重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中民間自組織的參與機制研究

陳琳鍇

◆摘? 要：我國社會進入轉(zhuǎn)型期以來危機頻發(fā)，重大突發(fā)公共事件給社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，新冠肺炎疫情更是對國家治理能力和體系的新一輪大考。在此背景下，政府之外的民間自組織參與機制成為社會治理的創(chuàng)新和亮點。其中作為自組織的NCP生命支援網(wǎng)絡(luò)在疫情期間迅速搭建起民間救助的橋梁，同政府形成配合補充的共生關(guān)系，為民間自組織參與社會治理和應(yīng)急管理提供范本和模型。同時政府在民間力量的形成和發(fā)展中扮演重要角色，兩者合作機制的形成成為有效社會治理的可取之道。本文通過對NCP生命支援網(wǎng)絡(luò)的分析探索自組織在重大突發(fā)公共事件中的參與模式和與政府之間的協(xié)作。

◆關(guān)鍵詞：自組織;治理;參與機制;NCP生命支援網(wǎng)絡(luò)

民間自組織是社會力量的重要組成部分，是民間社團發(fā)展的新境界，本文所闡述的民間自組織區(qū)別于既有的合法社會組織，它是介于政府、市場之間，無須外界指令與強制干預(yù)，獨立存在、自主運作的組織形態(tài)。隨著2020年新冠疫情的挑戰(zhàn)，各國政府積極制定相應(yīng)政策應(yīng)對考驗，然而以政府為主體的治理政策卻容易忽略社會底層群體和弱勢人群的需求，更容易遭遇實際執(zhí)行上的問題。

通過對眾多學者觀察和媒體報道的整理分析，在此次抗疫的社會力量中最亮眼的不是慈善組織、社會服務(wù)機構(gòu)一類正式社會組織，而是活躍在各條“抗疫戰(zhàn)線”的非正式志愿組織，NCP生命支持網(wǎng)絡(luò)團隊、高溫青年社區(qū)、Wuhan2020、Bridge床位組等來自各行各業(yè)的志愿者，自發(fā)自主、就近就便組建志愿組織，線上線下聯(lián)動，針對疫情困境中居家困境人群的服務(wù)需求提供靈活多元的服務(wù)，成為政府聯(lián)防聯(lián)控機制的有力補充。本文以新冠疫情下的NCP生命支援網(wǎng)絡(luò)（民間自組織，以下簡稱“NCP支援”）為中心案例，分析該自組織在疫情中的高效行動，探究其在疫情中運行協(xié)調(diào)的創(chuàng)新點以及如何與政府協(xié)同，為民間自組織在社會治理以及公共事件應(yīng)急中呈現(xiàn)有效性和持續(xù)性提供案例指導。

一、NCP支援的運行及發(fā)展

（一）NCP支援發(fā)展概況

NCP支援是由卓明災(zāi)害信息服務(wù)中心創(chuàng)始人郝南發(fā)起的公益性專業(yè)線上醫(yī)療關(guān)懷服務(wù)型自組織，旨在為武漢市未確診或輕癥新型冠狀病毒感染肺炎患者及家屬提供免費醫(yī)療咨詢服務(wù)，同時通過臨床執(zhí)業(yè)醫(yī)生智庫輸出具有實操性的疫情健康防范知識產(chǎn)品。疫情爆發(fā)初期，NCP支援網(wǎng)絡(luò)第一時間組建起網(wǎng)絡(luò)救助隊。

NCP支援團隊在高峰時期由多達400余名醫(yī)務(wù)工作者、200多名社工和心理專業(yè)志愿者。該組織試圖通過這種自組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)作為政府職能的補充，為暫時需要求助的患者及家屬提供具有臨床參考價值的建議，從而緩解政府和中央醫(yī)療系統(tǒng)的運行壓力。

（二）NCP支援的運行模式

NCP支援運行模式的特點主要體現(xiàn)在三個方面。

1.專業(yè)導向

該組織的志愿服務(wù)以專業(yè)性為核心，對志愿者實行分工協(xié)作，一方面NCP支援以專業(yè)三甲醫(yī)院的標準為患者提供線上專業(yè)診療和身心支援的系統(tǒng)性醫(yī)療專業(yè)援助;另一方面，NCP 支援自建立之初即考慮到需要對照料者、家屬和志愿者團隊本身提供心理和情緒關(guān)懷，通過專業(yè)的判斷為該組織提供明晰的服務(wù)方向。

2.平衡沖突

NCP支援在前期遇到了傳統(tǒng)民間自組織普遍性的問題，即應(yīng)急和管理的沖突問題。經(jīng)歷重大分裂和試錯后，該組織采取了雙線模式，單純追求管理思路跟不上應(yīng)急響應(yīng)的需求速度，因此NCP支援的組織管理以平衡好傳統(tǒng)管理思維和應(yīng)急思維形成了清晰的組織路線規(guī)劃且趨于穩(wěn)定。

