數(shù)字政務建設整體性治理模式、 架構分析與路徑選擇

徐玉德 董木欣

【摘要】數(shù)字政務建設不僅需要信息技術與政務流程的整合， 還要求治理目標、治理機制、治理手段等要素的邏輯協(xié)同， 以充分發(fā)揮政務系統(tǒng)的整體效應。 本文基于整體性治理邏輯提出數(shù)字政務建設“三位一體”的整體性治理模式， 在此基礎上以數(shù)據(jù)驅動為導向構建數(shù)字政務整體性治理架構， 有效利用政務數(shù)據(jù)資源， 推進業(yè)務系統(tǒng)協(xié)同， 發(fā)揮政務系統(tǒng)整體效能， 為解決應對突發(fā)公共事件過程中暴露出的數(shù)字政務建設短板提供路徑借鑒和決策參考。

【關鍵詞】數(shù)字政務;整體性治理;政府職能;數(shù)據(jù)驅動

【中圖分類號】D035? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）16-0140-6

數(shù)字政府建設是落實網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑， 也是提升政府服務質量、增強政府公信力、建設人民滿意的服務型政府的重要舉措。 建設數(shù)字中國， 市場是基礎力量， 政府要有效發(fā)揮作用， 以自身高水平數(shù)字化能力支持和引領數(shù)字中國建設[1] 。 數(shù)字政務作為數(shù)字政府建設的核心， 是政府引領數(shù)字中國建設的抓手， 也是國家信息化體系建設和國家治理現(xiàn)代化的關鍵一環(huán)。

近年來， 我國各地推進數(shù)字政務建設的成效顯著。 《2020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示， 中國2020年電子政務發(fā)展指數(shù)（EGDI）排名上升20位， 在聯(lián)合國193個成員國中排名第45位， 首次升入全球電子政務發(fā)展指數(shù)非常高組別。 但是， 我國與韓國、新加坡、日本等國家相比仍存在不小的差距①， 特別是各級政府在應對新冠肺炎疫情的過程中， 暴露出基層數(shù)據(jù)信息核錄不實、信息共享與協(xié)調(diào)不暢等問題[2] ， 凸顯了數(shù)字政務發(fā)展所面臨的信息系統(tǒng)互通不足、數(shù)據(jù)開放共享受限、數(shù)據(jù)安全隱患猶存等瓶頸。 2021年《政府工作報告》中指出， 要“加強數(shù)字政府建設， 建立健全政務數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制”， 為下一步持續(xù)推進數(shù)字政務建設指明了方向。 在國家治理現(xiàn)代化要求下， 應有效利用政務數(shù)據(jù)資源， 推進業(yè)務系統(tǒng)協(xié)同， 發(fā)揮政務系統(tǒng)整體效能， 為有效提升智能化公共管理水平提供重要支撐。

一、數(shù)字政務建設的整體性治理邏輯及模式

（一）數(shù)字政務建設的整體性治理邏輯

1. 整體性治理的演進。 “整體性治理”概念興起于20世紀90年代， 旨在解決信息技術高速發(fā)展環(huán)境下的政府“碎片化”治理模式問題。 其代表性人物佩里·?？怂褂?997年對這一理論進行了論證， 并與合作者在1999年和2002年發(fā)表的兩部專著中對整體性治理的基本概念與策略作了具體闡述[3] 。 整體性治理的內(nèi)涵可歸納為三個方面： 一是以服務公民需求為核心治理理念; 二是強調(diào)協(xié)調(diào)與整合， 為公眾提供“一站式”無縫隙公共服務; 三是充分利用信息技術升級治理手段。 可見， 整體性治理能充分釋放信息技術在政府治理過程中的賦能作用， 著眼于政府內(nèi)部機構間的統(tǒng)一運作、執(zhí)行， 主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[4] 。

