國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用思路研究

【摘要】新一輪國土空間規(guī)劃提出生產(chǎn)空間要集約高效，堅持存量優(yōu)化為主的發(fā)展模式，進(jìn)一步提升土地節(jié)約集約利用水平，土地集約利用已受到政府、學(xué)者與社會的廣泛關(guān)注。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地是城市中土地挖潛潛力最大的區(qū)域，但其集約利用研究仍處于空白階段。本文擬總結(jié)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀問題，探索城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用研究思路，提出應(yīng)在土地利用現(xiàn)狀與原各類空間規(guī)劃疊加分析的基礎(chǔ)上，開展集約利用評價，進(jìn)而提出國土空間規(guī)劃的編制建議。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;城鄉(xiāng)結(jié)合部;土地集約利用

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

1、引言

1.1研究背景

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)。我國正處在快速城市化階段，但人多地少、耕地資源不足的基本國情就決定了只能走節(jié)約集約利用土地資源的道路。城市建設(shè)用地向外擴(kuò)張是國內(nèi)外城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生與發(fā)展的直接原因[1]，目前已成為城市用地擴(kuò)張的前沿陣地，是土地利用矛盾最多、經(jīng)濟(jì)利益沖突最強(qiáng)的區(qū)域，但也是土地利用潛力最大的區(qū)域。

2019年5月23日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開?！兑庖姟访鞔_提出生產(chǎn)空間要集約高效，近年來國家對土地集約利用日益重視，許多學(xué)者分別從指標(biāo)體系、評價模型、用地管理政策等多方面開展了城市土地集約利用評價的理論探討與實證研究，其核心思想都是從土地利用程度、土地利用結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出強(qiáng)度等層面構(gòu)建指標(biāo)評價體系，通過多因素綜合評價模型、層次分析法、熵值法等模型對土地利用狀況進(jìn)行評價，并提出相關(guān)建議與措施[2][3]。但現(xiàn)有研究成果多集中針對城市建設(shè)用地，城鄉(xiāng)結(jié)合部還沒有受到足夠的重視，且現(xiàn)階段對城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究，大多僅停留在描述城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征與土地利用問題的層面上[4]，加強(qiáng)其土地集約利用問題的研究非常必要，對城鄉(xiāng)結(jié)合部國土空間規(guī)劃編制與實施管理具有指導(dǎo)意義。

1.2研究目的

1.2.1合理挖掘土地潛力、提高城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用效率

由于長期以來城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)缺乏規(guī)劃管理，建設(shè)多具有盲目性和自發(fā)性，土地利用粗放且不合理，已成為城市中土地挖潛潛力最大的區(qū)域。而開展城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用研究將為該區(qū)域國土空間規(guī)劃編制提供最直接有效的依據(jù)，并有助于國土空間規(guī)劃管理部門合理利用土地，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用結(jié)構(gòu)與功能布局更為合理，土地潛力得到最大發(fā)揮。

1.2.2建立可定量評價城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用集約程度的技術(shù)方法體系

建立一套城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價方法與指標(biāo)體系，可以綜合反映該區(qū)域土地利用狀況、與相關(guān)規(guī)劃的合規(guī)程度，測算土地發(fā)展?jié)摿Γ瑸榘l(fā)揮土地利用的最大效益提供參考，為國土空間規(guī)劃管理部門提供管理措施與政策建議，從而實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

1.2.3為城鄉(xiāng)結(jié)合部國土空間規(guī)劃管理工作提供理論參考與政策建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部是以往城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃產(chǎn)生分歧最大的區(qū)域，也必將成為如今國土空間規(guī)劃最為困難的區(qū)域，由于管理相對落后、土地利用變化迅速，城鄉(xiāng)結(jié)合部的違規(guī)亂建嚴(yán)重，城鄉(xiāng)結(jié)合部已成為土地管理工作的重點與難點。而城鄉(xiāng)結(jié)合部集約利用研究一方面可挖掘土地利用潛力，另一方面也將提出國土空間規(guī)劃編制建議。

