海岸帶綜合管理政策的制定、執(zhí)行與效果論析

楊楊 吳娟

摘要：為促進(jìn)我國海岸帶的可持續(xù)發(fā)展 ，助力海洋強(qiáng)國和海洋生態(tài)文明建設(shè) ， 文章綜合運(yùn)用奎德模型和瓊斯模型 ，從問題進(jìn)入政府、政府內(nèi)部行動、政府處理問題和項目回到政府4個環(huán)節(jié) ， 比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的制定、執(zhí)行和效果 ， 并提出可供我國借鑒的經(jīng)驗。研究結(jié)果表明：對于阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的對比分析主要包括海岸帶面臨的問題、政策目標(biāo)、法律法規(guī)和項目規(guī)劃制定、執(zhí)行機(jī)構(gòu)建立、人力資源培育、經(jīng)濟(jì)資源投入以及政策效果和問題;阿爾及利亞和厄瓜多爾在人文環(huán)境和自然環(huán)境方面與我國有相似之處 ， 其海岸帶綜合管理經(jīng)驗對我國具有參考價值 ， 主要包括提高海岸帶綜合管理的公眾參與度和公眾海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、注重政策項目評估、保證項目資金供給充足、合理劃分政府部門的權(quán)責(zé)范圍以及協(xié)調(diào)海岸帶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：海岸帶綜合管理;海洋生態(tài)環(huán)境;海洋開發(fā)利用;可持續(xù)發(fā)展;公眾參與

中圖分類號：P748????? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?????? 文章編號：1005-9857（2021）12-0052-06

The Formulation， Implementation and Effect of IntegratedCoastal Zone Management Policy：A Comparative Study Based on theCase of Integrated Coastal Zone Management in Algeria and Ecuador

YANG Yang，WU Juan

（School of Ocean Culture and Law，Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，Chína）

Abstract：In order to promote the sustainable development of China's coastal zone and contributeto the construction of marine power and marine ecological civilization， this paper comprehensivelyused the Quaid model and Jones model to compare and analyze the formulation， implementationand effect of the integrated coastal zone management policies in Algeria and Ecuador from the4 links of problems entering the government， internal actions of the government， governmenthandling problems and projects back to the government，and put forward the experience thatcould be used for reference in China. The results showed that the comparative analysis of the integrated coastal zone management policies of Algeria and Ecuador mainly included the problemsfaced by the coastal zone， policy objectives， formulation of laws and regulations and project planning， establishment of executive agencies， cultivation of human resources， input of economic resources， and policy effects and problems. Algeria and Ecuador were similar to China in terms ofhuman environment and natural environment. Their experience in integrated coastal zone management was of reference value to China， mainly including improving public participation in integrated coastal zone management and public awareness of marine ecological environment protection，paying attention to policy project evaluation， ensuring adequate supply of project funds， and reasonably dividing the scope of rights and responsibilities of government departments andcoordinate the relationship between coastal economic and social development and ecological environment protection.

Keywords： Integrated coastal zone management， Marine ecological environment， Marine development and utilization，Sustainable development，Public participation

0 引言

海岸帶是海洋和陸地的交匯地帶 ，憑借優(yōu)越的自然地理環(huán)境吸引大量工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通和娛樂等行業(yè)的從業(yè)人口和各類經(jīng)濟(jì)資源。在各類群體和行業(yè)對海岸帶自然資源的需求日益提升且競爭日益加劇的背景下 ，海岸帶面臨自然資源日漸枯竭和環(huán)境持續(xù)惡化的嚴(yán)重危機(jī) ，風(fēng)暴潮、赤潮、綠潮、溢油、海冰和海岸侵蝕等海洋自然災(zāi)害使海岸帶區(qū)域面臨的威脅進(jìn)一步加重。因此 ，海岸帶不僅是全球范圍內(nèi)人口密度最高、社會經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)和開發(fā)利用最廣泛的區(qū)域 ， 而且是資源環(huán)境矛盾最突出的區(qū)域。