從20世紀初整體性治理概念首次引入中國開始， 國內(nèi)學者對整體性治理理論與我國政府治理模式的結合進行了一些探索性研究。 在政府職能開展方面， 隨著我國“放管服”改革的推進， 應從整體性視角強化多元主體協(xié)同[5] ; 通過構建整體性綜合行政執(zhí)法模式， 消除碎片化管理， 實現(xiàn)執(zhí)法服務的無縫隙供給[6] ; 從公共服務標準化、均等化、精細化三個層面構建整體性供給體系， 實現(xiàn)基本公共服務可及性[7] 。 在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時， 可利用整體性治理“精準防控”和“科學救治”的靶向目標， 有效提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理水平[8] 。 在數(shù)字化治理方面， 應充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的賦能作用， 通過數(shù)據(jù)分析、信息服務、數(shù)據(jù)共享等數(shù)據(jù)治理方式將大數(shù)據(jù)技術與整體性治理理論結合[9] ; 有效開展整體性政府數(shù)據(jù)治理在公共治理領域的應用實踐[10] ， 推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設; 從整體性治理視角分析我國數(shù)字政府建設的協(xié)同困境， 突破政府在信息化領域的組織邊界， 以形成整體推進的格局[11] 。

2. 整體性視角下數(shù)字政務建設的治理要素分析。 政務系統(tǒng)作為數(shù)字政務建設的實現(xiàn)載體， 其核心就是發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應， 以實現(xiàn)整體功能的最優(yōu)化， 達到整體功能大于部分功能之和的目的。 在數(shù)字化環(huán)境下， 政務系統(tǒng)建設基于整體效應的治理內(nèi)核， 與整體性治理理論在治理目標、治理機制、治理手段等要素上呈現(xiàn)出一致性。

（1）治理目標。 整體性治理主張為公眾提供“一站式”公共服務， 解決政府不同層級、不同部門、不同功能間因“碎片化”治理帶來的目標沖突、責任不明、資源浪費、效率低下等問題[7] 。 數(shù)字政務旨在提高政務服務效率， 解決政府公共服務碎片化供給困境。 近年來， 各地政府陸續(xù)推廣“一網(wǎng)通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”甚至“一次都不用跑”等服務， 為群眾和市場主體持續(xù)提供便捷、高效的公共服務。 可見， 整體性治理與數(shù)字政務建設的治理目標相符。

（2）治理機制。 整體性治理強調(diào)協(xié)調(diào)、整合與信任三大機制的綜合運用[8] 。 協(xié)調(diào)機制致力于緩解主體之間的矛盾沖突， 通過塑造彼此認同的共同目標提升協(xié)同治理的效果[12] ; 整合機制包括不同層級、不同部門、不同功能以及公私組織間的整合， 注重治理資源整合以提高治理能力; 信任機制強調(diào)以信息共享、溝通對話、建立承諾等方式構建起信任關系。 在數(shù)字政務建設過程中， 通過央地間、部門間、區(qū)域間數(shù)據(jù)、政策、平臺的協(xié)同、整合與共享， 提供高質量的政務服務， 實現(xiàn)政府的高效治理。 其中， 信任是共享的基礎， 也是開展廣泛數(shù)據(jù)共享的前提。 整體性治理與數(shù)字政務在協(xié)調(diào)、整合與共享的治理機制方面相統(tǒng)一。

（3）治理手段。 整體性治理是信息技術發(fā)展的產(chǎn)物， 強調(diào)依托信息技術實現(xiàn)政府內(nèi)部流程優(yōu)化再造， 提高政府決策的科學性、有效性。 數(shù)字政務系統(tǒng)搭載大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新興數(shù)字技術， 打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”， 賦能國家治理現(xiàn)代化建設， 不斷推動政府職能轉變和政務服務水平提升。 因此， 整體性治理與數(shù)字政務均以先進的信息技術為治理手段， 是有效支撐治理機制、實現(xiàn)治理目標的技術保障。

（二）數(shù)字政務建設的整體性治理模式

我國數(shù)字政務建設旨在構建統(tǒng)籌規(guī)劃、標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同、服務高效、安全可靠的政務系統(tǒng)。 基于數(shù)字政務治理三要素， 可構建治理目標、治理機制、治理手段“三位一體”的數(shù)字政務整體性治理模式， 充分發(fā)揮政務系統(tǒng)的整體效應。

