新時(shí)代邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境及治理機(jī)制

黃六招 文姿淇

摘要：隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，邊疆地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的中心工作逐漸向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移。而如何推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興、提升邊疆治理效能以順利實(shí)現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注要點(diǎn)。為解決邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)“虛空化態(tài)勢(shì)明顯”“資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化能力不足”以及“治理主體能力欠缺”等問(wèn)題，必須從“國(guó)家-社會(huì)”有機(jī)整合的組織機(jī)制、“文化-法規(guī)”軟硬兼施的制度機(jī)制以及“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制等維度入手，完善及夯實(shí)邊疆地區(qū)的治理體系，不斷提高邊疆治理現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；邊疆治理效能；邊疆治理現(xiàn)代化；治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D633；D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）06-0005-10

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（18JZD047）；廣西教育科學(xué)規(guī)劃資助經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)課題“廣西教育一體化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（2021A026）。

作者簡(jiǎn)介：黃六招，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，廣西大學(xué)中國(guó)-東盟公共治理研究院研究員，博士，碩士生導(dǎo)師；文姿淇（通訊作者），廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

一、引言

在建黨百年的歷史當(dāng)口，黨的十九屆五中全會(huì)明確指出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一就是“國(guó)家治理效能得到新提升”，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。同時(shí)，其所勾畫(huà)的現(xiàn)代化藍(lán)圖就包括“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，要求堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是黨中央基于中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展格局所作出的重大戰(zhàn)略部署。邊疆治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，也同樣鑲嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境和框架之中。具體而言，邊疆有別于核心區(qū)，是涵蓋國(guó)家疆域內(nèi)社會(huì)安全程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還不夠高的所有地理邊緣區(qū)域[1]；“邊疆治理”則指運(yùn)用國(guó)家權(quán)力并動(dòng)員社會(huì)力量解決邊疆社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程[2]，這是國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。從一定意義上說(shuō)，邊疆決定著國(guó)家的未來(lái)[3]，有效地治理邊疆則是國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在需要。邊疆治理現(xiàn)代化作為一項(xiàng)涉及多重維度的綜合性系統(tǒng)工程[4]，要求在新發(fā)展格局下有效解決中國(guó)邊疆特有的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，統(tǒng)籌國(guó)家和社會(huì)各方面資源，全面提升邊疆治理效能，以問(wèn)題為導(dǎo)向把中國(guó)邊疆建設(shè)得更好，為全球邊疆治理貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”。

中華人民共和國(guó)成立70多年以來(lái)，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)邊疆地區(qū)在政治整合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)等方面取得了巨大成就。但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)條件仍然不充分，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在邊疆地區(qū)仍較明顯，尤其集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為滯后的邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)、邊疆民族地區(qū)等，這些地區(qū)一度成為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的短板，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)、難點(diǎn)。隨著脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)如期完成，2021年中央一號(hào)文件指出，“十四五”時(shí)期，是乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，必須實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接[5]，而在社會(huì)安全程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度都不夠高的邊疆鄉(xiāng)村、邊疆民族地區(qū)更是如此。為確保邊疆治理現(xiàn)代化實(shí)踐走實(shí)走深，確保中國(guó)邊疆地區(qū)的繁榮穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以更有力的舉措、更強(qiáng)大的力量確保持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作的落實(shí)，這是中國(guó)治理實(shí)踐情景中的現(xiàn)實(shí)要求，更是新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。換言之，鄉(xiāng)村地區(qū)具有極大發(fā)展?jié)摿?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實(shí)施是現(xiàn)階段邊疆治理效能實(shí)現(xiàn)提升的關(guān)鍵和方向所在，是為實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化邁出的堅(jiān)實(shí)一步。進(jìn)一步地說(shuō)，現(xiàn)階段邊疆治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵就在于邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興。

