公室下，形同虛設(shè)，難以獨(dú)立行使職能。

第三，機(jī)構(gòu)職能落實(shí)仍不到位。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按照“三定”要求，對(duì)各機(jī)構(gòu)的職能作出了明確規(guī)定，但在實(shí)際操作中，有些機(jī)構(gòu)并沒有把事情做實(shí)。此外，幾個(gè)科室聯(lián)合辦公問(wèn)題仍比較普遍，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室職能劃分不清，開展工作找不到相應(yīng)科室，相互推諉、找不到人的情況時(shí)有發(fā)生。例如，社會(huì)事務(wù)管理科負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)救助和優(yōu)撫政策工作，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)事務(wù)管理科實(shí)際上只負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、體育、衛(wèi)生工作，諸如老齡、殘疾人保障及未成年人保護(hù)等民政工作都?xì)w在社會(huì)事務(wù)保障所。而社會(huì)事務(wù)保障所的本職是負(fù)責(zé)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)監(jiān)察、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保障工作。這一方面增加了社會(huì)保障所的工作負(fù)擔(dān)，另一方面也容易導(dǎo)致互相推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

2. 人員配置不盡合理，人員不足現(xiàn)象嚴(yán)重。第一，人員配置跟不上鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展情況，基層工作人員不足。近年來(lái)，北京市各區(qū)縣的外來(lái)常住人口增長(zhǎng)迅速，按照公共服務(wù)均等化的社會(huì)管理服務(wù)模式要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)對(duì)象從本鎮(zhèn)戶籍人口擴(kuò)展到全體常住人口，包括外來(lái)務(wù)工人員。由于服務(wù)群體日漸龐大，群眾訴求日益多樣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要解決的問(wèn)題也隨之倍增。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員的編制和人數(shù)卻沒有隨之增長(zhǎng)，人員數(shù)量與工作量不匹配。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一定數(shù)量的公務(wù)員和事業(yè)人員，但由于工作需要，往往還要大量雇用一些合同工。而由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等原因，公務(wù)員的有限名額大多被科級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部占用，造成極少的普通公務(wù)員、有限的事業(yè)身份人員和大量的臨時(shí)人員承擔(dān)起大量的常規(guī)工作，一人身兼數(shù)職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

第二，基層人員管理機(jī)制不健全，人才流失現(xiàn)象較為突出。近年來(lái)，隨著北京市各項(xiàng)政策的傾斜，各類高等人才涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。但由于工作量大、同工不同酬的現(xiàn)狀影響了事業(yè)人員和年輕干部的積極性，造成部分人才選擇另謀高就。此外，由于基層晉升緩慢，一些優(yōu)秀人才在經(jīng)過(guò)努力之后往往不能按時(shí)得到晉升。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部二三十年仍在科員崗位工作，對(duì)未來(lái)失去信心，工作缺乏積極性。對(duì)于一些端著鐵飯碗混日子的人無(wú)有效退出機(jī)制，而那些有能力、有工作熱情的人員由于編制制約無(wú)法得到晉升。由于缺乏引進(jìn)和退出機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏生機(jī)和活力。

第三，人才結(jié)構(gòu)不盡合理，專業(yè)技術(shù)人才匱乏。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在非專業(yè)技術(shù)人員過(guò)多，專業(yè)技術(shù)人才匱乏的現(xiàn)狀。由于工資低、環(huán)境條件差等原因?qū)е锣l(xiāng)鎮(zhèn)留不住年輕人、年輕人不愿留的尷尬現(xiàn)狀，而現(xiàn)有工作人員，其工作手段和方法跟不上發(fā)展的需要，難以提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。近年來(lái)，隨著北京市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)民民主意識(shí)的不斷提升，影響農(nóng)村社會(huì)和諧的因素不斷增多，征地拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、群眾“信訪不信法”等問(wèn)題考驗(yàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作能力和水平。但是從目前情況來(lái)看，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍沒有從舊的工作方式中走出來(lái)，遇到新情況新問(wèn)題時(shí)工作方法較單一粗暴，在化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系工作中，不善于用說(shuō)服教育、示范引導(dǎo)的辦法同村民打交道，法治意識(shí)和執(zhí)法水平仍比較弱。