第一， 數(shù)字政務建設的整體性治理模式以解決政府“碎片化”管理、提高政務服務質量和效率為根本目標。 數(shù)字政務建設最具“含金量”的指標， 無疑是為群眾提供高效的政務服務。 在整體性治理視角下， 協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)籌規(guī)劃各類資源， 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準與接口， 推動政務數(shù)據(jù)開發(fā)與共享， 以數(shù)字化治理手段為基礎， 確保網(wǎng)絡安全， 可有效保證數(shù)字政務治理目標的實現(xiàn)。

第二， 數(shù)字政務建設的整體性治理模式以協(xié)調(diào)、整合和信任為治理機制。 其中， 協(xié)調(diào)包括治理主體協(xié)調(diào)、政務數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和政策制度協(xié)調(diào)。 治理主體協(xié)調(diào)的核心在于各主體和決策方式的有序協(xié)同; 政務數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)是當前數(shù)字政務建設的最大瓶頸， 政務數(shù)據(jù)整體性治理要求政、企、民三方數(shù)據(jù)的有效歸集以及不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一; 政策制度協(xié)調(diào)是指建立健全全國統(tǒng)一、延續(xù)性強的法律法規(guī)制度， 強化制度的規(guī)范引導。 整合強調(diào)治理資源的統(tǒng)籌， 以提升治理能力。 建立不同層級間、部門間、區(qū)域間、組織間的信任機制， 是實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和可信流轉的基礎， 也是政務數(shù)據(jù)有序開放的前提。

第三， 數(shù)字政務建設的整體性治理模式依托新興數(shù)字技術， 實現(xiàn)全國一體化在線政務服務平臺功能的完善優(yōu)化。 數(shù)字政務的整體性治理手段既包括對全社會數(shù)據(jù)要素的治理， 也涵蓋對創(chuàng)新數(shù)字技術應用的治理。 一方面， 數(shù)據(jù)驅動是數(shù)字政務建設的核心和基礎， 從數(shù)據(jù)使用到數(shù)據(jù)治理再到數(shù)據(jù)生態(tài)， 可有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、共享和開放， 為數(shù)字政務整體性治理機制和治理目標提供支撐; 另一方面， 大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術的深度融合應用， 使一體化在線政務服務平臺實現(xiàn)從傳統(tǒng)的流程工具向精準治理、動態(tài)監(jiān)控、智能監(jiān)督、輔助決策的功能轉型。

二、整體性視角下數(shù)字政務建設的治理架構

在數(shù)字政務建設中， 數(shù)據(jù)是核心、協(xié)同是關鍵、服務是重點[13] 。 以數(shù)字政務建設“三位一體”的整體性治理模式為基礎， 以數(shù)據(jù)治理為導向， 利用智能技術， 通過協(xié)調(diào)、整合各主體政策需求， 統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源配置， 可以有力支撐經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等政府職能的流程優(yōu)化與再造， 有效提升政府履職能力， 形成數(shù)據(jù)歸集、標準化處理、數(shù)據(jù)共享、加工分析、應用決策和信息反饋的數(shù)據(jù)驅動閉環(huán)協(xié)同治理架構， 如圖1所示。

