風(fēng)險管理視角下我國公交車強化防護治理政策的決策邏輯與優(yōu)化研究

摘要：由于幾起較嚴(yán)重的乘客襲擊公交司機事故，各地公交車相繼加裝了防護隔離設(shè)施，并規(guī)定新公交車都要按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)。該治理政策是如何決策的？該舉措是否為必要有效的根治之策？本文以公交車強化防護的治理政策為研究對象，運用風(fēng)險管理理論對決策過程進行分析與診斷，發(fā)現(xiàn)該治理政策得以出臺，主要源于風(fēng)險分析與評估中風(fēng)險的放大與片面判斷以及風(fēng)險識別中風(fēng)險源的表層識別與疏漏。在嘗試界定治理政策的成本、效能及顯性成本、隱性成本的基礎(chǔ)上，研究揭示了強化防護之舉的治理成本在很大程度上是非必要的，治理效能亦非根治與有效；區(qū)分了風(fēng)險評估中的“初級風(fēng)險源”與“次級風(fēng)險源”、風(fēng)險分析中的“事件發(fā)生與災(zāi)禍釀成”兩種風(fēng)險可能性，指出事件發(fā)生的概率與頻率不同于災(zāi)禍釀成的概率與頻率。此外，研究提出了治理政策綜合效能改善的舉措，歸納了社會公共風(fēng)險事件治理的一般決策過程模式。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理；公交車強化防護；決策邏輯；治理優(yōu)化；成本與效能

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0015-11

基金項目：2020年度山東省社會科學(xué)普及應(yīng)用研究項目（2020-SKZZ-47）。

作者簡介：肖新平，山東政法學(xué)院公共管理學(xué)院講師，山東社會治理與法治建設(shè)研究中心研究人員，博士。

目前，全國各地的公交車駕駛室基本都加裝了防護設(shè)施，這主要源于2018年多地發(fā)生的乘客襲擊公交司機事件，如2018年10月發(fā)生的重慶萬州公交車墜江事件。2019年2月，交通運輸部發(fā)布了交通運輸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市公共汽電車車輛專用安全設(shè)施技術(shù)要求》，對城市公共汽電車車輛專用安全設(shè)施的乘客門、應(yīng)急出口、破窗裝置、駕駛區(qū)防護隔離設(shè)施等技術(shù)提出了要求。然而，類似公共事件并未停止，如2020年7月7日發(fā)生的貴州公交車墜湖事件造成21人遇難，只是這次的肇事者是司機，而公交車防護設(shè)施幾乎無濟于事。因此，只靠單一的設(shè)備手段防護的應(yīng)對理念與對策是不夠的，“堅持問題導(dǎo)向不能就事論事，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而要著眼長遠，以完善體制機制為更高目標(biāo)”[1]。那么，如何舉一反三，進行較為有效的系統(tǒng)防治而將風(fēng)險損失與治理成本降到最低呢？

一、研究綜述與分析架構(gòu)

1.研究綜述

隨著經(jīng)濟全球化以及中國的社會轉(zhuǎn)型，我國日益處于社會風(fēng)險與矛盾的多發(fā)、高發(fā)期，要加強社會領(lǐng)域的風(fēng)險防范與處理。已有公共事件風(fēng)險管理研究的對象主要為公共衛(wèi)生、重大災(zāi)害或事故、社區(qū)或城市風(fēng)險等，研究內(nèi)容有風(fēng)險的成因、危害、應(yīng)對及改進與治理等維度。

（1）關(guān)于風(fēng)險管理的理論進展

風(fēng)險治理與風(fēng)險管理這兩個概念基本通用。相對而言，風(fēng)險治理更強調(diào)系統(tǒng)性與多元主體的參與，一般指“倡導(dǎo)通過利益相關(guān)者的廣泛參與來解決風(fēng)險決策中目標(biāo)存在沖突以及科學(xué)不確定性等問題，努力達成對風(fēng)險議題的共同理解”[2]36。張海柱較為系統(tǒng)地介紹了西方風(fēng)險治理實踐進展[3]，指出西方針對系統(tǒng)風(fēng)險倡導(dǎo)包容性風(fēng)險治理改革，并將提升系統(tǒng)彈性作為風(fēng)險治理轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)，即通過更多的“包容”來提升環(huán)境與社會系統(tǒng)的“彈性”以應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險。這就要求政府、企業(yè)、科學(xué)界與公眾等群體代表參與風(fēng)險治理過程，對專業(yè)知識、政治合法性、資源利用效率以及社會價值與偏好進行有效整合。這種強調(diào)包容性及多主體參與的風(fēng)險治理有助于提升風(fēng)險事件治理的系統(tǒng)性與綜合性效能，對于公共風(fēng)險事件的根治具有很大的啟發(fā)價值。呂文棟等認(rèn)為已有風(fēng)險管理理論方法面臨兩大挑戰(zhàn)：一是側(cè)重于損失防控，未能將風(fēng)險管理與組織戰(zhàn)略和價值創(chuàng)造有效融合；二是現(xiàn)有風(fēng)險評估方法無法準(zhǔn)確評估大量未知的不確定性[4]。這也是當(dāng)前我國風(fēng)險管理存在的較為突出的問題。