海岸帶管理是海岸帶開發(fā)利用與保護(hù)之間的矛盾發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著臨海工業(yè)、海涂種植業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋漁業(yè)和沿海城鎮(zhèn)建設(shè)等的快速發(fā)展 ，尤其是隨著人口逐漸向沿海地區(qū)聚集 ，產(chǎn)業(yè)之間爭占海岸帶空間和其他資源的現(xiàn)象日益突出 ，必然加大海岸帶開發(fā)利用強(qiáng)度 ， 從而影響海岸帶生態(tài)環(huán)境。在這種情況下 ， 只有實施有效的海岸帶管理 ，才能使海岸帶開發(fā)利用走上可持續(xù)發(fā)展道路。為化解海岸帶開發(fā)利用與保護(hù)之間錯綜復(fù)雜的矛盾 ， 海洋發(fā)達(dá)國家普遍重視海岸帶管理。1970年美國頒布《海岸帶管理法》標(biāo)志著海岸帶綜合管理理論的誕生[1-2] ，此后海岸帶綜合管理逐漸成為世界沿海國家廣泛接受的海岸帶管理理念和方法。

海岸帶的自然資源豐富且類型多樣 ，對沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到非常重要的作用[3]。近年來 ，在我國實施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)的背景下 ，沿海地區(qū)的海岸帶綜合管理工作越來越受到重視。本研究立足于新時代海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略要求 ， 以阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策作為案例 ， 比較分析二者海岸帶綜合管理政策的制定、執(zhí)行和效果 ，從而為新時代我國海岸帶綜合管理提供經(jīng)驗借鑒 ，助力海洋強(qiáng)國和海洋生態(tài)文明建設(shè)。

1 案例選擇和比較分析模型構(gòu)建

1.1 案例選擇

本研究選擇阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策作為案例 ， 主要基于2個方面的考慮。①在人文環(huán)境方面 ， 阿爾及利亞和厄瓜多爾均屬于發(fā)展中國家 ， 與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為接近 ， 海岸帶同樣面臨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的尖銳矛盾;②在自然環(huán)境方面 ， 我國海岸帶主要包括溫帶海岸帶和熱帶海岸帶 ， 而阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶分別為溫帶海岸帶和熱帶海岸帶。因此 ， 比較分析這2個案例對我國海岸帶綜合管理的借鑒參考價值更大。

1.2 比較分析模型構(gòu)建

比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策 ，須構(gòu)建合理的政策分析模型。政策分析涉及問題、目標(biāo)、備選方案、效果和標(biāo)準(zhǔn)等多個要素 ，構(gòu)建政策分析模型應(yīng)完整考慮這些要素。常見的政策分析模型主要包括奎德模型[4]、瓊斯模型[5]以及韋默和維寧模型。由于奎德模型和瓊斯模型與海岸帶綜合管理政策的適用性更強(qiáng) ，本研究主要參考奎德模型和瓊斯模型構(gòu)建阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析模型。

奎德模型將政策分析過程視為由初始階段、持續(xù)階段和終結(jié)階段組成的過程 ，認(rèn)為政策分析通常包括目標(biāo)、備選方案、效果、標(biāo)準(zhǔn)和模型5個要素 ，相應(yīng)的政策分析邏輯可演示為規(guī)劃、搜索、預(yù)測、模式化和綜合5個環(huán)節(jié)（圖1）。

瓊斯模型認(rèn)為政策分析是準(zhǔn)確實現(xiàn)某個目的的一系列行動或操作 ，其過程包括感知/定義、集合或累加、組織、代議、確定議程、規(guī)劃、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估以及調(diào)整/終結(jié)等要素 ， 在政府中可歸類為問題進(jìn)入政府、政府內(nèi)部行動、政府處理問題和項目回到政府等環(huán)節(jié)（圖2）。

奎德模型側(cè)重于政策事前分析 ， 而對阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析更多的是事后探討研究 ， 因此本研究主要借鑒瓊斯模型 ， 同時借鑒奎德模型的合適之處對模型進(jìn)行調(diào)整完善?；诳履Ｐ秃铜偹鼓Ｐ?，結(jié)合阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的實際情況 ， 構(gòu)建海岸帶綜合管理政策的案例比較分析模型（圖3）。

基于該模型 ， 本研究從問題進(jìn)入政府、政府內(nèi)部行動、政府處理問題和項目回到政府4個環(huán)節(jié) ， 比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策。

