構(gòu)建全面脫貧后東西部發(fā)展協(xié)作新格局

[摘要] 地區(qū)不平衡是中國的基本國情。在鄧小平“兩個大局”思想指導(dǎo)下，中國經(jīng)歷了地區(qū)間從非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變，建立了區(qū)域均衡發(fā)展總體戰(zhàn)略，東西部扶貧協(xié)作是其中的重要組成部分，對全面脫貧作出了重要貢獻(xiàn)。隨著相對貧困治理的常規(guī)化，以扶貧援助為主、發(fā)展協(xié)作為拓展的東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，將轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展協(xié)作為主和以扶貧援助為補(bǔ)充的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 全面脫貧;? 相對貧困;? 東西部扶貧協(xié)作;? 發(fā)展協(xié)作;? 常規(guī)化

[中圖分類號] F127???????? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A???????? [文章編號] 0529-1445（2021）07-0048-04

中國的東西部地區(qū)扶貧協(xié)作始于20世紀(jì)90年代中期，是為實(shí)現(xiàn)八七扶貧攻堅計劃而作出的制度創(chuàng)新，是“先富帶動后富”的“兩個大局”思想的先導(dǎo)性實(shí)踐。在脫貧攻堅期，東西部扶貧協(xié)作和其他扶貧方式一樣得到了極大加強(qiáng)，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出了重要貢獻(xiàn)。在解決相對貧困階段，東西部扶貧協(xié)作既要長期堅持，又要實(shí)現(xiàn)常規(guī)化，更多地采用市場性手段，幫助相對貧困地區(qū)補(bǔ)足深層次短板，實(shí)現(xiàn)互利共贏，促進(jìn)共同富裕。

區(qū)域發(fā)展不平衡是我國的基本國情

早在“一五”計劃時期，中國就采用了將全國劃分為沿海與內(nèi)地兩大地帶的“兩分法”。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中詳細(xì)討論了沿海與內(nèi)地的關(guān)系問題。1996年起，中國開始采取東部、中部、西部三大地區(qū)劃分法。2006年起，中國又單列出東北地區(qū)，整體上將中國劃分為四大地區(qū)。中國區(qū)域發(fā)展不平衡的總體特征是，東部地區(qū)由于靠近沿海，地勢平坦，區(qū)位條件優(yōu)越，得益于對外開放政策，總體發(fā)展水平較高。從東部地區(qū)向中部地區(qū)和西部地區(qū)，發(fā)展水平漸次降低，貧困程度也逐漸加深。東北地區(qū)在改革開放前發(fā)展水平與東部地區(qū)持平，但是改革開放后與東部地區(qū)差距逐漸拉大。

中國發(fā)展的地區(qū)差距在改革開放前就一直存在，即使是在國家實(shí)行平衡發(fā)展戰(zhàn)略的“三線建設(shè)”時期也是如此。改革開放后，區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大。進(jìn)入新世紀(jì)以來，即使在國家已經(jīng)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，無論用人均地區(qū)生產(chǎn)總值還是人均可支配收入衡量，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的絕對差距都在擴(kuò)大;相對差距則是經(jīng)歷了先擴(kuò)大后縮小的過程，不過縮小速度非常緩慢。例如從2013—2016年，東部與中部地區(qū)間居民人均可支配收入的相對差距系數(shù)由35.5%下降到34.7%，東部與西部地區(qū)間的相對差距系數(shù)由41.2%下降到40.0%。1

區(qū)域協(xié)作是縮小區(qū)域發(fā)展不平衡、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的一項(xiàng)基本制度