（2）關(guān)于風(fēng)險管理的實踐路徑

曹海峰提出了協(xié)同治理路徑，認(rèn)為需加快構(gòu)建集風(fēng)險管理與應(yīng)急管理于一體的全周期公共安全與應(yīng)急管理體系，并完善前后端部門之間的公共安全風(fēng)險信息溝通與協(xié)同聯(lián)動機制[5]。朱正威等提出了風(fēng)險與應(yīng)急管理的韌性治理新路徑，認(rèn)為應(yīng)該樹立“發(fā)展-安全”同構(gòu)的治理理念，完善多主體合作治理體系，重視和加強組織學(xué)習(xí)[6]。錢亞梅認(rèn)為有必要重塑風(fēng)險社會的責(zé)任機理，有效防范、減緩和化解潛在的風(fēng)險[7]。王永明指出了情景構(gòu)建對我國應(yīng)急管理的重要意義[8]，他認(rèn)為公共風(fēng)險事件往往是特定情境的產(chǎn)物，忽視相應(yīng)情境可能漏掉重要的風(fēng)險源，因此，全面、客觀認(rèn)知風(fēng)險事件的情境有利于整體、系統(tǒng)與長效、根本的治理。此外，國外尤其西方發(fā)達國家注重常態(tài)化、持續(xù)性、多參與的全面風(fēng)險管理模式；風(fēng)險管理過程中，“不少國家多以管理理念的前沿化、組織機構(gòu)的專業(yè)化、協(xié)調(diào)體系的有序化、應(yīng)急行為的規(guī)范化等來避免政府自身風(fēng)險管理行為引發(fā)次生風(fēng)險”[9]。

（3）關(guān)于風(fēng)險管理的評估環(huán)節(jié)

科學(xué)、有效的風(fēng)險決策與處置需要以客觀、得當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估為前提。黃英君認(rèn)為要建立社會風(fēng)險管理評估體系，并針對具體案例進行經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)，形成信息反饋機制，從而不斷修正完善現(xiàn)有體系[10]。林鴻潮認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與決策事項的后續(xù)風(fēng)險管理密切結(jié)合，以風(fēng)險點的定級、排序及與之配套的風(fēng)險干預(yù)措施體現(xiàn)評估結(jié)果，建立彈性的效力機制”[11]。成協(xié)中提出了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的兩種互補模式，即以風(fēng)險評估為核心的專家理性模式與以公開和參與為核心的公眾參與模式[12]。公眾參與的風(fēng)險評估模式有待強化，尤其作為公共風(fēng)險事件的知情人與利益相關(guān)者的公眾，他們的意見具有較現(xiàn)實的參考價值。此外，正確認(rèn)識重大風(fēng)險的傳導(dǎo)及其規(guī)律[13]對于風(fēng)險評估不可或缺，而通過參與風(fēng)險溝通，官方與社交媒體可以有效引導(dǎo)社會對風(fēng)險的客觀認(rèn)知，減少風(fēng)險放大。

關(guān)于風(fēng)險管理的既有研究為筆者提供了諸多有益借鑒。其中，關(guān)于重慶公交墜江事件的已有文獻主要從法律、道德、輿情、倫理與公共危機意識培育以及公交車司機安全保障技術(shù)等角度進行研究，尚未發(fā)現(xiàn)基于該事件對公交車強化防護治理決策進行風(fēng)險管理與政策治理成本視角的研究，而這兩種視角對于公共風(fēng)險的防范具有較強的針對性與可行性。本文試圖通過風(fēng)險管理理論，對該治理政策的發(fā)生、決策、實踐效果進行分析與診斷，以期有助于改善已有治理理念、節(jié)約整體治理成本、提升系統(tǒng)治理效能。

2.研究思路與理論框架

根據(jù)事件發(fā)生的領(lǐng)域，公共風(fēng)險事件可劃分為社會、網(wǎng)絡(luò)與自然三大類，本文將具有重慶公交車墜江事件類似特征的事件概括為“社會公共風(fēng)險事件”。唐鈞認(rèn)為，“風(fēng)險屬性的不確定性易導(dǎo)致危機突發(fā)，公共屬性的人為因素易導(dǎo)致危機異化，社會屬性的環(huán)境因素易導(dǎo)致危機固化”[14]?，F(xiàn)代社會風(fēng)險具有“易發(fā)性和多元化、疊加性和虛擬化、耦合性和全球化”[15]及“高度分散性、突發(fā)性，不可知、不可控”[16]等特點。相應(yīng)地，社會公共風(fēng)險類事件具有人為性、情緒性、公共性、偶發(fā)性、突發(fā)性、或然性、破壞性、潛隱性、復(fù)雜性、局域性、不確定性等特點，較難預(yù)測、防范，此類事件的防范化解需從整體、長遠與深層去系統(tǒng)分析、評估與應(yīng)對。本文主要運用風(fēng)險管理理論對公交車強化防護的治理政策進行分析、診斷并提出改進建議。通過比較發(fā)現(xiàn)，政策決策過程內(nèi)嵌風(fēng)險管理的過程邏輯，二者可以進行比較分析，本文的主要研究框架如圖1所示。