二、文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于邊疆治理的研究一般聚焦“發(fā)展”“安全”兩大主題。譬如鄭宇將中國(guó)邊疆民族地區(qū)視為一個(gè)整體并探討其經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，認(rèn)為當(dāng)前邊疆地區(qū)維系脫貧攻堅(jiān)成果的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)是積極推進(jìn)新興特色產(chǎn)業(yè)[6]；與此同時(shí)，邊疆現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)發(fā)展成本高、生產(chǎn)要素資源供給不足以及西部邊疆民族和地區(qū)的高等教育發(fā)展問(wèn)題[7][8]等也不容忽視。此外，邊疆地區(qū)特殊的自然條件、民族宗教問(wèn)題、境外分裂勢(shì)力等對(duì)我國(guó)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定產(chǎn)生了負(fù)面影響，偷渡、走私、販毒等犯罪問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，由此產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等安全問(wèn)題對(duì)邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)提出了挑戰(zhàn)[9][10]。在此情景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在邊疆地區(qū)的順利開(kāi)展與實(shí)施勢(shì)必會(huì)對(duì)其“安全-發(fā)展”格局產(chǎn)生影響，成為全國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推行的重要一步，也是邊疆乃至國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化如期實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，從不同角度就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與邊疆地區(qū)的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，以及如何實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興、提升邊疆治理現(xiàn)代化等進(jìn)行探討，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究邊疆問(wèn)題的焦點(diǎn)所在。

邊疆地區(qū)自身發(fā)展能力不足和外部政策資源吸引力不夠，及其導(dǎo)致的鄉(xiāng)村衰退的特殊“邊情”是新時(shí)代邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的邏輯基點(diǎn)，如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展凋敝、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、鄉(xiāng)村精英外流嚴(yán)重、傳統(tǒng)習(xí)俗及倫理資源趨于弱化、非傳統(tǒng)安全問(wèn)題等[11][12]。廖林燕和徐俊六在分析了鄉(xiāng)村振興實(shí)施的先決條件、發(fā)展機(jī)理、內(nèi)生動(dòng)力和保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出了從經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)等領(lǐng)域制定符合特殊邊情的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以及從族際整合、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、文化交融與協(xié)同共治等方面制定邊疆多民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑[13][14]。類(lèi)似地，郝玉松和沈權(quán)平、沈萬(wàn)根運(yùn)用案例分析法分別以廣西中越邊境縣和東北邊疆的朝鮮族聚居區(qū)為例，對(duì)鄉(xiāng)村振興困境及機(jī)理進(jìn)行分析，并從經(jīng)驗(yàn)借鑒、設(shè)施建設(shè)、資金投入、嚴(yán)肅考評(píng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度提出后脫貧攻堅(jiān)時(shí)期鄉(xiāng)村振興的科學(xué)發(fā)展路徑[15][16]。張玉強(qiáng)、楊蕾則運(yùn)用文本分析法基于協(xié)同治理的視角對(duì)邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施模式進(jìn)行了歸納總結(jié)，提出以政策協(xié)同、項(xiàng)目協(xié)同、服務(wù)協(xié)同為分析框架，以鄉(xiāng)村社會(huì)體制吸納為著力點(diǎn)的生態(tài)共治的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式[17]。

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的圓滿收官，邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中心工作發(fā)生轉(zhuǎn)移。既有研究表明，學(xué)者多從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的邏輯基點(diǎn)出發(fā)，分析其存在的實(shí)施價(jià)值邏輯和阻滯因素，并從經(jīng)驗(yàn)借鑒、設(shè)施建設(shè)、資金投入等具體方面提出了不同的實(shí)施路徑，但較少研究能夠從邊疆治理的機(jī)制運(yùn)行出發(fā)，探討邊疆治理效能何以提升的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。竺乾威教授在國(guó)家治理研究中，將組織、制度、價(jià)值作為國(guó)家治理有機(jī)統(tǒng)一最重要的三重機(jī)制，分析國(guó)家治理活動(dòng)的運(yùn)行及其成效，并闡明其在發(fā)揮作用的整個(gè)過(guò)程中必須借助特定組織在價(jià)值引領(lǐng)和制度規(guī)范約束下實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)的機(jī)理[18]。邊疆治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，需要借助一定機(jī)制得以運(yùn)行或發(fā)揮作用，具體而言涉及的是“誰(shuí)來(lái)治理邊疆”“如何治理邊疆”以及“怎樣才算把邊疆治理好了”三個(gè)基本問(wèn)題。在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的背景下，本文擬聚焦新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境，并借助竺乾威教授國(guó)家治理的三重機(jī)制理論，分析推進(jìn)邊疆鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)以及調(diào)整、改革和創(chuàng)新組織機(jī)制、制度機(jī)制、價(jià)值機(jī)制，進(jìn)而得出創(chuàng)造邊疆鄉(xiāng)村治理“安全-發(fā)展”二元并重的共同價(jià)值，推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

