氣候治理與可持續(xù)發(fā)展目標深度融合研究

方愷　李程琳　許安琪

摘要：隨著全球升溫幅度擴大和極端天氣概率不斷加大，氣候變化成為人類社會面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。從全球應對氣候變化和促進可持續(xù)發(fā)展的歷程來看，氣候治理與可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）高度關聯(lián)，最終目標都是為了實現(xiàn)全人類的共同發(fā)展與繁榮。為更積極有效地應對氣候危機，有必要探索將氣候治理與SDGs進行深度融合，這符合“人類命運共同體”的內涵，也與生態(tài)文明理念一脈相承，且兩者之間具有巨大的協(xié)同增效空間。實現(xiàn)氣候治理與SDGs深度融合，既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在需要，也有利于我國樹立負責任大國形象，實現(xiàn)由全球治理參與者向引領者轉變，因此具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史影響。當前我國在氣候治理與SDGs深度融合方面存在政策協(xié)同難題，也面臨非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)和承受巨大國際壓力，建議通過促進跨部門合作、實現(xiàn)多元主體共治、推進跨學科研究加以破解。

關鍵詞：氣候治理;可持續(xù)發(fā)展;政策協(xié)同;中國

中圖分類號：F205; X22? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2021）03-0086-009

一、問題的提出

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在第五次評估報告中指出，1901-2010年間，全球海平面上升了0.19米，且上升速度不斷加快;2011年大氣中溫室氣體濃度比工業(yè)革命前的1750年增加了40%①。聯(lián)合國世界氣象組織最新年度評估報告表明，2019年全球平均氣溫較工業(yè)革命前升高了1.1℃②。大量證據(jù)顯示，全球氣溫正接近地球系統(tǒng)的臨界點，引發(fā)了冰川凍土消融、海平面上升、生物多樣性喪失等一系列生態(tài)環(huán)境問題，也對社會和經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生了顯著影響，使人類社會面臨不可逆轉的變化風險[Lenton T. M.，Rockstr¨Om J.，Gaffney O.，et al.，“Climate tipping points — too risky to bet against”，Nature，vol. 575（2019），pp. 592-595.]。國際研究表明，氣候變化加劇了疾病傳播和災害發(fā)生風險[Mora C.， Spirandelli D.， Franklin E. C.， et al.， “Broad threat to humanity from cumulative climate hazards intensified by greenhouse gas emissions”，Nature Climate Change，no. 8（2018）， pp. 1062-1071.]，極端天氣將在未來30年內導致超過1.4億人無家可歸，淪為“氣候難民”[Rigaud K. K.， de Sherbinin A.， Jones B.， et al.， Groundswell： Preparing for Internal Climate Migration， World Bank， 2018.]。與此同時，氣候變化還可能擴大世界各國之間的經(jīng)濟不平等性，抵消國際社會為縮小南北差距所做出的努力。總之，氣候危機是當前全人類面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，如不采取切實行動，本世紀溫升幅度可能超過3℃[United Nations Environment Programme， Emissions Gap Report 2019， Nairobi， 2019.]。

為積極應對全球氣候危機，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）近200個締約方在2015年巴黎氣候大會上正式通過《巴黎協(xié)定》，目標為將本世紀全球平均溫升幅度控制在2℃以內，并為控制在1.5℃以內而努力。同年，聯(lián)合國193個成員國在可持續(xù)發(fā)展峰會上通過了包含17項可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱《SDGs議程》），旨在以統(tǒng)籌協(xié)調的方式破解經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題，為未來15年世界各國的可持續(xù)發(fā)展描繪了藍圖。