二、風(fēng)險管理視角下公交車強化防護治理決策的診斷

風(fēng)險管理理論主要涉及風(fēng)險的概念、風(fēng)險源及風(fēng)險管理過程。風(fēng)險一般指在不確定性情境下不利事件或危險事件發(fā)生的可能性及其后果或影響的綜合體，風(fēng)險源即“可能導(dǎo)致風(fēng)險后果的因素或條件的來源”[17]。風(fēng)險管理可分為風(fēng)險識別、風(fēng)險分析與評估、風(fēng)險處理、風(fēng)險監(jiān)控、風(fēng)險溝通五個環(huán)節(jié)。風(fēng)險識別主要指鑒別風(fēng)險的來源、范圍、特性以及相關(guān)的不確定性，這關(guān)系風(fēng)險本質(zhì)特征的界定；風(fēng)險分析與評估是指風(fēng)險發(fā)生的可能性及其后果或影響，并根據(jù)風(fēng)險分析結(jié)果，將可能面臨的風(fēng)險進行輕重緩急的排序，從而科學(xué)、合理、有效地分配應(yīng)對風(fēng)險的有限資源；風(fēng)險處理指選擇合適、妥善的應(yīng)對策略與手段并加以實施；風(fēng)險監(jiān)控主要服務(wù)于風(fēng)險反饋與更新，而風(fēng)險反饋與更新的實質(zhì)是跟蹤、監(jiān)控、審查、信息采集和調(diào)整以及再跟蹤、再調(diào)整的循環(huán)過程；風(fēng)險溝通是關(guān)于風(fēng)險本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)訊息的意見交換過程，貫穿于風(fēng)險管理全過程，有助于解決沖突和營造正面、良性關(guān)系，減少誤解與損失。下面運用風(fēng)險管理理論對公交車強化防護治理決策進行診斷。

1.治理決策中風(fēng)險識別的診斷

風(fēng)險識別主要為了弄清發(fā)生了什么及其原因。

首先，具體發(fā)生了什么。2018年10月，一乘客因錯過目的地車站要求停車未果而指責(zé)、襲擊司機導(dǎo)致雙方爭吵互毆，造成車輛失控，致使公交車與對向正常行駛的小轎車撞擊后墜江，車上15人全部遇難。

其次，風(fēng)險要素的識別。先排查風(fēng)險源即釀成災(zāi)禍的因素或條件來源。一是肇事者的情緒與行為，二是在場乘客的中立或干預(yù)的無效，三是司機處置的不當(dāng)，四是相關(guān)法規(guī)制度等的缺失，五是或許公交車防護設(shè)施的缺失（即使有，語言暴力與攻擊也可能激怒司機而導(dǎo)致事故，除非司機有非常好的心理素質(zhì)）。事故主要的風(fēng)險源應(yīng)是行為背后的情緒及其管理問題，而人的情緒具有復(fù)雜性，與其人生經(jīng)歷、所受教育及近期生活狀況、具體情境有很大關(guān)系。

再次，風(fēng)險特性的鑒定。風(fēng)險可以分為有形風(fēng)險（物理性條件）與無形風(fēng)險（更多指道德和心理方面的影響）[18]73。重慶公交墜江事件主要源于肇事乘客的主觀心理與行為，因此該類風(fēng)險主要屬于無形風(fēng)險，而公交車強化防護主要針對有形風(fēng)險，無法有效防范社會情境因素導(dǎo)致的無形風(fēng)險。此外，風(fēng)險還可以分為主觀風(fēng)險與客觀風(fēng)險、個體風(fēng)險和集體風(fēng)險（個體行為的外部化與集體行為的脆弱性會導(dǎo)致公共風(fēng)險[19]）、“硬風(fēng)險”和“軟風(fēng)險”[20]、公共風(fēng)險和私人風(fēng)險[21]。參照這些標(biāo)準(zhǔn)，某種程度上，重慶公交車墜江事件可以歸為混合風(fēng)險，即二者兼而有之，因此需要統(tǒng)籌兼顧與系統(tǒng)思維。公共風(fēng)險事件一般具有或然性、不確定性、不可預(yù)測性、難以預(yù)防以及帶來危害和損失等較嚴(yán)重的破壞性。相應(yīng)地，乘客惡意襲擊公交車司機釀成的重大事故，其風(fēng)險源及風(fēng)險傳導(dǎo)是復(fù)雜的，起因往往是累積而深層次的，由單純不良情緒引發(fā)的則較為罕見，明確這一點對于事件定性及處置策略選擇至關(guān)重要。