三、推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要契機(jī)

2013年3月9日，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議西藏代表團(tuán)審議時(shí)明確提出“治國(guó)必治邊”的戰(zhàn)略論斷，這既是新時(shí)代中國(guó)邊疆治理觀的集中體現(xiàn)，也反映了邊疆治理在國(guó)家治理中的重要性。當(dāng)前國(guó)家治理的空間場(chǎng)域得到了極大的擴(kuò)展，邊疆治理被提升至國(guó)家重要戰(zhàn)略地位，推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興也存在重要契機(jī)。

1.邊疆治理地位提升

2017年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》指出，邊境地區(qū)地處我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的前沿，是確保國(guó)土安全和生態(tài)安全的重要屏障，在全國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要戰(zhàn)略地位。黨的十九大報(bào)告提出，“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”；黨的十九屆四中全會(huì)提出，“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”；黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊”。2020年底發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》指出，支持“邊疆地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興”。這一系列的重要論述均表明我國(guó)邊疆治理已提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，是國(guó)家戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)的新空間與新的增長(zhǎng)極，是國(guó)家建設(shè)內(nèi)在的發(fā)展訴求。當(dāng)前，在大量人口外流、產(chǎn)業(yè)滯后、基礎(chǔ)設(shè)施投入不足等因素作用下，邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)出“虛空化”“衰退化”特征，凸顯了邊疆地區(qū)城鄉(xiāng)之間、邊疆與內(nèi)地之間發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。在國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略與邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能不足等現(xiàn)實(shí)背景下，邊疆地區(qū)必須從有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角入手，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新格局。

2.邊疆鄉(xiāng)村振興潛力巨大

2021年中央一號(hào)文件指出，解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，重點(diǎn)難點(diǎn)在“三農(nóng)”；構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”；應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)支撐在“三農(nóng)”。黨從頂層設(shè)計(jì)層面為邊疆地區(qū)后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的發(fā)展指明了方向，即邊疆治理效能提升重在鄉(xiāng)村振興。

我國(guó)邊疆地區(qū)人口和疆域的復(fù)雜性與多樣性導(dǎo)致了國(guó)家治理規(guī)模與治理負(fù)荷巨大，雖然邊疆地區(qū)的人口已全部實(shí)現(xiàn)脫貧，但從“生存”“發(fā)展”到真正“富起來(lái)”還有很長(zhǎng)的路要走。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2019年全國(guó)居民人均消費(fèi)支出21558元。其中，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出28063元，同比增長(zhǎng)7.47%；農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出13327元，同比增長(zhǎng)9.93%。我國(guó)邊疆九個(gè)省區(qū)除遼寧外，其他8個(gè)地區(qū)的居民消費(fèi)水平均低于全國(guó)平均水平，充分顯示了當(dāng)前我國(guó)邊疆地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距仍然較為顯著。同時(shí)，也要看到邊疆地區(qū)人口絕大部分仍然生活在農(nóng)村地區(qū)，因此城鄉(xiāng)人均消費(fèi)水平也存在較大差異。從表1可以看出，2019年全國(guó)和邊疆省區(qū)城鎮(zhèn)居民人均支出約為農(nóng)村居民的兩倍，但同比增長(zhǎng)數(shù)據(jù)大部分邊疆省區(qū)農(nóng)村遠(yuǎn)超城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民消費(fèi)潛力更大。因此，邊疆治理效能提升的關(guān)鍵還是在于全面促進(jìn)邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)村振興與發(fā)展，邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興潛力巨大。