（一）決策支撐系統(tǒng)優(yōu)化經(jīng)濟治理模式， 實現(xiàn)科學宏觀調(diào)控

數(shù)字化轉型治理系統(tǒng)的決策更具有科學性、統(tǒng)一性和分布性、參與性和民主性、合法性和規(guī)范性[14] 。 數(shù)字政務系統(tǒng)依托強大的數(shù)據(jù)搜集、計算能力， 可以廣泛采集結構化及非結構化數(shù)據(jù)， 實現(xiàn)對海量實時數(shù)據(jù)的動態(tài)挖掘， 對基礎經(jīng)濟數(shù)據(jù)及指標進行建模分析， 對數(shù)據(jù)的處理“縱到底， 橫到邊”， 完成對大規(guī)模實時信息的資源整合。 同時， 按照整體性治理要求， “一站式”完成主題相關社會輿論、政策法規(guī)、智庫報告等的資源抽取， 挖掘決策信息數(shù)據(jù)在時空上的關聯(lián)與趨勢， 在此基礎上通過機器學習等算法， 根據(jù)相關時空數(shù)據(jù)對政策方案和執(zhí)行效果進行仿真、模擬， 對經(jīng)濟形勢進行有效推演、預判， 智能分析政策落地的成效， 從而選擇最優(yōu)的政策方法。 在政策執(zhí)行過程中， 可對政策的執(zhí)行效果進行動態(tài)感知、實時監(jiān)測、迅速反饋、精準評估， 進而調(diào)整、優(yōu)化政策， 最終實現(xiàn)“信息采集——精準分析——智能計算——科學調(diào)控——動態(tài)監(jiān)督——實時反饋”的全過程控制。

（二）整體性治理重塑市場監(jiān)管模式， 精準實現(xiàn)全流程管控

在整體性治理視角下， 將數(shù)字技術應用于市場監(jiān)管流程， 可擴大市場信息采集范圍， 提升信息采集時效性， 增強采集信息與監(jiān)管目的的匹配度， 是從源頭解決監(jiān)管缺位、管理滯后等問題的有效舉措。 利用新技術手段可實現(xiàn)對市場主體行為的全流程管控， 深度挖掘數(shù)據(jù)價值， 從具象到抽象多維度描繪市場主體行為， 通過與更多已知信息進行交叉比對， 識別異?，F(xiàn)象， 提高監(jiān)控主動性與精準度， 有針對性地加強對存在異常現(xiàn)象市場主體的監(jiān)控， 并最大限度減少對依法依規(guī)企業(yè)正常經(jīng)營活動的干擾。 依托數(shù)字市場一體化監(jiān)管平臺， 實現(xiàn)所有市場主體動態(tài)可視化監(jiān)控， 完成一鍵查詢、一鍵追蹤。 運用數(shù)據(jù)工具進行統(tǒng)計分析， 可有效研判市場主體的違法違規(guī)趨勢， 為日常監(jiān)管、事前預警、績效評估等提供依據(jù)[15] 。

（三）“一張網(wǎng)”的整體性治理格局有效提升智能化社會治理水平

作為數(shù)字政務建設的重點應用領域， 智能化社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。 基層社區(qū)作為社會治理的“神經(jīng)末梢”， 是社會治理工作的基本支撐和根本所在。 通過建立“一張網(wǎng)”的整體性治理格局， 加強網(wǎng)格化社會治理， 協(xié)調(diào)多方主體力量， 能夠解決社會治理數(shù)據(jù)在收集匯聚、開放共享、開發(fā)利用等流程中的傳輸矛盾。 通過政務基礎數(shù)據(jù)、安全信息數(shù)據(jù)和地理空間數(shù)據(jù)的整合， 可實現(xiàn)全流程動態(tài)監(jiān)控、智能預警、科學研判、仿真模擬， 識別和判斷突發(fā)公共安全威脅事件。 在此基礎上， 探索社會群體的動態(tài)演化規(guī)律， 實現(xiàn)對網(wǎng)格節(jié)點的動態(tài)挖掘， 有效防范公共風險， 提升社會治理水平。

（四）數(shù)字政務一體化平臺提供及時、精準、高效的公共服務

提高政務服務效率、解決“碎片化”治理問題是數(shù)字政務整體性治理的主要目標。 利用數(shù)字政務一體化平臺充分發(fā)揮數(shù)字效能， 可以為用戶提供無縫隙的公共服務。 通過建設數(shù)字政務業(yè)務中臺， 能夠整合政府部門的業(yè)務系統(tǒng)， 降低政務系統(tǒng)建設成本; 數(shù)據(jù)中臺可形成政務數(shù)據(jù)資產(chǎn)中心， 建立數(shù)據(jù)、算法加密機制， 原始數(shù)據(jù)不出庫， 實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)“可用不可見”， 為數(shù)據(jù)跨層級、跨部門、跨區(qū)域協(xié)同共享和安全調(diào)用創(chuàng)造條件。 業(yè)務中臺與數(shù)據(jù)中臺互相支撐， 輔助公共服務的智能化開展。 通過整合政府專網(wǎng)政策信息和互聯(lián)網(wǎng)低密度信息， 搭建政務數(shù)據(jù)資源主題庫， 實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)模塊化整合分析， 為提高公共服務水平提供數(shù)據(jù)保障。