最后，風(fēng)險不確定性的鑒別?；谂c風(fēng)險行為或現(xiàn)象相關(guān)的不確定性類型，這里需要分析事故得以避免的幾種情形：一是司機或乘客分別自覺終止風(fēng)險。據(jù)調(diào)查，有41%的網(wǎng)民認(rèn)為公交車司機應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，提出“為什么不停車”“為什么急打方向”等質(zhì)疑[22]。假如司機更加靈活、克制地進行溝通與處理，應(yīng)急停車或許可以避免事故。那么，司機是否具備突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力與正當(dāng)防御的法律意識？其情緒、心境、公共責(zé)任意識、職業(yè)榮譽感如何較好引導(dǎo)其行為？其合法權(quán)益維護及有效風(fēng)險化解行為等是否有相應(yīng)的社會情境保障？此外，假如這位乘客在錯過目的地車站時能理性認(rèn)識問題，做好溝通無果的心理準(zhǔn)備而非固執(zhí)己見，或者在眾人勸阻下自感理虧與有失顏面而終止不當(dāng)行為，事故或許可以避免。二是在場乘客及時出手終止風(fēng)險。從維護公共秩序的角度出發(fā)，在場乘客及時進行干預(yù)與勸阻，既可以阻止惡性事件的發(fā)生，也是一種公共道德與公共責(zé)任的體現(xiàn)，而且這種參與與干預(yù)具有傳導(dǎo)性與示范性，如后來諸多類似事件的報道中出現(xiàn)了乘客及時出手制止襲擊行為的案例。三是具備風(fēng)險化解之社會情境保障。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，相關(guān)制度與法規(guī)的不健全、公民公共責(zé)任等意識的差異、基層社會矛盾的累積等風(fēng)險源的存在，加劇了事故風(fēng)險發(fā)生的可能性。彭宗超等基于社會生態(tài)系統(tǒng)治理理論，認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險主要產(chǎn)生于社會環(huán)境、社會行動者的心態(tài)、行為以及政府與社會治理四要素的綜合作用[23]。公交車強化防護設(shè)施只是健全了司機處理突發(fā)事件能力的一部分功能，忽略了風(fēng)險源產(chǎn)生的社會情境因素，也弱化了社會教育、宣傳、普法等在整體防治中的重要作用，使得治理政策共同體范圍大為縮減。因此，提升政策治理的綜合效能，更應(yīng)調(diào)動與發(fā)揮社會各方主體積極主動、自覺自律的自治意識與參與效能。

2.治理決策中風(fēng)險分析與評估的診斷

風(fēng)險分析主要分析事件的可能性即概率、頻率與后果或影響?！冻鞘泄财娷囻{駛區(qū)防護隔離設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)解讀》指出，城市公共汽電車點多、線長、面廣，客流量大，安全風(fēng)險高。近年來，全國各地發(fā)生多起乘客侵?jǐn)_駕駛員行為造成的不安全事件，引起社會高度關(guān)注。尤其是重慶萬州“10·28”城市公交車墜江事件，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，產(chǎn)生了惡劣的社會影響[24]。

首先，如何理解城市公交車“安全風(fēng)險高”？具體衡量指標(biāo)是什么？這意味著概率大與頻率高嗎？是源于公交車缺乏防護設(shè)施嗎？2019年以來，類似事件報道較少出現(xiàn)——這應(yīng)該與之后襲擊公交車司機被乘客果斷出手制止及行政拘留、判刑[25]等法律措施的出臺有很大關(guān)系。風(fēng)險的不確定性分為風(fēng)險發(fā)生的不確定性與風(fēng)險損失的不確定性。這里的風(fēng)險高確切說是風(fēng)險損失，即事故后果與影響層面的危害嚴(yán)重、代價高昂，而非事故發(fā)生的可能性大即高頻率與大概率。鑒于此，有必要進一步區(qū)分風(fēng)險的兩種可能性及其概率與頻率——事件萌生與災(zāi)禍釀成的概率與頻率，事故發(fā)生可能性高不等于災(zāi)禍釀成的大概率與高頻率。因此，“安全風(fēng)險高”的表述不甚準(zhǔn)確，也反映了風(fēng)險評估上的片面或放大現(xiàn)象，將風(fēng)險高等同于災(zāi)禍釀成的高發(fā)、頻發(fā)，而區(qū)分風(fēng)險的兩種可能性有助于更加客觀地進行風(fēng)險分析。

其次，“安全風(fēng)險高”的片面判斷與風(fēng)險放大。風(fēng)險的兩個變量即可能性與后果或影響，在高低與輕重兩個維度下可分為四類風(fēng)險。重慶公交墜江事件“安全風(fēng)險高”的評估只針對了事件影響而忽視了風(fēng)險的可能性，因此論斷是片面的，這也影響著后面風(fēng)險處置策略的選擇。通過分析可以推斷，該事故災(zāi)難很大程度上可以避免或發(fā)生的可能性較小，因為事件剛剛發(fā)生時能夠及時制止，即使發(fā)生頻率可能較高，但釀成惡劣后果的概率很小。但現(xiàn)實中為什么會出現(xiàn)這樣的誤判？風(fēng)險的社會體驗是風(fēng)險放大的根源，風(fēng)險放大源于風(fēng)險認(rèn)知或感知，風(fēng)險感知的文化理論流派認(rèn)為，“風(fēng)險是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，是有著各種價值觀、世界觀的個體在社會、文化、歷史、政治等社會情境中互動形成的、不具備本體論意義上的客觀存在”[18]62。風(fēng)險放大理論包含社會放大的信息機制與社會反應(yīng)機制。重慶公交車墜江事件風(fēng)險放大的社會反應(yīng)機制如圖2所示。