四、推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境

邊疆鄉(xiāng)村區(qū)域嵌于“城市-鄉(xiāng)村”“核心-邊緣”國(guó)家雙重二元結(jié)構(gòu)之中，雖然中央對(duì)邊疆地區(qū)從未停止各項(xiàng)政策扶持與特殊關(guān)注[12]，但這種以“物質(zhì)供給式”為主導(dǎo)的援助并沒(méi)有顯著性地縮小邊疆與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性同在[17]，諸多現(xiàn)實(shí)困境使其順利實(shí)施絕非一朝一夕之功。

1.人口極端稀疏，虛空態(tài)勢(shì)明顯

我國(guó)邊疆地區(qū)一般人口密度較小，加之近年來(lái)大量邊疆鄉(xiāng)村人口流入城鎮(zhèn)，邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)“虛空化”“衰退化”態(tài)勢(shì)明顯，集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)空心化、村落稀疏化、土地荒蕪化以及人口空心化。本質(zhì)上，“虛空化”就是人口迫于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生存環(huán)境變化等需要，選擇背離鄉(xiāng)土的一種生計(jì)策略。國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，從2009年至2019年，我國(guó)九個(gè)邊疆省區(qū)鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為主流趨勢(shì)，具體如表2所示。“虛空化”“衰退化”必然導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村青年精英外流，致使邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的人才資源日益匱乏。邊疆要發(fā)展，鄉(xiāng)村要振興，人才是第一資源要素，然而邊疆地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，無(wú)法提供富有吸引力的人才引進(jìn)條件，加之在發(fā)達(dá)地區(qū)的人才虹吸效應(yīng)影響下，邊疆地區(qū)將更難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的人才集聚。就省際區(qū)域人才人口密度（即人才人口比值）來(lái)看，2010年邊疆區(qū)域的人才聚集度相較于核心區(qū)差異顯著，譬如上海、北京、浙江的人才人口密度分別高達(dá)1805人/萬(wàn)人、1435人/萬(wàn)人、1372人/萬(wàn)人，而廣西、甘肅、云南的人才人口密度卻分別為586人/萬(wàn)人、584人/萬(wàn)人、570人/萬(wàn)人[19]。類(lèi)似的，2015年上海、北京、浙江的人才聚集值（某地區(qū)專(zhuān)科以上就業(yè)人員數(shù)量占該地區(qū)全部就業(yè)人員數(shù)的比重與全國(guó)專(zhuān)科以上就業(yè)人員數(shù)量占全國(guó)全部就業(yè)人員數(shù)的比重之間的比率）分別為3.011、2.512、1.417，而廣西、西藏、云南的人才聚集值分別為0.770、0.576、0.567[20]。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，“誰(shuí)來(lái)振興邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)”已經(jīng)成為一個(gè)不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.資源增量有限，優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換不足

我國(guó)大量邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)擁有豐富的自然資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源等，但推動(dòng)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興所需的政治資源、社會(huì)資源以及經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)短缺，囿于其復(fù)雜的自然地理?xiàng)l件、薄弱的交通基礎(chǔ)設(shè)等因素，邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展能力不足，缺乏將優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)化的治理能力和水平。就礦產(chǎn)資源來(lái)說(shuō)，鉻、鈦和鎳等均集中分布在西部邊疆地區(qū)，其中甘肅、新疆、云南以及四川的鎳礦儲(chǔ)量約占我國(guó)已探明儲(chǔ)量的85%；與此同時(shí)，具有較大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的磷礦資源主要分布在我國(guó)的西南地區(qū)，其中，云南的磷礦資源占全國(guó)總儲(chǔ)量21%[21]。但由于西部邊疆地區(qū)總體上工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，交通、供能等基礎(chǔ)設(shè)施資源較為短缺，嚴(yán)重制約了邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)換。此外，不少邊疆地區(qū)利用獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和自然條件開(kāi)發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，但往往因政策、資金等支持不到位，導(dǎo)致技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、形象構(gòu)建等方面表現(xiàn)乏力。