由于巨大地區(qū)發(fā)展差距的存在，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略成為我國的一項(xiàng)基本國策。在新中國70余年發(fā)展歷程中，國家在大部分時間里都在實(shí)施某種均衡發(fā)展戰(zhàn)略。只是在1978—2000年期間，中國在東部沿海地區(qū)充分利用有利條件，加快對外開放，實(shí)施特殊優(yōu)惠政策，這是一種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展可以說是改革開放的“起手式”，是對鄧小平“先富帶動后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富?！彼枷氲呢瀼貙?shí)行。在此期間，東部地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中西部地區(qū)大量勞動力流向東部地區(qū)，以低工資的豐富勞動力資源支援了東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時以匯款、帶回收入等方式實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)居民的增收和減貧。20世紀(jì)80年代末，鄧小平進(jìn)一步明確提出了“兩個大局”的戰(zhàn)略思想。第一個大局是“先富”，中西部地區(qū)要顧全這個大局，這是對1978年以來改革開放實(shí)踐的概括;第二個大局是“先富帶動后富”，當(dāng)發(fā)展到一定時期就要拿出更多的力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，這是對下一步工作的新要求。從20世紀(jì)90年代后期開始，中國開始轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以1999年制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略為典型標(biāo)志。從此，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略成為一項(xiàng)國家總體戰(zhàn)略，規(guī)定了與國家現(xiàn)代化進(jìn)程同步的區(qū)域均衡發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略。

以西部大開發(fā)為核心的中國區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，還包含更多的內(nèi)容，例如振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等，與東部地區(qū)率先發(fā)展一起，形成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?；九c西部大開發(fā)戰(zhàn)略同步，國家陸續(xù)劃分出革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片特困地區(qū)等發(fā)展相對落后地區(qū)，也就是一般所說的老少邊窮地區(qū)，實(shí)施特殊扶持政策。扶貧政策既是區(qū)域政策，也是特殊群體政策，與其他區(qū)域發(fā)展政策也有交叉?？紤]到國家在20世紀(jì)80年代初就實(shí)施“三西”地區(qū)扶貧開發(fā)，從80年代中期開始實(shí)行開發(fā)式扶貧，并陸續(xù)劃定貧困片區(qū)和貧困縣，因此早期的貧困地區(qū)扶貧開發(fā)成為區(qū)域均衡發(fā)展政策的先行先試者。

中國的貧困農(nóng)村地區(qū)扶貧開發(fā)政策從一開始就是綜合性的。這既是中國特色社會主義制度特性的體現(xiàn)，也是國家財力有限、需要多方援助的客觀需要。20世紀(jì)80年代中期剛開始實(shí)行開發(fā)式扶貧時，中央政府就安排了中央部委定點(diǎn)包片扶貧，這是當(dāng)前形成的多維度、多層次定點(diǎn)扶貧的前身。11994年發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃》系統(tǒng)地提出扶貧開發(fā)部門、各政府部門、各級地方政府的職責(zé)，以及包括定點(diǎn)掛鉤扶貧、人民解放軍和武警部隊扶貧、大專院校和科研單位科技扶貧、大城市和沿海較發(fā)達(dá)省份對口幫助西部地區(qū)等廣泛的社會動員機(jī)制，形成了當(dāng)前專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧共同發(fā)揮作用、全社會參與扶貧的基本格局。這個全社會扶貧的格局，在“十一五”后期被表述為“大扶貧”。2大扶貧格局在2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中成為正式政策表述，并在2015年以來的脫貧攻堅戰(zhàn)中得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

1996年5月，黨中央確定北京、上海、天津、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東9 個省市和大連、青島、寧波、深圳 4 個計劃單列市與西部 10 個省區(qū)開展扶貧協(xié)作。同年10月，中央扶貧開發(fā)工作會議進(jìn)一步作出部署，東西部扶貧協(xié)作正式啟動。20多年來，東西部有關(guān)省市開展了多層次、多形式、寬領(lǐng)域、全方位的扶貧協(xié)作，逐步形成了以政府援助、企業(yè)合作、社會幫扶、人才支持為主要內(nèi)容的工作體系，涌現(xiàn)出了閩寧協(xié)作、滬滇合作、兩廣協(xié)作等各具特色的東西幫扶模式。3閩寧協(xié)作于1996年11月率先啟動，是東西部扶貧協(xié)作的典范，由時任福建省委副書記習(xí)近平親自推動，25年如一日，累計投入寧夏各類扶貧資金超過30億元，建設(shè)移民扶貧的閩寧鎮(zhèn)和示范村，推動一大批福建企業(yè)到寧夏投資，創(chuàng)建特色扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)，援建各類急需項(xiàng)目，推動社會參與，形成扶貧協(xié)作的大扶貧格局。1