（五）整體性數(shù)據(jù)治理助力摸清資源家底， 有效實施環(huán)境監(jiān)測預警

以整體性數(shù)據(jù)治理為基礎， 依托政務云打造生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺， 建立生態(tài)資源基礎數(shù)據(jù)庫， 并利用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術， 實現(xiàn)對國有自然資源的徹底清查， 摸清自然資源數(shù)據(jù)家底， 建立水資源、森林資源、礦藏資源等國有自然資源信息臺賬， 編制自然資源資產(chǎn)負債表。 在清查過程中， 對自然資源質量、等級、利用價值和退化污染狀況進行統(tǒng)計分析與挖掘， 為生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)控夯實數(shù)據(jù)基礎， 實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)環(huán)保信息互聯(lián)互通。 借助基于大數(shù)據(jù)、云平臺、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術的生態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)， 可實現(xiàn)環(huán)境治理流程再造。 依托可視化界面呈現(xiàn)， 實現(xiàn)大氣、水、土壤環(huán)境狀態(tài)， 污染源狀態(tài)， 污染源清單等信息的地圖式監(jiān)管， 徹底顛覆傳統(tǒng)環(huán)境治理監(jiān)管方式， 由事后監(jiān)管向事前預警和動態(tài)監(jiān)控轉變， 有效提高環(huán)境治理效率。

三、重大突發(fā)公共事件凸顯我國數(shù)字政務建設的現(xiàn)實短板

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的《第47次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》， 截至2020年12月， 我國互聯(lián)網(wǎng)政務服務用戶規(guī)模達8.43億， 占全體網(wǎng)民人數(shù)的85.3%。 地方各級政府陸續(xù)推行的“一網(wǎng)通辦”“掌上辦”“指尖辦”逐漸發(fā)展為政務服務的標準配置。 在我國推進數(shù)字政務建設的進程中， 長三角、珠三角、成渝和京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)， 但全國范圍內(nèi)區(qū)域發(fā)展不均衡、數(shù)據(jù)共享性差等問題依然存在。 尤其是在2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)初期， 各級政府在應對突發(fā)公共事件時暴露出的數(shù)字化支撐不足問題凸顯了我國數(shù)字政務建設的現(xiàn)實短板。

（一）數(shù)字政務供需不匹配， 數(shù)字政務落地難

在政務系統(tǒng)規(guī)劃過程中， 缺少與數(shù)字政務直接關聯(lián)的基層組織、企業(yè)、群眾等“內(nèi)核”參與， 造成政務供求雙方的需求不匹配。 數(shù)字政務開發(fā)實施中存在政、企、民互動以及數(shù)字民主等方面“華而不實”“不接地氣”的問題， 難以滿足基層組織開展數(shù)字政務的現(xiàn)實需要。 一是“不好用”， 基層政務項目使用體驗不佳， 預期效果不足， 部分“掌上辦”“指尖辦”等線上政務平臺存在業(yè)務覆蓋面不廣、系統(tǒng)穩(wěn)定性不高等問題， 網(wǎng)上服務民生的事項仍顯不足， 用戶使用線上平臺辦理業(yè)務的動力不夠; 二是“不會用”， 配套宣傳不到位， 數(shù)字政務新老系統(tǒng)切換困難、系統(tǒng)入口過多， 導致在線政務系統(tǒng)無法暢通使用， 交互過程復雜繁瑣， 造成一些地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的整體實用性和用戶量均不高。