3.治理環(huán)境復(fù)雜，能力配位缺失

治理體系與治理能力難以匹配復(fù)雜的治理環(huán)境與治理任務(wù)，除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等常規(guī)性任務(wù)之外，邊疆基層政府往往還面臨著民族文化多樣、多種宗教信仰并存、跨境民族關(guān)系、非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全相互交織，以及涉及國(guó)家主權(quán)、人口、領(lǐng)土等錯(cuò)綜復(fù)雜因素的治理問(wèn)題。換言之，邊疆地區(qū)縣鄉(xiāng)政府權(quán)能配置與內(nèi)地縣鄉(xiāng)政府并無(wú)明顯的區(qū)別，但往往需要承擔(dān)更為復(fù)雜多樣的治理任務(wù)。這就要求邊疆基層政府具備更強(qiáng)的資源獲取與利用能力、公共服務(wù)供給能力以及社會(huì)治理能力，以滿足社會(huì)和公民的需要，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理與服務(wù)[22]。但略顯遺憾的是，提升邊疆治理能力以適應(yīng)復(fù)雜多樣的治理任務(wù)所需經(jīng)濟(jì)資源和發(fā)展條件并不充分，從而陷入了由于治理能力不足致使治理環(huán)境和治理任務(wù)愈加復(fù)雜的惡性循環(huán)。學(xué)者王永明和趙東?；凇吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒-2019》的數(shù)據(jù)，比較了我國(guó)邊疆民族地區(qū)與東部地區(qū)十個(gè)省市的地方政府治理能力。城市化率是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人才吸引能力的重要指標(biāo)之一，截至2018年，東部地區(qū)城市化率平均值為70.945%，遠(yuǎn)高于邊疆民族地區(qū)城市化率平均值（48.41%）；在財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值方面，2018年，東部地區(qū)十省市的平均值為19.399%，邊疆民族地區(qū)的平均值卻高達(dá)51.22%[23]。這充分說(shuō)明在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，邊疆地區(qū)政府仍是主要投資人，市場(chǎng)配置資源的主導(dǎo)性作用并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，這也使邊疆地區(qū)在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)能力供給上表現(xiàn)不佳。此外，對(duì)于邊疆地區(qū)政府來(lái)說(shuō)，“民族團(tuán)結(jié)”與“邊防安全”始終是邊疆治理最重要的任務(wù)。就此而言，邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的現(xiàn)實(shí)需求與傳統(tǒng)邊疆治理架構(gòu)下治理能力不足之間的矛盾將日益凸顯。

五、實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的治理機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這對(duì)推進(jìn)新時(shí)代邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興提出了新的任務(wù)要求，邊疆治理現(xiàn)代化程度也愈發(fā)成為支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略行動(dòng)乃至決定國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵因素[24]。面對(duì)現(xiàn)階段邊疆治理的諸多阻滯，既需要中央政府與地方政府的宏觀指導(dǎo)，也需要邊疆基層政府因地制宜落實(shí)相關(guān)政策。從宏觀層面上，筆者認(rèn)為可以從借助國(guó)家治理的三重機(jī)制理論，從“國(guó)家-社會(huì)”有機(jī)整合的組織機(jī)制、“文化-法規(guī)”軟硬兼施的制度機(jī)制、“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制等多個(gè)視角提出全面推進(jìn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)邏輯。具體而言，首先要構(gòu)建一個(gè)黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和邊民參與的多元主體有機(jī)整合的組織機(jī)制；其次要從邊疆民族特色出發(fā)進(jìn)行組織制度結(jié)構(gòu)體系的有效整合，在堅(jiān)持根本制度和基本制度基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)邊疆治理中“文化-法規(guī)”正式與非正式制度的革新與開(kāi)發(fā)，并主動(dòng)結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，完善具有邊疆適用性的戰(zhàn)略規(guī)劃體系[25]；最后要圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值體系，對(duì)邊疆治理主客體進(jìn)行國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人層面的價(jià)值引領(lǐng)，努力實(shí)現(xiàn)“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制塑造，以此實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

1.“國(guó)家-社會(huì)”有機(jī)整合的組織機(jī)制

新時(shí)代邊疆治理是一個(gè)黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與共同作用的過(guò)程，從“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系下的組織機(jī)制入手實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要落實(shí)主體，以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治理任務(wù)。