風(fēng)險放大的社會反應(yīng)機制主要有四種途徑。重慶公交車墜江事件中，相關(guān)主體的重視、高信號值與“污名化”導(dǎo)致風(fēng)險反應(yīng)放大。相關(guān)事件的集中報道會在全國引發(fā)聯(lián)想與連鎖式相關(guān)報道，這既體現(xiàn)了社會放大的信息機制，也是風(fēng)險溝通中媒體助推作用的一種體現(xiàn)。陶鵬等認(rèn)為政治要素是形塑風(fēng)險偏好的重要因素，一旦某種風(fēng)險具備了政治注意力，則此種風(fēng)險將會被體制所重視并加以識別和因應(yīng)，制度與政治維度是理解我國政府風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)定與引導(dǎo)的兩個基本面向[26]。這也可以解釋公交車強化防護之所以在全國推行的成因。一定程度上，風(fēng)險的放大引發(fā)更多政治注意力，進而導(dǎo)致公交車強化防護應(yīng)對舉措的出臺。

再次，風(fēng)險源之風(fēng)險大小排序。事件中的風(fēng)險因素或風(fēng)險源主要有不良情緒及其引發(fā)的過激行為、身心不健康、風(fēng)險終止社會情境因素的缺乏等，任何一種風(fēng)險要素都可能導(dǎo)致事故的發(fā)生。這些社會要素可以稱為“次級風(fēng)險源”；而突發(fā)疾病、爭吵或者失手等有形風(fēng)險可以視為“初級風(fēng)險源”。而防護設(shè)施缺乏最多是一項可能的風(fēng)險源，即使存在，也未必會釀成災(zāi)禍。因此，區(qū)分初級風(fēng)險源與次級風(fēng)險源有助于更準(zhǔn)確地進行風(fēng)險評估。

最后，風(fēng)險分析與評估存在的問題。有學(xué)者指出，目前社會中流行的政策治理思維存在偏差或缺陷，不僅影響政策本身的科學(xué)性、合理性和合法性，也影響政策治理的績效和功能[27]。公交車強化防護的治理亦存在類似問題。傳統(tǒng)政策階段分析模型的自上而下特點致使其忽視了其他重要參與者，并導(dǎo)致了其理論的狹隘性[28]。只有將具體政策放在社會大環(huán)境中進行系統(tǒng)分析與評估，才能避免決策的狹隘與思維的單一，進而建立起有效執(zhí)行、共同參與的“政策共同體”。

3.治理決策中風(fēng)險處置的診斷

由重慶公交車墜江事件引發(fā)出臺的文件有兩個，即《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于加強公交車行駛安全和橋梁防護工作的意見》及《城市公共汽電車車輛專用安全設(shè)施技術(shù)要求》。其中，加裝防護設(shè)施的設(shè)置原則要求“應(yīng)有效防止乘客與駕駛員直接肢體接觸，防止乘客搶奪方向盤；應(yīng)滿足結(jié)構(gòu)強度設(shè)計要求”[24]。顯然，這樣的處置主要針對襲擊司機與搶奪方向盤等具體行為，初衷是保護司機人身安全，相關(guān)反應(yīng)是快速與及時的，單就制止搶奪方向盤與襲擊司機的行為也頗有成效。然而這樣的處置存在什么問題呢？

由圖3可知，公交車是否加裝防護設(shè)施與事故發(fā)生可以分為四類情況：①有防護設(shè)施而發(fā)生事故。防護設(shè)施可以阻擋人身襲擊或他人搶奪方向盤，卻無法防范諸如因司機情緒失控、突發(fā)疾病或者個人故意行為而發(fā)生的事故，如貴州公交車墜湖事件，故風(fēng)險處置存在漏洞，決策存在片面性與治標(biāo)性。②有防護設(shè)施但事故不發(fā)生。如果沒有極端的個體案例發(fā)生或具備相應(yīng)社會情境屏障，此時防護設(shè)施就沒有效用，面對如司機突發(fā)疾病需要救助的情境，甚至以負(fù)效用為主。③無防護設(shè)施事故發(fā)生。如偶發(fā)、突發(fā)的公交車墜江等小概率事件，其根源在于人及其情緒管理與社會情境因素，而防護只是治標(biāo)的常態(tài)化應(yīng)對。④無防護設(shè)施且事故不發(fā)生。如遇到極端乘客而應(yīng)急停車、報警，再如公眾具備自覺自律或有法律法規(guī)等社會情境保障。因此，公交強化防護的投入很大程度上屬于可選擇與可替代的防護投入，未必是防治的必要條件。尤其針對襲擊司機的突發(fā)、偶發(fā)個案處置，其投入容易導(dǎo)致資源閑置與成本浪費。