3.規(guī)范組織

新冠疫情持續(xù)時間長，在高強度且長期持續(xù)的疫情期間持續(xù)提供專業(yè)、有效的志愿服務(wù)需要行之有效的組織規(guī)范。NCP支援思考并嘗試通過團隊組建，志愿者支持，溝通機制以及團隊管理有效協(xié)調(diào)、支持和調(diào)動志愿者，形成了輪班制、關(guān)懷組以及動態(tài)調(diào)整的管理模式，最大程度地保護志愿者。

二、民間自組織在疫情治理中的社會功能

（一）減輕政府抗疫壓力

作為自發(fā)的自組織，NCP支援為公眾提供高度專業(yè)化的醫(yī)療咨詢，為政府工作減緩壓力。NCP支援每日在線咨詢約200人次，由50多個微信群組成，將“線上醫(yī)院”的患者依照病情的輕重安排在不同的病患群里，補充方艙醫(yī)院和酒店隔離點的醫(yī)護力量。除了線上醫(yī)療咨詢服務(wù)，NCP支援提供大量醫(yī)療物資。NCP支援在其靈活性強的基礎(chǔ)上通過高效整合社會資源、網(wǎng)聚社群力量、穩(wěn)定社會秩序、促進社會聯(lián)結(jié)方面發(fā)揮巨大優(yōu)勢，助力政府在防疫信息收集、防疫物資配送分流、心理疏導等方面的治理。

（二）協(xié)助構(gòu)建防控治理體系

民間自組織在疫情中以特有的方式助力防控治理體系。第一，民間自組織在疫情防控體系中呈現(xiàn)立體化。不同于政府自上而下的防控管理模式和垂直平面的調(diào)動方式，自組織通過高效的運營效率構(gòu)建了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，從社會方方面面吸納專業(yè)人士服務(wù)于疫情防控，以新冠病毒傳播相似的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行組織，敏捷地應(yīng)對了病毒傳播造成的傷害。第二，民間自組織在疫情治理體系中凸顯主動性。NCP支援在成立早期主動與鳳凰網(wǎng)合作，迅速對接了3000多名患者需求，解決了其自身渠道患者不足的問題和其配套管理和后續(xù)服務(wù)的升級迭代。第三，民間自組織加強與基層群眾的溝通。民間自組織因自發(fā)性而天然與基層群眾有密切聯(lián)系，以NCP支援為例的民間自組織通過關(guān)注基層群眾和弱勢群體打好基層工作，自發(fā)行動以周圍群眾和線上平臺同基層群眾及時溝通，深刻了解群眾的痛點和需求以便快速而準確的響應(yīng)。

（三）發(fā)揮社會整合功能

民間自組織在疫情中通過搭建協(xié)作平臺實現(xiàn)資源聚集和社會整合，民間自組織以及群團組織、社會團體參與各種防疫活動，通過參與式動員形態(tài)使得政府應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓雎?lián)防聯(lián)控、群防群控的人民戰(zhàn)爭，擴大了防疫工作的主體。

三、民間自組織在疫情中的實踐困境

（一）自組織外部缺乏合法保障

民間自組織以開放性、靈活性為特點，同時具有臨時性，如NCP支援于武漢解禁時宣布志愿服務(wù)除心理康復(fù)支持和孕產(chǎn)婦、新生兒支持外告一段落，9月底結(jié)束本次志愿行動。隨著武漢解封，超過3/4的組織已停止提供相應(yīng)服務(wù)，恢復(fù)重建的工作仍由相應(yīng)政府部門開展。自組織的消退解散體現(xiàn)民間自組織主要原因在于缺乏制度合法性保障，其難以持續(xù)性提供公共服務(wù)。

（二）自組織自身參與能力不足

客觀來說，我國傳統(tǒng)社會是一個社會自主性欠缺、公共意識內(nèi)生不足的社會樣態(tài)，由于長期的政治整合代替社會整合，公民長期只能被動地進行一種群眾動員式參與，且多為政府在面對某種臨時性任務(wù)時所激發(fā)出的暫時性行為。因此我國民間自組織參與社會治理的“先天不足”比較明顯。

（三）自組織之間缺乏交流協(xié)同

在NCP支援的案例中，初期該組織自發(fā)匯集志愿者，并未同其他的自組織建立協(xié)同關(guān)系，在后期通過與媒體自組織和專業(yè)型自組織合作后擴展了行動思路，提供更高效的服務(wù)。由于我國民間應(yīng)急救援和民間自組織的社會基礎(chǔ)薄弱，許多組織缺乏有效的支持，社會救助更是只有少部分基金會和專業(yè)組織在執(zhí)行相關(guān)職能，不同自組織方向不一，缺乏整體規(guī)劃且良莠不齊，不利于社會的整體應(yīng)急治理和資源利用。