作為當前全球環(huán)境治理領域最為重要的兩個行動綱領，《巴黎協(xié)定》和《SDGs議程》雖然都將應對氣候變化作為重要內容，但彼此缺乏有效協(xié)同，甚至存在潛在的矛盾。例如，氣候行動（SDG 13）并未像《巴黎協(xié)定》一樣給出具體的溫控目標，且近來有研究表明，SDG 13在實現(xiàn)過程中可能會妨礙其他SDGs的實現(xiàn)，如影響體面工作和經(jīng)濟增長（SDG 8），進而一定程度上抵消全球為減少不平等（SDG 10）和消除貧窮（SDG 1）所做的努力[Nerini F. F.， Tomei J.， To L. S.， et al.， “Mapping synergies and trade-offs between energy and the sustainable development goals”，Nature Energy， vol. 3， no. 1（2018）， pp. 10-15. ]。正是基于上述認識，2019年，聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會和UNFCCC秘書處以“氣候與可持續(xù)發(fā)展目標協(xié)同”為題舉辦研討會，強調解決《巴黎協(xié)定》和SDGs之間的權衡問題，并加強目標協(xié)同。雖然國內外學者分別圍繞氣候治理和可持續(xù)發(fā)展開展了廣泛而深入的分析，但鮮有研究就兩者如何深度融合以實現(xiàn)重疊部分的增效和矛盾部分的調和進行探討。有鑒于此，下文首先回顧和比較全球應對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展議題的目標與行動歷程，進而分析《巴黎協(xié)定》與SDGs之間的內在關聯(lián)性，并以中國為例，探討兩者深度融合所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，最后提出對策建議。

二、應對氣候變化與可持續(xù)發(fā)展的目標與行動

（一）應對氣候變化的歷程

為應對氣候變化這一全球性問題，聯(lián)合國于1988年成立了IPCC，在整理已發(fā)表的科學文獻的基礎上，對人類當前所面臨的氣候現(xiàn)狀進行定期評估，進而為各國決策者提供減緩和適應氣候變化的措施建議[沈永平、王國亞：《IPCC第一工作組第五次評估報告對全球氣候變化認知的最新科學要點》，《冰川凍土》，2013年第5期。]。IPCC的成立為全球共同應對氣候變化提供了制度性支撐，也為后續(xù)各國參與一系列國際談判奠定了基礎。迄今為止，IPCC已先后出版了五次報告，對氣候變化給人類社會帶來的威脅與挑戰(zhàn)進行了全面評估，第六次評估報告預計將于2022年全部完成。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會批準通過UNFCCC，并于1994年正式生效，目前締約方多達近200個國家。UNFCCC的目標是將大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在足以使生態(tài)系統(tǒng)適應氣候變化、確保糧食安全免受威脅并使經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，強調各國應擔負起“共同但有區(qū)別的責任”，發(fā)達國家要率先開展減排行動[董敏杰、李鋼：《應對氣候變化： 國際談判歷程及主要經(jīng)濟體的態(tài)度與政策》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2010年第6期。]。此后，UNFCCC締約方大會多次取得重要成果，如1997年的《京都議定書》、2009年的《哥本哈根協(xié)議》和2015年的《巴黎協(xié)定》。

1997年，在日本京都舉行的UNFCCC第3次締約方大會通過了《京都議定書》，并于2005年正式生效。《京都議定書》對發(fā)達國家規(guī)定了具有法律約束力的減排指標，如要求歐盟、美國、日本、加拿大等國2008-2012年間的溫室氣體排放總量較1990年整體減少5%;并提出具體減排策略，如允許國家間進行碳排放權交易，開發(fā)清潔發(fā)展機制等。然而，美國、日本和加拿大等部分發(fā)達國家后以未明確發(fā)展中國家的減排任務為由退出了《京都議定書》，從而導致此次國際行動最終失效。

2009年，哥本哈根世界氣候大會通過了《哥本哈根協(xié)議》，鑒于發(fā)達國家在歷史上的碳排放責任，該協(xié)議強調“共同但有區(qū)別的責任”，要求發(fā)達國家為發(fā)展中國家適應和減緩氣候變化提供資金支持。但遺憾的是，由于各方意見存在明顯分歧，《哥本哈根協(xié)議》并未成為具有法律約束力的文件，因而其實際效果十分有限。

2015年，UNFCCC第21次締約方會議通過了具有里程碑式意義的《巴黎協(xié)定》，成為繼《京都議定書》后第二份具有法律約束力的全球氣候協(xié)議，明確提出將本世紀全球平均溫升控制在2℃以內，并為控制在1.5℃以內努力;盡快實現(xiàn)全球溫室氣體排放達峰;本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。不同于以往自上而下硬性分攤減排責任，《巴黎協(xié)定》鼓勵各國根據(jù)國情制定國家自主貢獻目標（INDCs）。這一機制旨在發(fā)揮各國自主減排的能動性，能夠更好地體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則，可以視為治理理論在應對氣候變化中的一次有益探索。中國早在2015年向聯(lián)合國提交了INDCs，并于2020年在氣候雄心峰會上宣布了新舉措：二氧化碳排放量在2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰;單位GDP二氧化碳排放較2005年下降65%以上;非化石能源占一次能源消費比重達到25%左右;森林蓄積量較2005年增加60億立方米。