2 阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析

2.1 問題進(jìn)入政府

2.1.1 問題澄清：海岸帶面臨的問題

沿海地區(qū)人口及其活動的增加 ，對阿爾及利亞等地中海沿海國家的海洋環(huán)境和海洋資源造成嚴(yán)重影響[6] ， 阿爾及利亞的阿爾及爾海岸帶是地中海海岸帶不斷發(fā)展的鮮明案例。歷史上阿爾及利亞的人口主要是農(nóng)村人口并集中分布在山區(qū)和平原 ， 自1962年阿爾及利亞國家獨立后 ，其農(nóng)村人口大量遷往主要經(jīng)濟(jì)和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所在的北部沿海大城市 ， 目前阿爾及利亞75%的人口集中在1200km 海岸線的沿海地區(qū)[7]。在過去20年中 ， 阿爾及利亞首都阿爾及爾的農(nóng)業(yè)用地和旅游用地逐漸萎縮 ， 土地利用越來越不可持續(xù) ， 工業(yè)的發(fā)展也影響重要濕地生態(tài)系統(tǒng)和近海海洋生態(tài)環(huán)境 ，對海洋漁業(yè)資源造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

厄瓜多爾海岸帶同樣面臨人口增長和生態(tài)環(huán)境退化的問題[8]。得益于獨特的地貌和氣候特點 ， 厄瓜多爾海岸帶生態(tài)系統(tǒng)多樣 ，從而支持高度的生物多樣性。1950—1990年厄瓜多爾沿海地區(qū)人口迅速增加 ，對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)造成多種影響 ， 出現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力損失和水資源嚴(yán)重短缺等問題。此外 ，制造業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展使沿海地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)逐漸萎縮和功能弱化 ，造成沿海地區(qū)貧困和生態(tài)環(huán)境退化。

2.1.2 政策目標(biāo)確定：海岸帶綜合管理政策目標(biāo)

阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理的目標(biāo)較為類似 ，可概括為解決人口不斷增長與土地資源供給不足的突出矛盾 ， 制定合理的土地利用規(guī)劃 ，整治近海海洋生態(tài)環(huán)境 ，協(xié)調(diào)工、農(nóng)業(yè)發(fā)展與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。不同之處在于 ， 阿爾及利亞海岸帶的土地規(guī)劃重點是保護(hù)農(nóng)業(yè)和旅游用地以及合理調(diào)整居住和工業(yè)用地 ， 而厄瓜多爾海岸帶的土地規(guī)劃重點是保護(hù)自然植被。

2.2 政府內(nèi)部行動

2.2.1? 法律法規(guī)制定：制定海岸帶綜合管理法律法規(guī)

阿爾及利亞為應(yīng)對海岸帶的多重壓力和生態(tài)環(huán)境問題制定一系列法律法規(guī)。1963年阿爾及利亞頒布第63-478號法令 ，反映政府參與管理和保護(hù)敏感沿海地區(qū)的迫切意愿 ，但由于當(dāng)時沒有針對生態(tài)環(huán)境或沿海地區(qū)的專門機(jī)構(gòu) ， 該法令很難適用。1983年阿爾及利亞頒布關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第83-03號法令 ， 這是阿爾及利亞首份專門針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律文書 ， 但沒有涉及具體沿海地區(qū)。1990年阿爾及利亞頒布關(guān)于土地規(guī)劃和城市發(fā)展的第90-29號法令 ， 終于對沿海地區(qū)作出具體規(guī)定。2001年阿爾及利亞難民營項目啟動 ， 為阿爾及利亞開展國際合作奠定基礎(chǔ)。為建立和改善實施國際海岸帶管理和難民營項目的環(huán)境 ，2002年阿爾及利亞頒布北非大陸首部專門用于沿海地區(qū)的法律即《沿海法》，規(guī)定保護(hù)和開發(fā)利用沿海地區(qū)的框架。

在海洋環(huán)境方面 ， 厄瓜多爾的國家規(guī)范與其加入的國際協(xié)定和公約所產(chǎn)生的規(guī)范并存 ， 厄瓜多爾遵守并進(jìn)一步發(fā)展這些規(guī)范。在陸地環(huán)境方面 ， 厄瓜多爾制定一系列法律法規(guī)。根據(jù)第3516號行政命令 ，2003年厄瓜多爾第二次環(huán)境立法確立沿海資源環(huán)境管理的基本政策;旅游領(lǐng)域的法律法規(guī)繁多 ，包括1部法律（旅游法）、3項法令（旅游活動總條例、旅游法總條例和自然保護(hù)區(qū)旅游特別條例）和1項決議（旅游活動登記和管理） ， 并在住宿、運(yùn)輸、貿(mào)易、服務(wù)、運(yùn)營、關(guān)稅和制裁等各領(lǐng)域約有50項法律文書（包括法律、法規(guī)、法令、手冊、指示、決議和部長級協(xié)議） ，有助于對旅游活動的管理。