（二）運(yùn)行體制不夠順暢，權(quán)責(zé)關(guān)系不盡對(duì)等

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府責(zé)權(quán)不一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方一級(jí)基層政權(quán)，上聯(lián)區(qū)縣政府，下接百姓。但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)區(qū)縣政府存在較為嚴(yán)重的權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著該轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃與發(fā)展、各類安全管理與社會(huì)治安和穩(wěn)定、民政事務(wù)與計(jì)劃生育等多項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，在客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無(wú)限責(zé)任。與此同時(shí)，上級(jí)區(qū)縣政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的各種情況都提出責(zé)任要求，對(duì)下多采取“一票否決”。然而在具體行政過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備行政主體資格，多數(shù)行政、管理、審批權(quán)等都在上級(jí)區(qū)縣政府，最終造成責(zé)任越來(lái)越大，職權(quán)卻越來(lái)越少。

2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治組織關(guān)系不對(duì)等?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》具體明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，[6]但是從調(diào)查的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織之間的關(guān)系并沒有理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府由于自身任務(wù)繁重，把許多不屬于村級(jí)組織職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)安排給村級(jí)組織，村民自治存在弱化傾向。村干部普遍存在不滿情緒，認(rèn)為其主要精力是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排的工作，卻無(wú)暇顧及村民自治活動(dòng)。例如征地拆遷工作，由于涉及廣大村民的切身利益，一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的難題，但是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將征地拆遷的很多工作壓給村委會(huì)，要求村委會(huì)做好村民工作，保障征地拆遷順利進(jìn)行。對(duì)于這種吃力不討好的工作，村“兩委”干部普遍感覺壓力很大。

（三）財(cái)政體制不盡健全，開源節(jié)流意識(shí)有待加強(qiáng)

1. 財(cái)權(quán)事權(quán)不盡匹配，存在財(cái)力不足問(wèn)題。“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，[7]目前，很多區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨財(cái)政壓力較大的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多限于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民生事業(yè)捉襟見肘。一方面，由于上級(jí)在下達(dá)工作任務(wù)時(shí)，很多沒有相應(yīng)配套的經(jīng)濟(jì)支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭(zhēng)取到的資金項(xiàng)目大都為差額補(bǔ)貼，不是足額支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力較大。另外，臨時(shí)性突擊性工作較多，如拆遷、經(jīng)濟(jì)普查、人口普查等，其中很多工作都需要經(jīng)費(fèi)支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制缺乏“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的剛性制約機(jī)制，導(dǎo)致工作越干越多，而經(jīng)費(fèi)卻沒有增加，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。

2. 自身“造血”能力較弱，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念。有些區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有從根本上認(rèn)識(shí)到，依靠上級(jí)的財(cái)政扶持只能在短期內(nèi)解決資金困境，并不能從根本上解決問(wèn)題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、大力拓展財(cái)源工作上仍投入不足，缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐，自身活力不強(qiáng)。此外，有些區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地處文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等各類原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到多方限制，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入?yún)T乏，導(dǎo)致其社會(huì)保障和公共職能無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。而有的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于處在深山區(qū)，地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，招商難度大，主要還是依靠上級(jí)財(cái)政撥付款項(xiàng)來(lái)維持正常機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3. 資金監(jiān)管不夠到位，財(cái)政支出不夠合理。從調(diào)查情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管不到位主要有兩方面原因。一是財(cái)務(wù)人員配備不科學(xué)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有按規(guī)定配齊專門財(cái)務(wù)人員，或者是財(cái)務(wù)人員身兼多職，既管財(cái)務(wù)又管經(jīng)營(yíng)。財(cái)務(wù)工作人員不穩(wěn)定，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性教育，在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作缺乏科學(xué)性。二是財(cái)政監(jiān)管制度不健全。由于區(qū)縣各職能部門下達(dá)的補(bǔ)助或項(xiàng)目資金由多個(gè)部門分管，容易形成管理“真空”，造成資金分散、多頭管理問(wèn)題。在財(cái)政支出方面，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各項(xiàng)工作的具體經(jīng)費(fèi)安排缺乏明確的規(guī)定和指導(dǎo)性文件，財(cái)政支出缺乏規(guī)范、不盡合理。

（四）城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社會(huì)治理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

近年來(lái)，北京市城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)之間利益格局發(fā)生深刻變化。特別是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，社會(huì)管理問(wèn)題復(fù)雜且敏感，包括外來(lái)人口管理、農(nóng)轉(zhuǎn)居遺留問(wèn)題、違法建設(shè)及經(jīng)營(yíng)、群眾上訪、社會(huì)治安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題等，如何妥善處理這些問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)是挑戰(zhàn)也是新課題。