（二）政策傳導與落實仍需深化， 基層數(shù)字政務建設發(fā)展滯后

當前， 我國數(shù)字政務政策體現(xiàn)了一定的先導性與連續(xù)性， 數(shù)字政務相關發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布， 但國家層面數(shù)字政務建設發(fā)展總體規(guī)劃仍有待明確， 突發(fā)公共事件應急管理數(shù)字政務的整體架構尚不清晰， 相關要求分散于各類政策文件中。 同時， 在政策落實和傳導的過程中， 由于無法及時運用數(shù)字化手段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、市場與政府的相關資源， 導致基層治理暴露出的數(shù)字化政務建設不足問題日益凸顯， 且城鄉(xiāng)差距顯著。 一是基層數(shù)字政務發(fā)展理念落后， 對數(shù)字政務的基層治理價值認識不足， 數(shù)字化治理思維仍有待加強; 二是政務數(shù)字化鏈條縱向延伸有限， 基層數(shù)字基礎設施建設亟待完善， 數(shù)字政務的基層組織管理仍存在盲區(qū)， 推廣應用滯后情況依然存在， 無法有效應對突發(fā)公共事件; 三是作為國家公共基礎數(shù)據(jù)的第一手來源， 個別基層組織在采集數(shù)據(jù)過程中存在數(shù)據(jù)質量不高、數(shù)據(jù)失真等問題， 致使宏觀匯總數(shù)據(jù)存在偏差， 甚至影響相關決策制定的針對性和科學性。

（三）區(qū)域性失衡制約協(xié)調(diào)發(fā)展， 協(xié)同治理能力有待提高

一方面， 我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡， 各地政府對數(shù)字政務的重視程度及投入差異較大， 導致數(shù)字政務區(qū)域發(fā)展極不平衡。 珠三角地區(qū)在廣州、深圳等核心城市的帶動下領跑國內(nèi)數(shù)字政務建設， 成渝、京津冀、長三角地區(qū)緊隨其后， 逐漸形成數(shù)字政務區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展趨勢。 而欠發(fā)達地區(qū)仍然存在建設不足的情況， 省域橫向間和省市縣域縱向間數(shù)字政務建設不協(xié)調(diào)， 嚴重制約了我國數(shù)字政務區(qū)域協(xié)同治理。 另一方面， 公共服務異地辦理仍面臨不少堵點難點問題， “多地跑”“折返跑”等現(xiàn)象仍然存在。 2020年9月， 國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》（國辦發(fā)[2020]35號）， 要求地方政府進一步轉變政府職能、提升政務服務能力， 為暢通國民經(jīng)濟循環(huán)、促進要素自由流動提供重要支撐。 盡快提高區(qū)域間政務協(xié)同共享能力仍是我國數(shù)字政務建設亟待解決的問題。

（四）數(shù)字政務標準化程度較低， 數(shù)字政務的數(shù)據(jù)效能發(fā)揮受限

數(shù)字政務標準化是提高政務數(shù)據(jù)質量和使用效率的關鍵因素。 隨著數(shù)字政務體系建設的逐步深入， 標準化為推動政府數(shù)字化變革提供了重要工具和基本保障， 也是消除政府部門之間“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”的有效手段[16] 。 當前， 我國數(shù)字政務標準化建設雖已取得一定成績， 但標準化程度不高， 部分地區(qū)依然存在信息跨系統(tǒng)交換難、數(shù)據(jù)共享難及數(shù)據(jù)資源利用水平低等突出問題， 具體表現(xiàn)為信息收集過程中信息制式與信息內(nèi)容的不一致。 一方面， 多頭監(jiān)管、政策分散導致信息基礎設施重復建設， 集約化程度低。 政府數(shù)據(jù)中心重復設置且信息系統(tǒng)建設標準、數(shù)據(jù)存儲格式與系統(tǒng)接口制式均無法統(tǒng)一， 造成數(shù)據(jù)未能實現(xiàn)互聯(lián)互通， 數(shù)據(jù)資源浪費嚴重。 另一方面， 政府各部門對數(shù)據(jù)信息描述各不相同， 在信息收集層面表現(xiàn)出數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一、信息內(nèi)容“定制化”等特征。 此外， 部分地區(qū)各部門間缺少跨部門線上辦公協(xié)作平臺， 信息系統(tǒng)協(xié)同效應未能展現(xiàn)， 造成數(shù)據(jù)處理層面對社會治理支撐能力不足。