2、城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)狀問題

2.1土地利用現(xiàn)狀與原空間規(guī)劃相沖突

在以往空間規(guī)劃類型中，與城鄉(xiāng)結(jié)合部關(guān)系最大的是土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）。但城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用混亂，存在大量與“兩規(guī)”相沖突的地塊，例如現(xiàn)狀建設(shè)用地超出土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)，規(guī)劃非建設(shè)用地被侵占;違規(guī)亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用現(xiàn)狀往往與城鄉(xiāng)規(guī)劃用途不符，影響了原各類空間規(guī)劃的實施效果。

2.2土地粗放利用不集約，效率低下

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用呈現(xiàn)出城市空間實體分散化、低密度拓展方式。雖然局部區(qū)域建筑密度較高，但開發(fā)強(qiáng)度小，容積率普遍較低。土地粗放利用已成為城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域土地利用的一個顯著特征，大量土地利用效率低下與土地閑置，造成土地資源浪費。

2.3城市功能過度混合，空間破碎化

城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地的功能混合來源于城市開發(fā)無序，被各類道路、農(nóng)用地、民房、水系等條塊分割，建設(shè)多具有盲目性和自發(fā)性，各類建設(shè)用地與農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地等相互穿插、互相分割，土地利用混亂，彼此之間沒有功能聯(lián)系，導(dǎo)致各類用地的相互影響和干擾。

3、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用思路研究

3.1整體思路

先評價后挖潛，并提出規(guī)劃調(diào)整建議。對現(xiàn)狀建設(shè)用地與“兩規(guī)”進(jìn)行疊加分析，依據(jù)合規(guī)程度按用地類型劃分不同評價單元，在此基礎(chǔ)上針對個單元構(gòu)建評價指標(biāo)體系，進(jìn)行集約利用評價，并針對評價結(jié)果對國土空間規(guī)劃編制與管理提出建議。

3.2構(gòu)建集約利用評價體系

3.2.1選取評價對象

建設(shè)用地是承載城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，在我國土地資源有限、耕地后備缺乏的基本國情背景下，建設(shè)用地的粗放利用與浪費使得我國土地資源形勢非常嚴(yán)峻。而城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)用地容積率低、用地布局分散、空間結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用的重點應(yīng)該放在建設(shè)用地上。

同時，由于公共管理與公共服務(wù)用地、交通運輸用地、公園綠地對城市建設(shè)有重大影響，不能僅僅以土地利用狀況反映其重要性，所以也排除在評價之外，而將居住、商業(yè)、工礦倉儲三類用地作為城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用的評價對象。

3.2.2在原“兩規(guī)”疊加分析基礎(chǔ)上劃分評價單元

原“兩規(guī)”是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源特點與國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)土地利用的總安排，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)，需嚴(yán)格遵守。因此，土地集約利用評價應(yīng)考察現(xiàn)狀土地利用與“兩規(guī)”的合規(guī)程度。首先判斷現(xiàn)狀建設(shè)用地是否在土地利用規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，僅對范圍內(nèi)建設(shè)用地進(jìn)行評價，再分析其與城鄉(xiāng)規(guī)劃的合規(guī)程度。

若現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)規(guī)劃均為建設(shè)用地，評價目的是考察土地利用合規(guī)程度與土地集約利用狀況，按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分居住、商業(yè)、工礦倉儲評價單元;若城鄉(xiāng)規(guī)劃為非建設(shè)用地，評價目的是考察土地集約利用狀況，進(jìn)而提出相關(guān)規(guī)劃調(diào)整建議，按土地利用現(xiàn)狀用途劃分居住、商業(yè)、工礦倉儲評價單元。

3.2.3分別構(gòu)建指標(biāo)體系

合理的指標(biāo)體系是集約利用評價的基礎(chǔ)，應(yīng)針對城鄉(xiāng)結(jié)合部不同的評價單元體系，分別選取評價指標(biāo)，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。土地集約利用評價重點在于土地利用狀況的評價，大多是從土地利用強(qiáng)度、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用效益、基礎(chǔ)設(shè)施投入等角度出發(fā)，分別選取相應(yīng)指標(biāo)，以此構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