如C區(qū)，是典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，全區(qū)下轄19個(gè)鄉(xiāng)（地區(qū)），行政村144個(gè)，[8]其中64個(gè)行政村全部拆遷，農(nóng)民搬入社區(qū)居住。據(jù)調(diào)查，流動(dòng)人口管理成為C區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要課題，它涉及戶籍政策、就業(yè)政策、福利政策等一系列國(guó)家政策問(wèn)題，如果處理不好很容易引發(fā)矛盾沖突。從調(diào)查情況看，當(dāng)?shù)卮迕衽c流動(dòng)人口的關(guān)系很微妙：一方面，由于利益牽涉，當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)外來(lái)人口是打心底不歡迎的，因?yàn)樯婕按謇锏乃?、電等基礎(chǔ)設(shè)施的共享以及社會(huì)治安問(wèn)題。另一方面，如果沒有外來(lái)人口，當(dāng)?shù)卮迕竦姆孔幼獠怀鋈?，沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源。這種“兩難”問(wèn)題考驗(yàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的履職能力。此外，包括C區(qū)在內(nèi)的北京市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大都面臨農(nóng)轉(zhuǎn)居的難題。從調(diào)查的情況來(lái)看，有些村民不愿意轉(zhuǎn)居，因?yàn)檗D(zhuǎn)居之后就不再享有村里的集體資產(chǎn)，還要自己交各項(xiàng)保險(xiǎn)。而有些村的村民在轉(zhuǎn)居之后，由于一些集體資產(chǎn)沒有處理完，這些村都沒有撤。土地問(wèn)題事關(guān)農(nóng)民切身利益，如何妥善處理農(nóng)轉(zhuǎn)居問(wèn)題，直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。此外，對(duì)處于街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同管轄范圍之內(nèi)的行政村，普遍面臨著街道與政府互相扯皮推諉問(wèn)題。

四、完善北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行的對(duì)策建議

（一）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，合理配置人員

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)改革現(xiàn)行體制，理順條塊關(guān)系。堅(jiān)持宜條則條、宜塊則塊、不搞一刀切，堅(jiān)持人、事、財(cái)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)和管理部門，全方位覆蓋各個(gè)服務(wù)領(lǐng)域。此外，對(duì)設(shè)置重復(fù)、職能模糊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷，對(duì)業(yè)務(wù)工作相近、工作性質(zhì)相似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并與整合，對(duì)業(yè)務(wù)單一、工作量相對(duì)小的機(jī)構(gòu)進(jìn)行掛靠，從而減少機(jī)構(gòu)虛設(shè)和機(jī)構(gòu)職能落實(shí)不到位的問(wèn)題。

在人員配置方面，應(yīng)結(jié)合大部門制度改革和農(nóng)村綜合治理改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”方案，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才隊(duì)伍空編情況進(jìn)行全盤統(tǒng)籌和科學(xué)規(guī)劃。一是應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展情況和單位職能發(fā)展需求，科學(xué)調(diào)劑使用人才，定期分析干部及其隊(duì)伍現(xiàn)狀，適時(shí)有序地組織公務(wù)員招錄、事業(yè)編制招考、大學(xué)生村官選聘等，調(diào)整人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專職?？迫藛T的配置。二是建立完善的人才培養(yǎng)和管理機(jī)制，在發(fā)展環(huán)境、待遇保障、提拔任用機(jī)制上加大力度，爭(zhēng)取讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員在政治上有奔頭，在經(jīng)濟(jì)上得實(shí)惠，吸引并留住人才，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的生機(jī)和活力。

（二）完善運(yùn)行體制，理順權(quán)責(zé)關(guān)系

1. 下放管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。第一，應(yīng)理順上級(jí)派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。將上級(jí)派出的站辦所的人、財(cái)、物、事權(quán)全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為具有一級(jí)政權(quán)職能的相對(duì)獨(dú)立的組織。第二，建立以公共服務(wù)為指向的行政問(wèn)責(zé)體制。改變目前對(duì)上的單向問(wèn)責(zé)為對(duì)上和對(duì)下的雙向問(wèn)責(zé)。當(dāng)前來(lái)自上級(jí)的考核指標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一切工作的指揮棒，基層政府向上級(jí)生產(chǎn)考核性產(chǎn)品代替了為民眾提供需要的公共服務(wù)物品，在一定程度上就會(huì)脫離群眾、脫離實(shí)際。第三，縣級(jí)政府應(yīng)逐步減輕和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力，逐步清查和減輕“一票否決”事項(xiàng)，對(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作聯(lián)系不緊密的事項(xiàng)要定期廢除;對(duì)確實(shí)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作，要科學(xué)核定考核標(biāo)準(zhǔn)并下放權(quán)限，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能集中精力為廣大民眾辦實(shí)事。