2017年，美國總統(tǒng)特朗普宣布美國將停止執(zhí)行《巴黎協(xié)定》，以擺脫協(xié)定給美國帶來的經(jīng)濟財政負擔。究其“退群”原因，很大一部分來自于特朗普政府與美國能源行業(yè)之間千絲萬縷的聯(lián)系：后者對特朗普政府和共和黨強大的資金支持和政治游說驅使特朗普政府退出全球氣候行動，從而使美國諸多能源公司從中獲利[Zhang H. B.， Dai H. C.， Lai H. X.， et al.， “U.S. withdrawal from the Paris Agreement： Reasons， impacts， and Chinas response”，Advances in Climate Change Research，no.8（2017）， pp.220-225.]。美國退出《巴黎協(xié)定》之舉，在國際社會上樹立了反面典型，但這并不會從根本上動搖以UNFCCC和《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理格局。一方面，《巴黎協(xié)定》自下而上的治理模式引入了更多地方政府、企業(yè)、社會組織以及公民等非國家行為主體的力量，不少美國地方政府宣布將繼續(xù)嚴格履行《巴黎協(xié)定》的各項承諾，因而美國的退出將強化而非削弱此模式[張永香、巢清塵、鄭秋紅、黃磊：《美國退出〈巴黎協(xié)定〉對全球氣候治理的影響》，《氣候變化研究進展》，2017年第5期。];另一方面，當今人類的環(huán)境意識早已不同于20世紀90年代，自特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》以來，并沒有其他國家跟進，不少西方國家重申了履行《巴黎協(xié)定》的意愿和決心。拜登就任美國總統(tǒng)后也宣布將重返《巴黎協(xié)定》。此外，從近期IPCC發(fā)布的1.5℃特別報告、2018年底舉行的聯(lián)合國氣候變化卡托維茲大會通過《巴黎協(xié)定》實施細則等事件中也可以看出，堅定推進氣候治理是國際社會的共識[張海濱、戴瀚程、王彬彬、陳婧嫣：《美國宣布退出〈巴黎協(xié)定〉對全球氣候治理制度與結構的影響》，《中國國際戰(zhàn)略評論》，2018年第2期。]。

縱觀國際氣候治理的演進歷程，每次談判都是一場各國利益的拉鋸戰(zhàn)，任何一點成果共識都來之不易。各方之所以在國際談判中銖錙必較，不僅是因為氣候變化事關世界各國的切身利益，更是由于應對氣候變化的行動必然涉及到與自身經(jīng)濟社會利益之間的權衡問題，其實現(xiàn)成本將在很大程度上決定著各國未來的發(fā)展空間和社會福祉，進而影響一個國家的可持續(xù)發(fā)展。正如有關碳排放權分配的爭論，不再是純粹的科學問題，而更多地成為一個政治和社會議題[方愷、李帥、葉瑞克、張琦峰、龍吟：《全球氣候治理新進展——區(qū)域碳排放權分配研究綜述》，《生態(tài)學報》，2020年第1期。]。從這個意義上說，《巴黎協(xié)定》盡管在全球氣候治理體系中發(fā)揮著至關重要的作用，但實際效果仍需時間檢驗。

（二）可持續(xù)發(fā)展的歷程

20世紀下半葉以來，伴隨著人口持續(xù)膨脹和經(jīng)濟高速增長，區(qū)域乃至全球的資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題日趨嚴峻，引發(fā)了國際社會對自身發(fā)展方式的反思[陳先鵬、方愷、彭建、劉愛原：《資源環(huán)境承載力評估新視角——行星邊界框架的源起、發(fā)展與展望》，《自然資源學報》， 2020年第3期。]。1962年，由Rachel Carson撰寫的《寂靜的春天》第一次喚起了人們對環(huán)境的關注，為可持續(xù)發(fā)展理念的孕育奠定了基礎[彭斯震、孫新章：《后2015時期的全球可持續(xù)發(fā)展治理與中國參與戰(zhàn)略》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2015年第7期。]。1972年，斯德哥爾摩大會進一步探討了環(huán)境問題的重要性，并發(fā)布了《人類環(huán)境宣言》，強調環(huán)境管理已迫在眉睫。同期，《只有一個地球》《增長的極限》等報告對追求無限增長的經(jīng)濟發(fā)展模式提出了批評[諸大建、劉淑妍：《可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)限制模型及對中國轉型發(fā)展的政策意義》，《中國科學院院刊》，2014年第4期。]，進一步探討了人類發(fā)展與環(huán)境保護之間的辯證關系。自此，“環(huán)境”與“發(fā)展”不再是沒有關聯(lián)的獨立術語，從而助推了可持續(xù)發(fā)展理念的確立。