因此，公交車強化防護治理在本質(zhì)上屬于依靠設(shè)施、技術(shù)或工具的片面的、治標(biāo)的、投入高而治理效益有限的“頭痛醫(yī)頭”式的單一防御之舉，而非可持續(xù)的治理之舉，是末端的治理而非源頭或根本的治理，也非長期與整體性的治理。風(fēng)險事件發(fā)生很大程度上源于制止與預(yù)防過程中諸多因素存在的社會條件或社會情境的缺失，而這些社會情境因素是綜合治理的大前提與隱含條件，也是長遠、全面與有效根治類似事故的必要成本。

4.治理決策的風(fēng)險監(jiān)控與反饋

根據(jù)成本的形式，應(yīng)對風(fēng)險的治理政策成本可分為顯性成本與隱性成本。一般而言，成本是進行生產(chǎn)的各種有形或無形、直接或間接的各種投入，顯性成本與隱性成本源于經(jīng)濟學(xué)概念。顯性成本指“企業(yè)在生產(chǎn)過程中實際支付的、顯而易見的、可計算的成本”，隱性成本指“企業(yè)在生產(chǎn)過程中確實存在但并未實際發(fā)生的成本，這類成本難以計算”[29]。在行政決策成本中，顯性成本指為完成具體的行政決策行為所耗費的人力、物力和財力等資源以及其他可用貨幣度量的價值犧牲的總和；隱性成本一般產(chǎn)生于決策后的具體實施過程中，是決策不當(dāng)而導(dǎo)致的損失，也稱作遞延成本[30]。本文將社會、政策治理或管理的相應(yīng)人財物等物質(zhì)以及制度、道德等精神方面的各類投入、消耗、影響界定為成本。顯性成本主要為可以衡量的資金與資源等有形投入，如公交車加裝防護的資金與設(shè)備；隱性成本則是無形的、產(chǎn)生負(fù)面或不利影響與效能的諸多因素，類似顯性成本的影子，是較難衡量卻實際存在的影響，如公交車加裝防護設(shè)施帶來的不便與人際溝通障礙。

（1）該風(fēng)險治理之策的成本及效能分析

一方面，加裝防護設(shè)施擠占車內(nèi)有限空間，半封閉的空間對于駕駛室通風(fēng)與司機心理也有影響。另一方面，一旦司機突發(fā)疾病，車內(nèi)乘客進行救援存在障礙。2020年6月，西寧一公交車司機在駕車途中突發(fā)疾病，在昏迷前強忍劇痛安全停車并按下開門鍵，如果來不及打開車門，救援人員即使緊急從車窗進入還將面臨防護門破除的障礙；而且，駕駛室被防護門遮擋，如果司機突發(fā)疾病乘客也較難察覺。此外，乘客有問題咨詢也多有不便?！凹夹g(shù)治理涉及的主體是多元的，故其應(yīng)用于激發(fā)社會活力，增進社會的公平、互信、互惠、包容與合作，而非成為制造社會排斥和社會隔閡的工具?！盵31]強化防護其目的是防止惡性行為而事實上卻提防了所有人，容易減弱乘客的公共責(zé)任意識，也增加了社會正常溝通的隔膜，有礙誠信社會的構(gòu)建。

（2）該風(fēng)險治理之策的綜合效能評估

政策治理成本是治理過程中的資金、人力、物力、資源等的投入與該治理產(chǎn)生的消極、負(fù)面影響及漏洞、偏頗導(dǎo)致的損失的總和，而必要成本則為社會治理必需的、不可替代的、不可選擇的各項資金、人力、資源、政策等的有效投入。如果將治理影響比作作用于事件的各種方向力的總和，那么治理效能則相當(dāng)于最終的合力，需要總影響減去反作用力及其他方向力的損耗。治理效能主要包括顯性成本效能、各類舉措的協(xié)同效能（如見義勇為或相關(guān)法規(guī)的治理效能）、負(fù)效能及顯性成本效能的閑置或耗散（如貴州公交車墜湖事件中防護設(shè)施不起作用）。治理效能也是實現(xiàn)治理目標(biāo)與綜合治理效益的程度，如果投入高于或等于產(chǎn)出就是無效或者負(fù)效能?？傮w而言，公交車強化防護主要考慮了有形風(fēng)險而進行就事論事的治理，但忽略了其隱性成本及其負(fù)面影響的綜合衡量，治理效能幾乎被負(fù)影響與隱性成本所抵消，從成本-效益角度衡量有些得不償失。

（3）風(fēng)險治理對策存在的問題

很大程度上，公交車加裝防護設(shè)施的技術(shù)工具治理思維，是單一治理、權(quán)宜治理、器具治理與末端、被動、防衛(wèi)與機械的標(biāo)準(zhǔn)化治理。標(biāo)準(zhǔn)化治理可以促進治理的一體化、程序化而便于管理與節(jié)約成本。然而對于偶發(fā)的公共風(fēng)險事件進行標(biāo)準(zhǔn)化管理，其有效性、針對性等都會引發(fā)質(zhì)疑。在動態(tài)、多變、復(fù)雜的治理系統(tǒng)中，技術(shù)治理不是治本之策，不能單純或過度依賴技術(shù)或夸大技術(shù)的功能，應(yīng)更關(guān)注人的因素，同時注重情境誘因等風(fēng)險源的消除。