（五）數(shù)字政務安全保障體系不健全， 數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管亟待加強

數(shù)字政務系統(tǒng)的成功搭建須建立在高效、科學、安全地采集和處理個人信息的基礎上。 當前， 我國在數(shù)字政務建設過程中存在對個人信息保護不足的問題， 具體體現(xiàn)在信息監(jiān)管體系不健全和數(shù)據(jù)分級分類機制缺失兩個方面。 一方面， 數(shù)字監(jiān)管體系仍存在制度短板， 規(guī)章制度在執(zhí)行過程中落實不力， 造成違規(guī)成本過低。 較為典型的是移動端APP過度索權， 侵害數(shù)據(jù)主體的合法權益。 另一方面， 數(shù)據(jù)分級分類機制是數(shù)據(jù)保護及標準化處理的前提。 政務系統(tǒng)處理的數(shù)據(jù)往往是混合數(shù)據(jù)集， 包括個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)， 其中個人數(shù)據(jù)又包括個人敏感數(shù)據(jù)和個人非敏感數(shù)據(jù)。 目前， 我國個人信息保護法尚在制訂中， 數(shù)據(jù)分級分類機制的缺位造成數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)監(jiān)管邊界模糊。 各級政府或通過收緊監(jiān)管措施對信息采取“一刀切”的處理方式， 或對信息流動缺乏監(jiān)管。 對數(shù)據(jù)的監(jiān)管不當， 將打破監(jiān)管與流動的平衡， 造成信息流動不暢， 變向減損數(shù)據(jù)資源價值; 對信息流動的監(jiān)管缺失， 則將放大個人數(shù)據(jù)泄露風險， 危害公民合法權益。 可見， 健全數(shù)字政務安全體系、保障數(shù)據(jù)安全勢在必行。

四、統(tǒng)籌推進數(shù)字政務建設的整體性治理路徑與著力點

十九屆五中全會擘畫“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展全貌， 我國進入以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局， 數(shù)字政務建設成為我國到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點。 當前， 高質量發(fā)展全面深入推進， 我國數(shù)字政務建設應以提高整體效能為引領， 著眼于短期高效應對新冠肺炎疫情、中期全面統(tǒng)籌重大突發(fā)公共事件與經(jīng)濟社會發(fā)展、長期積極支撐國家治理現(xiàn)代化建設， 持續(xù)強化用戶需求導向、深化政策傳導、統(tǒng)一建設標準、夯實基層治理、保障數(shù)據(jù)安全。

（一）強化用戶需求導向的數(shù)字政務理念， 提供高質、高效的數(shù)字政務服務

整體性治理以服務公民需求為核心治理理念， 應強化以整體性治理為基礎、公眾需求為導向的價值選擇。 一是加強各級政府以用戶需求為導向的數(shù)字政務建設理念， 以群眾需不需要、滿不滿意為建設的出發(fā)點與落腳點。 進一步優(yōu)化線上審批流程， 壓縮審批時間， 為企業(yè)和群眾提供更為便捷、高效、高質量的政府服務。 二是積極引入公眾參與數(shù)字政務建設， 將數(shù)字政務指標納入營商環(huán)境和政府績效考核體系。 將數(shù)字政務優(yōu)化營商環(huán)境這一“軟實力”轉化成推進高質量發(fā)展的“硬動力”。 加強政、企、民三方互動， 及時、精準、高效地發(fā)現(xiàn)并解決政策落地過程中市場主體面臨的突出問題。