同時，針對按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評價單元，本文提出應(yīng)將規(guī)劃合規(guī)程度納入評價范疇，并與土地利用狀況評價一起構(gòu)成指標(biāo)體系。

3.2.4集約利用評價

土地集約利用評價實質(zhì)上是指一種包含多種因素的土地綜合評價，且在目前的評價研究與實踐中運用最為廣泛，因此建議采取多因素綜合評價法，先確定指標(biāo)理想值、標(biāo)準(zhǔn)化方法及權(quán)重值，再構(gòu)建模型進(jìn)行加權(quán)求和計算集約度。

同時，針對按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評價單元，新增合規(guī)程度評價。合規(guī)程度=評價單元合規(guī)用地面積×100/評價單元用地面積，取分值判定為合規(guī)程度高或低類型。

3.2.5評價結(jié)果

按城鄉(xiāng)規(guī)劃用途片區(qū)劃分的評價單元，進(jìn)行分值區(qū)段劃分，依據(jù)評價結(jié)果劃分為合規(guī)程度高且集約、合規(guī)程度高但不集約、合規(guī)程度低但集約、合規(guī)程度低且不集約四種類型;按土地利用現(xiàn)狀用途劃分的評價單元，依據(jù)評價結(jié)果劃分為集約、不集約兩種類型。

3.3國土空間規(guī)劃編制工作建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價的目的，在于為國土空間規(guī)劃編制與實施管理提供服務(wù)，應(yīng)依據(jù)評價結(jié)果分別對原土地利用規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)建設(shè)用地布局、原城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的規(guī)劃用地性質(zhì)提出規(guī)劃調(diào)整建議，進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃。前者，在不突破建設(shè)用地規(guī)模總指標(biāo)的前提下，進(jìn)行空間置換，重新劃定國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍，騰出現(xiàn)狀土地集約利用程度低的建設(shè)用地，補(bǔ)劃現(xiàn)狀土地集約利用程度高的建設(shè)用地，從而實現(xiàn)一定時期內(nèi)的土地集約高效利用目標(biāo);后者，針對合規(guī)程度低但集約利用的現(xiàn)狀土地，可在國土空間規(guī)劃編制中將原城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，按現(xiàn)狀進(jìn)行落實，提升土地利用效率，避免重復(fù)建設(shè)造成資源浪費。

4、下一步工作建議

4.1針對不同評價單元，分別構(gòu)建指標(biāo)體系

合理的指標(biāo)體系是集約利用評價的基礎(chǔ)。在確定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價思路的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對不同的評價單元體系，從評價目的出發(fā)，分別選取評價指標(biāo)，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地的復(fù)合區(qū)域，一方面，指標(biāo)的選取既要考慮城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地兩者之間集約利用特點的共性，又要考慮到兩者之間的差異性;另一方面，考慮到城鄉(xiāng)結(jié)合部所屬地域的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、人口等數(shù)據(jù)難以獲取，指標(biāo)的選取也應(yīng)該具有可操作性。

4.2完善思路，構(gòu)建評價方法體系

在確定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用評價整體思路的基礎(chǔ)上，下一步工作重點應(yīng)針對現(xiàn)有思路，進(jìn)一步完善與深化，構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部集約利用評價方法體系。其最終目的，是旨在通過建立和完善這套方法體系，用以反映城鄉(xiāng)結(jié)合部土地集約利用狀況，挖掘土地潛力，為國土空間規(guī)劃編制與實施管理提供建議，實現(xiàn)土地綜合效益最大化與土地資源可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉玉，鄭國楠.中外城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展比較研究[J].國際城市規(guī)劃，2013（04）：第53-58頁.

[2]龔義，吳小平，歐陽安蛟.城市土地集約利用內(nèi)涵界定及評價指標(biāo)體系設(shè)計[J].浙江國土資源，2002（02）：第44-47頁.

[3]喬陸印，等.城市土地集約利用評價指標(biāo)體系研究.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（06）：第31-34頁.

[4]顧朝林，熊江波.簡論城市邊緣區(qū)研究[J].地理研究，1989，8（3）：95-101.

作者簡介：

劉博宇（1988.03-），男，漢族，湖南長沙，碩士研究生，工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃相關(guān)工作。