一方面，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，通過(guò)賦權(quán)增能實(shí)現(xiàn)“國(guó)家-社會(huì)”的有機(jī)整合，建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，提升邊疆治理體系現(xiàn)代化水平。我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題。面對(duì)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興仍要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社會(huì)組織往往具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能儲(chǔ)備，在實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，政府應(yīng)適當(dāng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的形式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行增能賦權(quán)，利用社會(huì)組織提供的專(zhuān)業(yè)服務(wù)（如禁毒、防艾等）來(lái)彌補(bǔ)行政組織在具體行動(dòng)中專(zhuān)業(yè)性不足的短板，同時(shí)精簡(jiǎn)行政組織，合理優(yōu)化資源配置，提高行政效率。

另一方面，提升邊疆治理能力，重點(diǎn)在于培養(yǎng)一批高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)。人才資源是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素。對(duì)邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)如何建設(shè)黨政干部隊(duì)伍，以形成梯隊(duì)效應(yīng)和造血機(jī)制，此前的重視還不夠，這也是導(dǎo)致邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)治理效能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)地鄉(xiāng)村的重要因素。要繼續(xù)發(fā)揮第一書(shū)記和駐村干部政策在邊疆鄉(xiāng)村治理中的積極作用，保持這一項(xiàng)人才政策在邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施力度不變，直至就地培養(yǎng)出一大批矢志不渝、敢于扎根基層、奉獻(xiàn)邊疆的基層干部，進(jìn)而真正解決邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)人才隊(duì)伍“外流”和人才斷代的問(wèn)題，為邊疆地區(qū)的鄉(xiāng)村振興和持續(xù)發(fā)展輸送大批人才資源。

2.“文化-法規(guī)”軟硬兼施的制度機(jī)制

面對(duì)邊疆地區(qū)復(fù)雜的治理環(huán)境和治理任務(wù)，不僅要落實(shí)誰(shuí)來(lái)實(shí)施邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵問(wèn)題，還需從制度層面確定如何運(yùn)作的問(wèn)題。為促進(jìn)邊疆發(fā)展，可從“文化-法規(guī)”兩個(gè)正式與非正式的制度層面引導(dǎo)約束邊民行為。一方面，“法治固邊”能從外硬性規(guī)范約束邊民行為舉止，構(gòu)建具有權(quán)威性和公平性的法治邊疆框架；另一方面，“文化戍邊”可從內(nèi)鑄牢中華民族共同體意識(shí)，建立具有深藏性和穩(wěn)固性的文化邊疆脈絡(luò)。法治作為現(xiàn)代國(guó)家治理的根本手段[26]，是通過(guò)制定具有權(quán)威性和強(qiáng)制性的成文法規(guī)來(lái)維系國(guó)家治理的正式制度，而法治國(guó)家建設(shè)必然包含法治邊疆的建設(shè)，囿于“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)性模式和邊疆民族性特征，建設(shè)法治邊疆普遍遵循著“中央-地方”“核心-邊緣”的政治邏輯，所以我們?cè)趫?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)行民族區(qū)域自治制度的同時(shí)，要結(jié)合國(guó)家法治化治理框架尋求邊疆法治統(tǒng)一。正如羅爾斯所言，法治是規(guī)范個(gè)人行為并提供社會(huì)合作框架的無(wú)偏袒施用。在差異化更為顯著的邊疆民族地區(qū)，民族習(xí)慣由來(lái)已久，法治邊疆的構(gòu)建正是需要在此基礎(chǔ)上取其精華去其糟粕，形成具有邊民公共理性的成文法規(guī)和不可逾越的法律底線，保護(hù)邊民的合法權(quán)益，減少民族摩擦，促進(jìn)各民族間的和諧共處，以此為標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)邊疆民族地區(qū)的公共交往平臺(tái)[27]，更好實(shí)現(xiàn)邊疆治理中各民族的共同發(fā)展與共同繁榮。