2. 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)方式，把村委會(huì)當(dāng)做其下屬行政組織，對(duì)村民自治組織的日常事務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及其工作人員應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系，指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)的工作，不得干預(yù)村民自治。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)自覺扭轉(zhuǎn)村級(jí)組織的“泛行政化”傾向，積極承擔(dān)本不該村級(jí)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作，優(yōu)化村民自治環(huán)境，自覺維護(hù)村民自治的合法權(quán)益。

（三）加快財(cái)政體制改革，增強(qiáng)開源節(jié)流意識(shí)

1. 改革財(cái)政體制，匹配事權(quán)與財(cái)權(quán)。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)不足、資金短缺的問(wèn)題，應(yīng)著手改變長(zhǎng)期以來(lái)向上級(jí)政府傾斜、向城市傾斜的財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政在各級(jí)政府的合理分配。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，也應(yīng)按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，根據(jù)承接的具體工作或事項(xiàng)給予經(jīng)費(fèi)支持，逐步實(shí)現(xiàn)以事權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)權(quán)配置。此外，上級(jí)政府在布置工作任務(wù)時(shí)，對(duì)確實(shí)需要大量資金投入的工作，應(yīng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，使基層有更多手段推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。應(yīng)逐步清理并減少配套資金的要求，控制鄉(xiāng)村債務(wù)增長(zhǎng)。同時(shí)，針對(duì)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)緊缺問(wèn)題，應(yīng)按照實(shí)際居住人口情況撥付公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行人口和經(jīng)費(fèi)相掛鉤的年度動(dòng)態(tài)機(jī)制。

2. 結(jié)合地區(qū)實(shí)際，積極拓寬財(cái)源。對(duì)于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政吃緊的問(wèn)題，需要上級(jí)政府給予大力支持，同時(shí)也需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，大力拓寬財(cái)源。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)特色、精品、觀光農(nóng)業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)融合發(fā)展，增加本地財(cái)政收入。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)為招商引資營(yíng)造良好的投資環(huán)境，積極落實(shí)優(yōu)惠政策，扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，千方百計(jì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源。

3. 加強(qiáng)資金監(jiān)管，嚴(yán)格支出管理。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題，不僅要開源更要學(xué)會(huì)節(jié)流。在資金監(jiān)管方面，應(yīng)首先解決人員不足問(wèn)題，加強(qiáng)專業(yè)財(cái)務(wù)人員的配備與后續(xù)教育，確保資金監(jiān)管到位。其次在財(cái)政預(yù)算上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，依法理財(cái)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政浪費(fèi)現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定和六項(xiàng)禁令，厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，堅(jiān)決壓縮各種不必要開支。

（四）切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)

解決城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問(wèn)題，應(yīng)首先做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合改革，健全城鄉(xiāng)接合部的管理體制，在居民達(dá)到一定規(guī)模和比例的地區(qū)適時(shí)建立街道辦事處或居民委員會(huì);對(duì)居民人口已占多數(shù)，但仍有一定數(shù)量農(nóng)村用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)適時(shí)建立地區(qū)辦事處，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，作為城市化過(guò)程中的有效過(guò)渡形式。對(duì)屬于街、鄉(xiāng)共同管轄范圍的地區(qū)，要進(jìn)一步明確街、鄉(xiāng)的管理管理范圍職責(zé)，消除管理死角和空白點(diǎn)，從而解決街、鄉(xiāng)互相推諉扯皮問(wèn)題。

其次對(duì)于城鄉(xiāng)接合部的重難點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃管理，加大工作力度。妥善解決外來(lái)人口管理問(wèn)題，對(duì)正常外來(lái)務(wù)工人員提供必要的服務(wù)，同時(shí)，將農(nóng)民出租房納入統(tǒng)一規(guī)范管理之中，對(duì)外來(lái)人口聚集的地方，可以采用農(nóng)民入股的辦法，修建統(tǒng)一外來(lái)人口暫住用房;妥善解決農(nóng)轉(zhuǎn)居遺留問(wèn)題，深入推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，對(duì)尚未處理的農(nóng)村集體資產(chǎn)，廣泛征求群眾意見，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等試點(diǎn)工作;對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居之后仍未撤的行政村，要充分發(fā)揮市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)的積極性，及時(shí)處理剩余農(nóng)村集體資產(chǎn)問(wèn)題，做好行政村的撤立工作。

在著手準(zhǔn)備本文的調(diào)查研究時(shí)，我當(dāng)時(shí)仍在北京師范大學(xué)讀碩士研究生，感謝原北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)馬仲良教授、北京市政府民政局基層政權(quán)處及為調(diào)查提供便利和幫助的所有同志們！

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