2.2.2 項目規(guī)劃制定：制定和參與海岸帶綜合管理項目

阿爾及利亞實施一系列地方試點行動。例如：與歐洲合作伙伴開展海岸帶管理一體化和可持續(xù)性項目 ，允許在阿爾及爾沿海地區(qū)建立監(jiān)測系統(tǒng);目的地項目挖掘旅游潛力 ，并在阿爾及爾沿海地區(qū)旅游業(yè)利益相關(guān)者之間形成協(xié)同作用。

厄瓜多爾同樣制定并參與一系列海岸帶綜合管理項目。例如：2018年正式啟動由全球環(huán)境基金資助的海洋和沿海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)項目 ， 旨在通過有效管理保護(hù)區(qū)大幅改善大陸、海洋和沿海生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)利用狀況。

2.3 政府處理問題

2.3.1 執(zhí)行機(jī)構(gòu)建立：海岸帶綜合管理政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)建設(shè)

阿爾及利亞國家海岸管理局是在其《海岸法》框架內(nèi)設(shè)立的負(fù)責(zé)沿海地區(qū)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)之一 ， 主要執(zhí)行現(xiàn)行條例規(guī)定的海岸帶保護(hù)措施 ，并向地方政府提供與其干預(yù)領(lǐng)域有關(guān)的一切援助。國家海洋法委員會改善并加強(qiáng)其與環(huán)境理事會的關(guān)系 ， 該理事會在其組織內(nèi)設(shè)有沿海辦事處。 2006年成立海岸協(xié)調(diào)委員會 ， 負(fù)責(zé)調(diào)動保護(hù)沿海、敏感或面臨特定環(huán)境風(fēng)險的地區(qū)所需的資源 ，但其權(quán)責(zé)范圍未包括促進(jìn)沿海地區(qū)行為者之間的協(xié)調(diào)。

相對而言 ，厄瓜多爾海岸帶綜合管理機(jī)構(gòu)建設(shè)較為完善 ，許多機(jī)構(gòu)以其獨特的屬性開展合作 ， 其他利益相關(guān)者在規(guī)劃和管理方面同樣發(fā)揮積極影響。主要機(jī)構(gòu)如表1所示。

2.3.2 人力資源培育：海岸帶綜合管理專業(yè)人才隊伍建設(shè)和公眾教育

阿爾及利亞擁有完全致力于海洋科學(xué)的學(xué)校 ， 許多大學(xué)都設(shè)有海洋科學(xué)專業(yè) ，但僅部分滿足海岸帶綜合管理需求。大多數(shù)海洋科學(xué)課程面向全球 ， 旨在使學(xué)生了解海岸帶和海洋生態(tài)系統(tǒng)。未來仍須設(shè)置關(guān)于國際海岸帶管理的具體課程 ， 加強(qiáng)行動者對沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和體制運(yùn)作的了解。此外 ， 目前決策者和公眾難以從可持續(xù)角度平衡海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

厄瓜多爾培養(yǎng)海洋意識的目標(biāo)是加強(qiáng)國家海洋責(zé)任 ，促進(jìn)了解和傳播海洋知識 ， 從而形成公眾參與空間和改進(jìn)公眾日常行為 ， 加強(qiáng)公眾與海洋生態(tài)環(huán)境的社會聯(lián)系。在沿海地區(qū)推行可持續(xù)旅游教育政策 ，促進(jìn)發(fā)展負(fù)責(zé)任的文化娛樂活動 ， 將自然資源和文化資源的保護(hù)相結(jié)合 ， 通過確保經(jīng)濟(jì)活力以維持地區(qū)福利 ，并通過對游客和管理者的教育提高其生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。將與海洋有關(guān)的內(nèi)容納入教育課程并就海洋空間的重要性開展培訓(xùn) ， 通過宣傳、教育、旅游、社區(qū)講座和媒體傳播等方式實施激勵性項目 ，提高公眾對海岸帶綜合管理的認(rèn)識。

