政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目預(yù)算管理及風(fēng)險(xiǎn)控制研究

汪嶸明

摘要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是推動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)步伐和效率的有效方式之一，能夠集中解決項(xiàng)目資金需求量大等客觀問題。但是PPP模式由于涉及社會(huì)資金龐大，包含業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，合作主體眾多，如何在確保公共服務(wù)效率與質(zhì)量不受影響的前提下，做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)與利用不當(dāng)?shù)那闆r，這是業(yè)界重要的研究課題之一。文章對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算管理的作用進(jìn)行客觀分析，對(duì)我國(guó)政府規(guī)范PPP項(xiàng)目建設(shè)而制定的各項(xiàng)政策進(jìn)行了全面陳述，對(duì)當(dāng)前預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)控制存在的問題進(jìn)行了客觀解析，從而針對(duì)性地提出了提高PPP項(xiàng)目預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)控制效果的策略方法。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;預(yù)算管理;風(fēng)險(xiǎn)控制

隨著我國(guó)社會(huì)事業(yè)建設(shè)需求的不斷擴(kuò)大，為了推動(dòng)建設(shè)步伐和效率，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量參與其中，政府與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，創(chuàng)造了諸多行之有效的投資策略，這其中政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，便是經(jīng)過實(shí)踐證明能夠取得顯著成效的方法之一。但是PPP模式由于涉及社會(huì)資金龐大，做好財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，厘清社會(huì)與政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任，做好在整個(gè)PPP項(xiàng)目生命周期內(nèi)的預(yù)算管理，是推動(dòng)PPP項(xiàng)目保持健康穩(wěn)定狀態(tài)，有序順路運(yùn)作的關(guān)鍵舉措。本文將從這個(gè)角度進(jìn)行專業(yè)論述。

一、PPP項(xiàng)目預(yù)算管理在風(fēng)險(xiǎn)控制中的作用分析

（一）設(shè)置預(yù)算管理紅線是防范PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)隱患的重要手段

社會(huì)公共項(xiàng)目通過PPP項(xiàng)目，可以起到帶動(dòng)社會(huì)資本參與，從而減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置等作用。但是，PPP項(xiàng)目無論以什么樣的形式運(yùn)作，政府不可避免地要承擔(dān)一定的支付職責(zé)，這是發(fā)揮政府強(qiáng)大的信譽(yù)擔(dān)保作用，吸引社會(huì)資本共同參與建設(shè)的必要條件。PPP項(xiàng)目政府財(cái)政投入的形式包含通過占有一定股權(quán)的形式來提供資金，直接支付相關(guān)費(fèi)用，建立可行性缺口補(bǔ)貼制度，稅費(fèi)優(yōu)惠減免等形式。因此，不論哪種支付，政府都會(huì)直接、間接地承擔(dān)一定財(cái)務(wù)職責(zé)，會(huì)成為政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，而設(shè)置明確的財(cái)務(wù)預(yù)算管理紅線，讓財(cái)務(wù)支付職責(zé)始終控制在能夠承受的范圍內(nèi)，這是避免出現(xiàn)政府財(cái)務(wù)整體出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。

（二）通過財(cái)務(wù)預(yù)算管理能夠?qū)PP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)判和警示

PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)體現(xiàn)在建設(shè)時(shí)間周期長(zhǎng)，涉及利益對(duì)象眾多和建設(shè)過程充滿不確定性等方面。一些不可控的因素，會(huì)給政府財(cái)政帶來額外的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，一旦超出承受范圍，就會(huì)形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而通過我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的改革，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出包含在預(yù)算調(diào)控對(duì)象范圍之內(nèi)，開展預(yù)算資金的未來使用推演，這樣就能夠提前知曉財(cái)務(wù)資金使用過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，從而部署落實(shí)好針對(duì)性的防控應(yīng)對(duì)策略。