（四）自組織與政府間缺乏協(xié)作平臺

一部分自組織由于完全排斥與政府的協(xié)作而工作低效，很難持續(xù)性的提供服務(wù)。由于政府與自組織之間缺乏常態(tài)的合作演練和協(xié)作平臺，使得“政府主導、社會參與”的方針難于落到實處，在具體操作中政府主導的救援與社會救援力量難以協(xié)調(diào)，甚至可能發(fā)生沖突。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

第一，自組織是社會治理體系的重要分系統(tǒng)。本次疫情中的自組織呈現(xiàn)多元化和專業(yè)化，其參與機制在廣度上，參與自組織的志愿者數(shù)量較大;在深度上，一些自組織體現(xiàn)了較高的專業(yè)性，志愿者的專業(yè)水平突出;在內(nèi)容上表現(xiàn)出比正式組織更高的靈活性與協(xié)作效能;在同政府和社會的協(xié)作中更加凸顯獨立性和合作模式。

第二，自組織的參與機制應(yīng)優(yōu)化升級。民間自組織的優(yōu)勢不僅在于其創(chuàng)新的靈活性和環(huán)境的強適應(yīng)性，更在于其具有較低的試錯成本，與大型的民間社會組織不同的是能夠在短時間內(nèi)調(diào)整方向，其內(nèi)部各自分工協(xié)作，自行運轉(zhuǎn)，在團隊事務(wù)上沒有絕對的管理者和運營者，且目前自組織活躍在社會的各方面，應(yīng)急管理的參與只是自組織進入社會行動的縮影，其在政治、經(jīng)濟、文化社會生活的各領(lǐng)域發(fā)揮作用。作為逐漸成為我國社會應(yīng)急管理和社會治理的一種常規(guī)力量的民間自組織之間的合作與聯(lián)合，在未來究竟如何高效助推我國社會的發(fā)展，尚需要進一步觀察和反思。

（二）政策建議

1.自組織自身建設(shè)

第一是自身專業(yè)服務(wù)能力。自組織的專業(yè)性在社會公共治理中的具體表現(xiàn)之一是對社會公共服務(wù)的預(yù)判，要求自組織應(yīng)根據(jù)自身情況和現(xiàn)實治理環(huán)境結(jié)合準確定位，通過對各種需求、問題進行客觀評估，結(jié)合自身優(yōu)勢資源和能力范圍，回應(yīng)公眾的服務(wù)需求。通過提升專業(yè)服務(wù)能力水平，加強軟實力建設(shè)以提升社會認知度和影響力;第二是自我組織管理能力。自組織應(yīng)健全內(nèi)部管理組織機制，做好組織成員的分工配合，提升組織動員能力，在重大突發(fā)公共事件中能夠回應(yīng)社會對自組織在凝聚力和高效性的要求。這一能力要求自組織平衡傳統(tǒng)的組織管理思維和社會治理參與模式，配合政府優(yōu)化組織構(gòu)建和優(yōu)化。

2.自組織之間合作溝通

首先對于自組織之間的協(xié)作難題，自組織應(yīng)以開放互動的運行機制為目標，公開其服務(wù)信息便于其他自組織對接。。其次在自組織之間的合作中可以以政府為“中介平臺”，自組織在追求專業(yè)化的運作模式的同時在社會治理中發(fā)揮具有針對性的作用，即政府設(shè)置專門的網(wǎng)絡(luò)平臺并將民間自組織依據(jù)服務(wù)方向和類別劃分為不同的板塊，每一個自發(fā)形成的自組織在相應(yīng)的模塊下登記，同時可以掌握其他自組織的相關(guān)信息，這樣的聯(lián)網(wǎng)對接有利于自組織之間形成良好的溝通機制，信息的互通促進自組織之間的相互信任和協(xié)同發(fā)展。

3.制度建設(shè)與政府協(xié)同

第一，保障自組織的合法性。國家應(yīng)繼續(xù)完善已有關(guān)于應(yīng)急志愿服務(wù)和民間自組織的相關(guān)法律法規(guī)，建議出臺應(yīng)急志愿者和志愿服務(wù)自組織管理的專門法律，為應(yīng)急志愿服務(wù)提供發(fā)展空間。

第二，針對自組織與政府的協(xié)同合作。政府作為社會公共事務(wù)的管理者，既要努力培育社會組織的成長，又要充分與自組織結(jié)合以達到共同治理的目的。目前，由于自組織的脆弱性和臨時性，其發(fā)展的影響變量諸多，政府應(yīng)加強購買服務(wù)和獎勵激勵機制在雙方協(xié)同中的應(yīng)用，通過支持政策為其發(fā)展提供健康環(huán)境，以此與自組織形成長期的合作關(guān)系。

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基金資助：國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“公共突發(fā)事件下民間合作機制研究——以陜西省楊凌示范區(qū)新冠疫情防控為例”。