在脫貧攻堅期，地區(qū)區(qū)域扶貧協(xié)作不斷演化、完善和擴(kuò)展。2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會并發(fā)表重要講話。同年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提升了扶貧協(xié)作的重要地位，指出這是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略。此后，東西部扶貧協(xié)作得到了進(jìn)一步發(fā)展，協(xié)作結(jié)對關(guān)系得到精細(xì)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了對貧困地區(qū)更好的覆蓋;開展東西部發(fā)達(dá)的和貧困的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間結(jié)對幫扶“攜手奔小康”行動;深化對新疆、西藏以及四省藏區(qū)的對口支援;細(xì)化和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、社會參與等協(xié)作內(nèi)容。北京市的扶貧協(xié)作和支援合作后來居上，范圍涵蓋了中國7省區(qū)89個縣級地區(qū)，堅持首善標(biāo)準(zhǔn)，高位推動，完善頂層設(shè)計，大幅度增加資金和人力投入，發(fā)揮首都教育、醫(yī)療、人才、金融、市場的資源優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)就業(yè)、消費(fèi)扶貧、黨建引領(lǐng)、科技扶貧等領(lǐng)域，都形成北京特色的扶貧支援模式。2在2020年新冠肺炎疫情期間，東西部扶貧協(xié)作在勞務(wù)協(xié)作、消費(fèi)扶貧等方面發(fā)揮了強(qiáng)有力作用。此外，中西部地區(qū)省內(nèi)發(fā)達(dá)市縣與貧困縣之間的扶貧協(xié)作、東西部地區(qū)職業(yè)教育協(xié)作、東西部地區(qū)以及貧困地區(qū)省內(nèi)普通教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的對口支援也相繼發(fā)展起來，形成多維度、多層次區(qū)域協(xié)作體系。扶貧協(xié)作體系的建立和完善，豐富了“先富幫助后富”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出了不可或缺的貢獻(xiàn)。

構(gòu)建全面脫貧后東西部發(fā)展協(xié)作新格局

“十三五”時期的東西部扶貧協(xié)作得到了極大的發(fā)展，且具備鮮明的脫貧攻堅特征，主要體現(xiàn)在：東部地區(qū)黨委政府都站在講政治高度，將支援西部地區(qū)當(dāng)作重大政治任務(wù)，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的統(tǒng)一部署下開展扶貧協(xié)作和對口支援;東部地區(qū)對標(biāo)對表西部地區(qū)貧困縣脫貧摘帽目標(biāo)，大幅度增加資金支持、人才交流、經(jīng)貿(mào)合作、勞務(wù)協(xié)作等方面的支援力度;東部地區(qū)需要“雙線作戰(zhàn)”，既要同步開展本地區(qū)的脫貧攻堅任務(wù)（廣東、浙江等地是一定程度上解決提高了標(biāo)準(zhǔn)的“相對貧困”），又要大力支援西部地區(qū)。因此，扶貧協(xié)作作為脫貧攻堅戰(zhàn)的一部分，其成效在很大程度上來自于脫貧攻堅體制機(jī)制?，F(xiàn)在的問題是，隨著脫貧攻堅期的結(jié)束和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對貧困的全面消除，東西部扶貧協(xié)作制度該何去何從？

在脫貧攻堅期，中央對于東西部扶貧協(xié)作和對口支援的目標(biāo)定位主要體現(xiàn)在2016年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》中，即不斷健全東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作機(jī)制，拓展合作領(lǐng)域，充分發(fā)揮綜合效益，確保2020年全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這個目標(biāo)已經(jīng)得到很好的實(shí)現(xiàn)。今年4月，全國東西部協(xié)作和中央單位定點(diǎn)幫扶工作推進(jìn)會在銀川召開，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求完善東西部結(jié)對幫扶關(guān)系，深化東西部協(xié)作和定點(diǎn)幫扶工作。這表明，中央致力于建立東西部協(xié)作的基本制度，扶貧協(xié)作是第一階段的具體表現(xiàn)形式。東西部協(xié)作的未來發(fā)展走向，可以從三個層面來看：一是服從“兩個大局”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略部署，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的協(xié)作關(guān)系也不能置身之外。二是國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略已經(jīng)被確定為實(shí)現(xiàn)第二個“百年”奮斗目標(biāo)的重大舉措，成為一項(xiàng)不斷發(fā)展和完善的基本戰(zhàn)略。三是東西部扶貧協(xié)作作為最早的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策之一，經(jīng)過20年的發(fā)展之后，被確定為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措。1黨的十九大對現(xiàn)代化進(jìn)程做了新的安排，到2050年我國社會主義現(xiàn)代化水平將進(jìn)一步提高，但是發(fā)展生產(chǎn)力的主基調(diào)不變，全體人民共同富裕目標(biāo)不變。在新發(fā)展格局中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)作和援助機(jī)制將作為中國特色社會主義基本制度一部分，長期堅持，共同服務(wù)于全體人民共同富裕大局。