綜上所述，從風(fēng)險管理來看，公交車強化防護治理政策存在的問題主要在于：風(fēng)險識別階段對事故原因的表層與片面識別，風(fēng)險分析中可能性的放大與誤判，風(fēng)險評估中初級風(fēng)險源、次級風(fēng)險源全面識別與風(fēng)險排序的疏漏，以及最終風(fēng)險處置策略選擇的單一、孤立及其必要性與有效性的評估不足。面對突發(fā)公共事件，“守株待兔”式的防范舉措與風(fēng)險治理，極易造成資源的浪費與治理成本的增加。此外，這種假設(shè)性防衛(wèi)容易導(dǎo)致成本大于收益、治標(biāo)不治本，存在治理的疏漏與片面。因此，類似現(xiàn)象的防治需要整體、長遠與系統(tǒng)的思維，注重實效的根治而非防御性的安心省事。

三、公共風(fēng)險事件治理的整體優(yōu)化與系統(tǒng)改善

面對具有動態(tài)性、復(fù)雜性、不確定性而難以預(yù)測與防控的公共風(fēng)險事件，治理政策既要編織嚴(yán)密的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進行整體治理，以求風(fēng)險發(fā)生時盡量減少漏洞或風(fēng)險損失，又要考慮成本與效益，綜合衡量治理政策的效能。這既需要相關(guān)各方的共同參與和協(xié)同協(xié)作的系統(tǒng)治理，也需要處理好技術(shù)與人為、近期與長遠、個別與普遍、局部與整體、成本與效能、道德與法治、個體與群體、被動處置與主動預(yù)防等方面的關(guān)系。那么，如何改善既有風(fēng)險治理的思維與模式，實現(xiàn)高效能、低成本的根本與整體治理呢？

1.以人為本：保障公共服務(wù)職業(yè)群體身心健康，減少初級風(fēng)險源

媒體曾多次報道公交車司機突發(fā)疾病時忍痛緊急剎車保全乘客生命安全的事跡。然而相關(guān)事件發(fā)生與報道后基本停留在社會點贊、單位表揚與個別申請見義勇為獎層面，少有對相關(guān)職業(yè)群體給予更多關(guān)愛與職業(yè)援助的呼吁。在一定意義上，身心健康是初級風(fēng)險源。比如，貴州墜湖公交車司機的住所被強拆，公租房申請不成導(dǎo)致安全需求受到威脅。假如各方汲取了公交司機突發(fā)疾病停車等教訓(xùn)，而關(guān)愛司機的生活、心理與工作困境，實施員工援助計劃，貴州公交車墜湖事件或可避免。因此，公共服務(wù)業(yè)群體的身心健康不容忽視，強化社會綜合治理與加大相關(guān)投入能提升其公共責(zé)任意識、職業(yè)榮譽感與公共服務(wù)動機，有助于消除風(fēng)險源，提升風(fēng)險綜合治理效能?！爸卫硪欢ㄊ侵R的、倫理的、公共的特征，人是其中的核心”[32]，社會公共風(fēng)險事件防范尤其需要以人為本的底線與戰(zhàn)略思維。

2.公眾參與：加大見義勇為的獎勵與保障，減少次級風(fēng)險源

據(jù)統(tǒng)計，“公交車司乘沖突刑事案件中，僅約一成案件有其他乘客出面制止司乘沖突的情形”[33]。社會情境或公眾的中立是事故釀成的重要次級風(fēng)險源，倘若有人及時出手通?？梢苑乐癸L(fēng)險損失。為此，要大力弘揚見義勇為精神，對見義勇為者多表彰、重獎勵，維護他們的各項合法權(quán)益，完善相關(guān)法律、制度與政策以解除后顧之憂，為見義勇為創(chuàng)造更加溫馨與主動的土壤，激發(fā)公眾見義勇為的善念善舉，這也有助于化解公共風(fēng)險，提升社會參與治理的效能。

3.共情包容：培育積極健康的社會心理，減少風(fēng)險的可能性

風(fēng)險放大理論認(rèn)為風(fēng)險是“客觀傷害和社會文化經(jīng)驗的共同結(jié)果”，故公交車強化防護除了技術(shù)層面的考量更應(yīng)側(cè)重事件發(fā)生的情境因素與人文層面的防治。某種意義上，肇事乘客的情緒管理或許更是預(yù)防風(fēng)險的關(guān)鍵與根本。如果當(dāng)時有人熱心而善意地勸慰，如果司機進行包容性地溝通或應(yīng)急停車，而非理直氣壯或理所當(dāng)然地拒絕或指責(zé)，也許不會發(fā)生過激行為。社會的包容、他人的理解、陌生人的勸慰、設(shè)身處地的關(guān)愛、困難的紓解有助于緩解極端或不良情緒。因此，要營造共情包容的人際氛圍，以減少風(fēng)險事件發(fā)生的概率與頻率，筑牢風(fēng)險防范的社會屏障。