囿于邊疆地區(qū)的民族性特征，治邊過(guò)程中多民族的文化若產(chǎn)生價(jià)值沖突、文化對(duì)立會(huì)進(jìn)一步影響邊疆社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從非正式的文化維度作為切入口來(lái)深化邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村治理的方式，有利于增強(qiáng)邊疆人民群眾對(duì)黨和政府的了解和認(rèn)可，形成對(duì)國(guó)家的深刻認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)異質(zhì)性文化的融合與穩(wěn)定，更重要的是通過(guò)教育手段為邊疆治理現(xiàn)代化培育高素質(zhì)人才，獲得智力支撐。具體而言，“文化戍邊”關(guān)鍵在于“立”而非“破”。一方面，要注重從邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)、民族地區(qū)各類(lèi)特色的傳統(tǒng)風(fēng)俗、文化、工藝等入手，充分利用本地的文化資源，挖掘具有民族特色的邊疆文化，同時(shí)，要加強(qiáng)現(xiàn)代價(jià)值理念對(duì)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村民眾的思想引領(lǐng)，加強(qiáng)邊疆地區(qū)各族人民的“五個(gè)認(rèn)同”，加強(qiáng)國(guó)家文化安全建構(gòu)，為持續(xù)推動(dòng)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供安全、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。另一方面，在邊疆地區(qū)鞏固和維系脫貧攻堅(jiān)成果過(guò)程中，要想取得進(jìn)一步發(fā)展，就要優(yōu)先進(jìn)行文化治理現(xiàn)代化的“內(nèi)驅(qū)力”建設(shè)[28]。鄉(xiāng)村教育是鄉(xiāng)村社會(huì)的重要組成部分，同時(shí)又是鄉(xiāng)村振興的邏輯生長(zhǎng)點(diǎn)，為邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供先決條件和動(dòng)力源泉[29]。就此而言，要解決邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)人才資源不足的問(wèn)題，不僅需要推出各類(lèi)政策來(lái)吸引人才、留住人才、用好人才，更重要的是能夠就地培育出能真正扎根于邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的本土人才，挖掘鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)各種教育手段普遍提高邊民文化素養(yǎng)，內(nèi)化中華民族共同體意識(shí)，將權(quán)威嚴(yán)肅的正式制度硬治理和循序漸進(jìn)的非正式制度軟治理相結(jié)合，從而在宏觀層次上，為實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)真正的繁榮富強(qiáng)提供強(qiáng)大的制度機(jī)制保障，是更好完成邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興任務(wù)、順利實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的有力舉措。

3.“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制

“安全-發(fā)展”二元并重，關(guān)鍵在于正確處理好“安全”與“發(fā)展”的任務(wù)目標(biāo)，這既是具有導(dǎo)向作用的邊疆治理價(jià)值機(jī)制，又是邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)的有效評(píng)價(jià)維度，即怎么樣才算把邊疆治理好了，同時(shí)也是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興實(shí)施的目標(biāo)所在。一直以來(lái)，邊疆治理中的安全問(wèn)題是優(yōu)先問(wèn)題，而邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與此息息相關(guān)，是邊疆安全治理的物質(zhì)基礎(chǔ)[30]。大力發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)是消解邊疆鄉(xiāng)村“虛空化”態(tài)勢(shì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于形成邊疆地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的吸引力以遏制邊民“鄉(xiāng)村-城市”的單向流動(dòng)。從治理結(jié)構(gòu)改變的途徑來(lái)看，“安全-發(fā)展”二元并重是邊疆治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)重組方式。要進(jìn)一步落實(shí)各治理主體之間的責(zé)任分工，維持一體化與多元性的平衡關(guān)系，并對(duì)邊疆協(xié)同治理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以此提升邊疆治理成效。

首先，安全是邊疆鄉(xiāng)村治理的優(yōu)先價(jià)值，單靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要邊民和社會(huì)組織的有效參與。家庭不僅是邊疆的生產(chǎn)生活單位，更是守邊固防的基本單元，因此，應(yīng)當(dāng)依托良好的邊民家庭發(fā)展?fàn)顩r和家庭發(fā)展能力，即利用“以家固邊”來(lái)深化邊疆治理方式[31]，充分實(shí)現(xiàn)邊民、家庭、村莊與哨兵、哨所、部隊(duì)的有效呼應(yīng)，有效發(fā)揮邊民家庭守邊固邊功能。社會(huì)組織群眾性、專(zhuān)業(yè)性與公益性并存[32]，由熟悉邊疆具體情境的邊民構(gòu)成社會(huì)組織，進(jìn)而在應(yīng)對(duì)邊疆民族非傳統(tǒng)安全上發(fā)揮絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)多元力量參與邊疆濟(jì)困、維穩(wěn)，形成一個(gè)政府、社會(huì)組織、邊民聯(lián)動(dòng)的群防群治機(jī)制。從一定意義上說(shuō)，這也是國(guó)家治理中強(qiáng)調(diào)的治理客體參與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