2.3.3 經(jīng)濟(jì)資源投入：海岸帶綜合管理財政供給

海岸帶綜合管理是長期的過程 ， 持續(xù)的資金供給對其有效實施至關(guān)重要。阿爾及利亞海岸帶綜合管理項目的財政供給嚴(yán)重不足 ， 環(huán)境部門的預(yù)算自該部門2000年設(shè)立以來沒有重大變化。同時 ， 由于各部門的融資計劃缺乏協(xié)調(diào) ，一些行動計劃“因太遲而無法考慮”， 如沿海城市技術(shù)性垃圾填埋中心項目即被廢止[9]。

歷史上厄瓜多爾的部門規(guī)劃、方案編制和財政預(yù)算對海岸帶綜合管理的重視程度微乎其微 ，尤其是在預(yù)防和控制威脅方面很少涉及海洋生物多樣性問題 ，這種情況近年來才有所改觀。根據(jù)厄瓜多爾財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù) ，在過去10年中海洋機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)資源大幅增加 ，但總體而言用于執(zhí)行海岸帶綜合管理的預(yù)算與總預(yù)算相比仍很低 ，僅為10%。

2.4 項目回到政府：政策效果和問題分析

阿爾及利亞在海岸帶綜合管理方面作出重要努力 ，主要表現(xiàn)在建立沿海地區(qū)治理的體制框架 ， 并促進(jìn)不同層次行動者之間的協(xié)作和協(xié)調(diào)。但在促進(jìn)沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的體制建設(shè)方面仍存在缺陷 ，主要表現(xiàn)在法令和政策執(zhí)行不理想、缺乏物質(zhì)和人力資源以及標(biāo)準(zhǔn)化框架、國家級（環(huán)境部）行政體制不穩(wěn)定以及缺少地方聯(lián)合和公眾參與 ， 這些缺陷削弱海岸帶綜合管理政策的效用。

與阿爾及利亞相比 ， 厄瓜多爾在海岸帶綜合管理方面的表現(xiàn)更加出色。①海岸帶綜合管理法律法規(guī)較為完善 ，體現(xiàn)在海洋環(huán)境中國家規(guī)范與相關(guān)國際協(xié)定和公約產(chǎn)生的規(guī)范并存 ， 而陸地環(huán)境中專門的《環(huán)境法》與旅游法律法規(guī)并存;②海岸帶綜合管理機(jī)構(gòu)較為完善 ， 環(huán)境部、旅游部和財政部等機(jī)構(gòu)以其獨特的屬性開展合作;③注重培養(yǎng)公眾海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和海岸帶綜合管理專業(yè)人才 ，將海洋內(nèi)容納入大學(xué)課程 ， 同時通過社區(qū)講座和媒體傳播等方式提高公眾對海岸帶綜合管理的認(rèn)識;④海岸帶綜合管理的財政預(yù)算和項目經(jīng)費(fèi)較為充足。然而厄瓜多爾的海岸帶綜合管理仍存在一系列問題 ，如缺少有效的海洋生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和海洋環(huán)境影響評價方法 ，而這些規(guī)劃和方法是識別和評估海洋開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的關(guān)鍵步驟 ，也是較為科學(xué)系統(tǒng)和成熟適用的管理工具[10]。

3 經(jīng)驗借鑒

我國海岸帶的敏感性和脆弱性日益顯現(xiàn) ， 陸海功能缺乏統(tǒng)籌[11] ， 海岸帶立法推進(jìn)緩慢[12] ， 因此科學(xué)的海岸帶綜合管理迫在眉睫。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域結(jié)構(gòu)等因素的影響 ， 我國長期存在人口“向海流動”的趨勢 ， 巨大的人口壓力和頻繁的開發(fā)利用活動使海岸帶面臨污染加劇、資源退化、生物多樣性降低和海岸侵蝕等嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。沿海城市是海洋生態(tài)文明建設(shè)的“主戰(zhàn)場”，遵循陸海統(tǒng)籌原則以及走可持續(xù)發(fā)展之路是海岸帶綜合管理的關(guān)鍵所在。我國可借鑒阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策制定和執(zhí)行的經(jīng)驗 ，優(yōu)化海岸帶綜合管理模式。①提高海岸帶綜合管理的公眾參與度和公眾海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識;②注重政策項目評估;③保證項目資金供給充足;④合理劃分政府部門的權(quán)責(zé)范圍;⑤協(xié)調(diào)海岸帶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

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