4.民主協(xié)商：提高風(fēng)險分析與評估的準(zhǔn)確度，減少風(fēng)險放大

風(fēng)險分析與評估需要全面、客觀與細(xì)致的系統(tǒng)思維，從而減少風(fēng)險認(rèn)知的風(fēng)險放大與風(fēng)險識別的風(fēng)險源遺漏，減少不必要的投入與資源浪費，提升治理的針對性與綜合效能。公交車強化防護主要針對偶發(fā)的有形風(fēng)險，難以有效減少風(fēng)險發(fā)生或風(fēng)險損失；且突發(fā)事件常態(tài)化應(yīng)對導(dǎo)致治理成本的浪費與治理效能片面化，既非長遠與治本之策，也未有效減少次級風(fēng)險源。類似現(xiàn)象時有發(fā)生。比如醫(yī)院發(fā)生“醫(yī)鬧”后，有的醫(yī)院采取工作人員佩戴頭盔的方式來應(yīng)對，也犯了風(fēng)險放大的錯誤，將局部問題擴大化解決而導(dǎo)致治理成本浪費。提高風(fēng)險治理決策的有效性與針對性不僅需要廣泛征集社會意見，如乘坐公交車的普通公眾、公交車司機以及社會管理專家等，還需要環(huán)保、能源、交通、公安、醫(yī)療、宣傳等部門的聯(lián)合介入。此外，政策施行后要及時跟蹤、反饋并適時作出調(diào)整。

5.政府主導(dǎo)：公共部門積極協(xié)同配合，提升風(fēng)險處置綜合效能

有學(xué)者指出，“隨著風(fēng)險意識的生成，風(fēng)險管理也成了現(xiàn)代個體自我治理的重要內(nèi)容，驅(qū)使國家監(jiān)管職能的建構(gòu)與發(fā)展”[34]。但是，如何提升各部門協(xié)同合作的風(fēng)險管理效能？首先，各部門要有履職盡責(zé)的自覺意識。相關(guān)部門要有不推諉、不隱瞞、敢面對、勇?lián)?dāng)?shù)墓藏?zé)任意識，愿意接受各方監(jiān)督，積極推進問題解決。如各地公交公司可以對于工齡三年以上的司機進行家庭、職業(yè)方面的訪談與調(diào)查，切實了解司機群體的生活與身心狀況，給予相應(yīng)的職業(yè)補貼、健康計劃等，強化他們的職業(yè)承諾與組織歸屬感、職業(yè)榮譽感。其次，媒體應(yīng)客觀、全面地進行報道，恪守媒體的報道倫理[35]，不能夸大其詞或者為吸引眼球而添加不實事實，從而減少風(fēng)險信息放大效應(yīng)。最后，有關(guān)部門要配合聯(lián)動及時跟進。衛(wèi)生部門可以出臺相關(guān)的健康保障規(guī)定；財政部門可以針對相應(yīng)的職業(yè)群體劃撥特殊體檢、休假、培訓(xùn)等資金作為津貼或福利；人大、政協(xié)等及時介入，根據(jù)整個事件過程中存在的問題，積極提出有助于問題化解的議案、提案；政法系統(tǒng)積極修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，使之與時俱進……各部門通力協(xié)作，形成合力，共同消除特殊職業(yè)群體的身心亞健康等潛在社會風(fēng)險源。此外，相關(guān)部門可以主動牽頭，對有關(guān)事件設(shè)立聯(lián)席會，為部門協(xié)同提供平臺并加以引導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)助，尤其對于相關(guān)風(fēng)險處置的期限、問題及實效進行跟蹤與督導(dǎo)，確保有始有終。

四、結(jié)語

社會公共風(fēng)險事件的治理及防范是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌兼顧、各方協(xié)作，從而實現(xiàn)治理成本的整體性降低與治理效能的綜合性提升。社會公共風(fēng)險事件的有效治理模式如圖4所示。

社會公共風(fēng)險事件的治理是社會治理的重點，關(guān)系人民群眾的生命財產(chǎn)安全和社會的安定和諧。黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。這就需要立足整體、著眼長遠，將社會治理系統(tǒng)化、整體化、長效化、制度化、可持續(xù)化，并且堅持法治與德治相結(jié)合，充分營造系統(tǒng)、高效治理的良好社會氛圍，形成共建共治共享的社會治理格局，減少風(fēng)險可能性與風(fēng)險損失。此外，防治此類事件尤其需要社會各主體通力協(xié)作實現(xiàn)多元治理，其中政府的元治理具有主導(dǎo)作用，而其他各方各司其職、各盡其責(zé)、彼此協(xié)作則是綜合治理效能實現(xiàn)的支撐。因此，需要更好激發(fā)各方主體參與社會風(fēng)險治理的積極性、主動性及公共責(zé)任與價值意識，變單一、片面、權(quán)宜、局部、被動、器具的治理為多元、系統(tǒng)、長效、整體、主動與人文的治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，共同打造共建共治共享的社會治理格局。

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責(zé)任編輯：鐘雪

①注：該一般政策治理過程模式可以分為五個循環(huán)系統(tǒng)，數(shù)字符號已標(biāo)出，即公共風(fēng)險事件的治理總系統(tǒng)、公共風(fēng)險事件的風(fēng)險治理與決策過程系統(tǒng)、事件各主體行為與情境因素的分析與診斷系統(tǒng)。