隨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對貧困的全面消除，中國的貧困形勢已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，貧困戶全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，相對貧困成為主要貧困形態(tài)。相對貧困，一方面仍然具有某種絕對貧困的“內(nèi)核”，主要是能力貧困以及機(jī)會貧困，但是畢竟與絕對貧困階段的缺衣少食已然大不相同，從而減輕了緊迫性;另一方面具有與社會進(jìn)步相關(guān)以及其他群體相比的相對性，從而具有長期減貧的必要性。在新發(fā)展階段，中國設(shè)立為期五年的脫貧攻堅過渡期，鞏固拓展脫貧攻堅成果并與鄉(xiāng)村振興有效銜接。同時，國家將建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，其中將醞釀緩解相對貧困的新思路。超常規(guī)攻堅戰(zhàn)方式將不再適用，相對貧困治理將逐步走向常規(guī)化、制度化和法制化，減少短期政策性行為，減少對自上而下干預(yù)的依賴性。但是如前所述，相對貧困具備發(fā)展能力和機(jī)會缺失的“絕對內(nèi)核”特征，以及相對于社會一般群體而言發(fā)展水平明顯低下的相對剝奪特征。無論如何稱呼，未來仍將存在科學(xué)定義的相對貧困人口以及相對貧困地區(qū)，且不一定局限于過去的貧困人口和貧困縣，這是決定東西部扶貧協(xié)作未來走向的基本國情。

總的來說，以扶貧援助為主、發(fā)展協(xié)作為拓展的東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，將轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)展協(xié)作為主、扶貧援助為補(bǔ)充的東西部發(fā)展協(xié)作機(jī)制。具體地說，東西部扶貧協(xié)作機(jī)制向東西部發(fā)展協(xié)作機(jī)制的轉(zhuǎn)換從以下方面著手：一是出臺發(fā)展協(xié)作指導(dǎo)意見和制度，對協(xié)作目的、機(jī)制、條件予以界定，對協(xié)作方式予以指導(dǎo)，并出臺相應(yīng)的支持政策。二是簡化協(xié)作結(jié)對關(guān)系，由中央統(tǒng)一安排的協(xié)作結(jié)對關(guān)系變?yōu)榭芍灰?guī)定到省級層面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對省級協(xié)作關(guān)系重新安排，基本以一對一協(xié)作為主。三是優(yōu)化協(xié)作結(jié)對機(jī)制，在省級正式結(jié)對基礎(chǔ)上，鼓勵地方各級政府、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)基于優(yōu)勢互補(bǔ)、互利互助原則，按有關(guān)制度規(guī)定，不受地域限制，自主、自愿建立多層次發(fā)展協(xié)作關(guān)系。四是調(diào)整發(fā)展協(xié)作內(nèi)容，減少資金支持和計劃性項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作和勞務(wù)協(xié)作的市場性，優(yōu)化雙向人才交流，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育、醫(yī)療、科技方面的支持，動員東部地區(qū)社會力量支持西部地區(qū)社會力量參與社會治理。五是以新基建、大數(shù)據(jù)發(fā)展為契機(jī)，暢通發(fā)展協(xié)作地區(qū)間的人流、物流、信息流以及市場聯(lián)通，推動國內(nèi)大循環(huán)的良性發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

（作者簡介：檀學(xué)文，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、貧困與福祉研究室主任）

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