（三）成立相應(yīng)的預(yù)算管理制度可以多措并舉降低風(fēng)險(xiǎn)隱患

預(yù)算管理制度中的一系列流程環(huán)節(jié)對(duì)PPP項(xiàng)目資金使用都能夠起到對(duì)應(yīng)的監(jiān)管控制，避免造成資金使用不規(guī)范等情況。比如預(yù)算審批可以對(duì)PPP項(xiàng)目中的資金額度對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)是否合理進(jìn)行審查監(jiān)督;預(yù)算績(jī)效評(píng)估可以成為項(xiàng)目資金使用效果的參考依據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中資金使用存在的各種缺乏規(guī)范性的問題;預(yù)算信息公開制度可以讓項(xiàng)目的資金使用情況及時(shí)披露，得到社會(huì)公眾的有效監(jiān)督。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目政府預(yù)算管理相關(guān)政策解讀

為推動(dòng)PPP項(xiàng)目模式健康合理，又好又快地發(fā)展，各級(jí)政府結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展情況，均制定出臺(tái)了一系列的鼓勵(lì)性和規(guī)范性文件。這其中，法律法規(guī)類的政策文件由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定，部門規(guī)章由財(cái)務(wù)部聯(lián)合多部委一起聯(lián)合制定，地方PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃方案由地方政府制定。這其中涉及到PPP項(xiàng)目預(yù)算管理的相關(guān)政策文件主要包含以下三個(gè)方面：

一是PPP項(xiàng)目政府財(cái)政承受能力預(yù)算管理相關(guān)政策文件制定方面，國(guó)家專門出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》文件，該文件從資金使用責(zé)任主體識(shí)別、項(xiàng)目使用資金測(cè)算、項(xiàng)目資本綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和項(xiàng)目信息披露等不同的角度方向，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理提出了可行性的執(zhí)行依據(jù)，該文件對(duì)項(xiàng)目承受能力的科學(xué)評(píng)估與論證，是對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出管理的正確規(guī)范，能夠通過對(duì)項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效管控而做到項(xiàng)目的健康可持續(xù)建設(shè)推進(jìn)。

二是PPP項(xiàng)目政府承諾支出被列入到政府整體財(cái)政預(yù)算管控之中，在國(guó)家各部委和地方政府關(guān)于PPP項(xiàng)目的穩(wěn)健建設(shè)部署中，紛紛通過財(cái)政預(yù)算的改革，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見等政策文件的出臺(tái)，明確要求對(duì)項(xiàng)目合同中關(guān)于需要政府履行的支付職責(zé)，應(yīng)該與政府中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃一起統(tǒng)籌制定，并且要在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中明確預(yù)算規(guī)模，制定落實(shí)步驟。

三是地方政府要根據(jù)預(yù)算法、采購(gòu)法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定要求，對(duì)PPP項(xiàng)目做好政府預(yù)算審批和資金使用標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估工作，要根據(jù)預(yù)算審批，執(zhí)行審批和決算審批流程及時(shí)做好資金的預(yù)算審核工作。

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目預(yù)算管理及風(fēng)險(xiǎn)控制存在的問題分析

我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)制定了比較完善的規(guī)范性政策體系，對(duì)其管理也取得了積極的成效。但是我國(guó)PPP預(yù)算管理在實(shí)踐中仍然處于初級(jí)階段，在執(zhí)行過程中還存在著許多客觀存在的問題，各類風(fēng)險(xiǎn)隱患還沒有得到根本性的解決。其問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，地方政府在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受力論證執(zhí)行中往往存在很多漏洞。當(dāng)下PPP項(xiàng)目財(cái)政可承受力論證主要依據(jù)的是財(cái)政部出臺(tái)《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受力論證指引》這一項(xiàng)政策文件，不僅沒有既定的法律約束力，而且政策覆蓋面不足，不能起到既定的指導(dǎo)作用。而且在文件規(guī)定中存在論證方式片面籠統(tǒng)的情形，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行、管理、評(píng)估并不能起到科學(xué)合理的指導(dǎo)作用。

第二，PPP項(xiàng)目中存在對(duì)物有所值論把關(guān)不嚴(yán)而帶來的管理隱患。雖然我國(guó)明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目要想獲得采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)行等相關(guān)許可條件，必須在執(zhí)行前通過物有所值的相關(guān)驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)方可執(zhí)行，而政府承擔(dān)的項(xiàng)目資金支出才可以通過預(yù)算管理審批而進(jìn)行使用。但是在具體的審核實(shí)行過程中，普遍存在走過場(chǎng)，敷衍了事的情況，使得物有所值論在具體的項(xiàng)目審核中不能及時(shí)客觀地發(fā)現(xiàn)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)隱患。