其次，“高質(zhì)量發(fā)展”是黨中央在“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”基礎(chǔ)上提出的。2021年4月，習(xí)近平總書(shū)記在廣西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要在推動(dòng)邊疆民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子。面對(duì)邊疆地區(qū)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化能力不足的現(xiàn)狀，要以國(guó)家政策為導(dǎo)向，有效利用“一帶一路”建設(shè)、興邊富民工程等頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)邊疆-核心地區(qū)資源互通、區(qū)域協(xié)作的經(jīng)濟(jì)治理模式：開(kāi)發(fā)邊疆地區(qū)豐厚的礦產(chǎn)、能源資源，打通國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，通過(guò)貿(mào)易往來(lái)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、信息聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)邊疆-核心地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作與勞動(dòng)分工，實(shí)現(xiàn)東中西部資源的有效整合。資源相對(duì)匱乏的地區(qū)則應(yīng)充分利用本地的文化資源和特色優(yōu)勢(shì)，挖掘具有民族特色的邊疆文化，培育地方特色產(chǎn)業(yè)，打造邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興所需的文化資源、旅游資源和產(chǎn)業(yè)資源；利用勞動(dòng)集約型產(chǎn)業(yè)承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)邊民留守和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目的；更重要的是，要依法運(yùn)用地方政府的行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)資源與人力資源進(jìn)行調(diào)配，實(shí)現(xiàn)人才、技術(shù)與資金等資源整合，推動(dòng)邊疆經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定發(fā)展。“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制既是現(xiàn)階段邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的行動(dòng)導(dǎo)向，也是其最終成效體現(xiàn)，更是個(gè)人價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與國(guó)家價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有機(jī)統(tǒng)一體，因此，我們必須加強(qiáng)邊疆治理“安全-發(fā)展”的價(jià)值導(dǎo)向，努力為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)添磚加瓦。

總的來(lái)說(shuō)，邊疆治理與鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，更是推動(dòng)邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，得益于國(guó)家治理的持續(xù)推進(jìn)和各族人民的共同努力，邊疆地區(qū)已具有“國(guó)際合作前沿區(qū)、國(guó)家戰(zhàn)略縱深區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^(qū)”的新身份[33]，邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)迎來(lái)了新的歷史使命與著力點(diǎn)。要不斷挖掘邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)、民族地區(qū)的發(fā)展機(jī)遇，著力解決邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)性矛盾?？蓮摹皣?guó)家-社會(huì)”有機(jī)整合的組織機(jī)制、“文化-法規(guī)”軟硬兼施的制度機(jī)制以及“安全-發(fā)展”二元并重的價(jià)值機(jī)制等多個(gè)方面出發(fā)，充分發(fā)揮邊疆民族地區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化可持續(xù)發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造內(nèi)生動(dòng)力源泉，為邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)的振興與發(fā)展進(jìn)行賦能增權(quán)，不斷縮小邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)與內(nèi)地鄉(xiāng)村地區(qū)的貧富差距。同時(shí)，構(gòu)建由各級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)體等多元力量所構(gòu)成的邊疆治理主體，力求破除“核心-邊緣”社會(huì)經(jīng)濟(jì)壁壘；通過(guò)東中西部人才、技術(shù)、資源的相互流通將有限的資源進(jìn)行最大化整合，達(dá)到國(guó)家區(qū)域均質(zhì)化、高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)，進(jìn)而助推邊疆治理能力現(xiàn)代化的不斷提升，加速邊疆治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建。同時(shí)，邊疆治理應(yīng)與國(guó)家治理形成良性互動(dòng)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)邊疆的統(tǒng)合，筑牢邊疆防線，以民族平等、經(jīng)濟(jì)繁榮等既定事實(shí)回應(yīng)全球的不實(shí)話語(yǔ)，展示中國(guó)開(kāi)放、包容、負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，為全球邊疆治理提供“中國(guó)方案”和“中國(guó)智慧”。

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