（二）明確數(shù)字政務建設總體規(guī)劃， 深化政策傳導與落實

頂層設計是推進數(shù)字政務整體性治理的指導基礎。 應以數(shù)據(jù)協(xié)同治理為核心制訂國家數(shù)字政務建設發(fā)展總體規(guī)劃， 進一步明確智能化環(huán)境下數(shù)字政務建設的戰(zhàn)略目標。 加快“一體化”數(shù)據(jù)云平臺建設， 建立跨部門、上下聯(lián)通的多維協(xié)調(diào)機制， 實現(xiàn)以中央部門統(tǒng)籌規(guī)劃引領地方政府積極創(chuàng)新的數(shù)字政務發(fā)展模式。 在中央層面， 重點負責協(xié)調(diào)部門間、區(qū)域間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享， 統(tǒng)籌構建政務數(shù)據(jù)標準體系和實施規(guī)范; 在地方層面， 構建以省級為中心、省市縣三級有效協(xié)同的機制， 推動區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應用系統(tǒng)建設以及各級部門數(shù)據(jù)共享， 完善硬件設施、軟件平臺和應用服務協(xié)調(diào)發(fā)展的數(shù)字政務基礎設施建設， 實現(xiàn)“政務上云， 服務在線”， 提高各地區(qū)、各部門間協(xié)同治理能力。

（三）統(tǒng)一政務平臺建設標準， 健全數(shù)字政務法律法規(guī)體系

國家政務服務平臺已在中央人民政府網(wǎng)站上線運營， 實現(xiàn)了國務院部門和各地政府政務系統(tǒng)的初步整合。 為進一步提高數(shù)字政務協(xié)同治理效率， 應統(tǒng)一中央和地方數(shù)字政務平臺建設架構， 創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術， 整合冗余系統(tǒng)， 搭建標準統(tǒng)一、口徑一致、業(yè)務和技術分離的全域政務平臺， 真正實現(xiàn)跨部門、跨地域、跨系統(tǒng)、跨層級業(yè)務協(xié)同。 在此基礎上， 健全數(shù)字政務法律法規(guī)體系， 制定規(guī)范統(tǒng)一、延續(xù)性強的指導性政策， 提升政策規(guī)劃能力， 破除各自為政的建設局面。

（四）完善數(shù)據(jù)治理保障體系， 有效防范系統(tǒng)性風險

“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全②”。 在安全技術層面， 應建立健全數(shù)字政府安全防護體系， 分級布設相應的安全設施， 加大關鍵技術研發(fā)投入， 逐步實現(xiàn)關鍵領域軟硬件產(chǎn)品國產(chǎn)化。 在安全管理機制層面， 應建立健全安全管理制度， 明確安全職責及邊界， 實現(xiàn)精細管理、技術支撐、監(jiān)督檢查、績效考核的安全工作閉環(huán)管理， 確保安全管理常態(tài)化。 在數(shù)據(jù)保護層面， 應加快完善個人隱私保護體系建設， 明晰個人數(shù)據(jù)邊界， 對歸類為涉及個人隱私的數(shù)據(jù)加以保護， 明確政府作為數(shù)據(jù)使用者和處理者對個人隱私數(shù)據(jù)的脫敏義務。 同時， 應建立促進非個人數(shù)據(jù)跨省流動的長效機制， 禁止非個人數(shù)據(jù)本地化， 建立數(shù)據(jù)流動事前審批及事后追責模式， 尋求數(shù)據(jù)保護與自由流動之間的平衡， 切實保障政府、企業(yè)、團體及公民的數(shù)據(jù)安全。

【 注 釋 】

① 《2020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》指出韓國、新加坡、日本為亞洲電子政務發(fā)展最好的國家，數(shù)據(jù)顯示其在全球電子政務發(fā)展指數(shù)中分別排名第2位、第11位和第14位，處于全球領先地位。

② 2014年2月27日，習近平在中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組第一次會議上發(fā)表講話時指出“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”;2018年4月20日至21日，習近平在全國網(wǎng)絡安全和信息化工作會議上發(fā)表講話時再次強調(diào)“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全，就沒有經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障”。

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