1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布了報告《我們共同的未來》，正式提出“可持續(xù)發(fā)展”的理念和基本原則。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開，期間發(fā)布了《里約宣言》《21世紀議程》，標志著可持續(xù)發(fā)展理念逐漸深入人心。為響應《21世紀議程》，中國政府于1994年制定了全球第一個國家級可持續(xù)發(fā)展議程《中國21世紀議程》[呂永龍、王一超、苑晶晶、賀桂珍：《關于中國推進實施可持續(xù)發(fā)展目標的若干思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2018年第1期。]，并在2年后將可持續(xù)發(fā)展作為一條重要的指導方針和戰(zhàn)略目標上升為國家戰(zhàn)略，納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃。

2000年召開的千年首腦會議通過了《聯(lián)合國千年宣言》，提出了包含8項目標、18項子目標以及48項指標在內的千年發(fā)展目標（MDGs），逐漸實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展從理念到全球議程的轉化。自MDGs提出以來，全球范圍內所有目標均取得了重大進展，但也存在數(shù)百萬窮人依然忍受饑餓、性別不平等依然頑固、各個國家和地區(qū)進展存在巨大差距等不少亟待解決的問題。MDGs本身涵蓋的環(huán)境議題十分有限且忽視了與其他目標之間的關聯(lián)性，在其實施的15年中，氣候變化、水資源短缺、土地退化、大氣污染和生物多樣性喪失等問題愈加成為人類發(fā)展的重大威脅[Sachs J. D.， “From Millennium Development Goals to Sustainable Development Goals”，Lancet，vol. 379， no. 9832（2012）， pp. 2206-2211.]。在此背景下，2012年召開的“里約+20”峰會上決定在2015年MDGs到期前制定新一階段可持續(xù)發(fā)展議程，并初步明確了包括城市、能源、水、糧食和生態(tài)系統(tǒng)等在內的優(yōu)先發(fā)展領域，為“后千年”議程奠定了基礎[董亮、楊曉華：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程與多邊環(huán)境公約體系的制度互動》，《中國地質大學學報》（社會科學版），2018年第4期。]。

2015年，近200個國家在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上簽署了《SDGs議程》，正式提出了包含17項目標、169項子目標和232項指標在內的一攬子SDGs，為世界各國未來15年的發(fā)展和國際合作指明了方向[薛瀾、翁凌飛：《中國實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標的政策機遇和挑戰(zhàn)》，《中國軟科學》，2017年第1期。]。與MDGs重點關注消除貧困、改善教育、保護兒童婦女權利等人類基本生存問題不同，SDGs強調經(jīng)濟、社會和環(huán)境三重維度的協(xié)同發(fā)展[Costanza R.， Daly L.， Fioramonti L.， et al.， “Modelling and measuring sustainable wellbeing in connection with the UN Sustainable Development Goals”，Ecological Economics，vol. 130（2016）， pp. 350-355.]，在目標設置上更具有系統(tǒng)性與廣泛性。環(huán)境目標的重要性得到了顯著提升，清潔飲水和衛(wèi)生設施（SDG 6）、經(jīng)濟適用的清潔能源（SDG 7）、氣候行動（SDG 13）、水下生物（SDG 14）和陸地生物（SDG 15）都與環(huán)境可持續(xù)性直接相關，占目標總數(shù)的29.4%。此外，改善全球資源使用效率并使經(jīng)濟增長和環(huán)境退化脫鉤（SDG 8.4）、減少城市人均負面環(huán)境影響（SDG 11.6）和實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)管理和高效利用（SDG 12.2）等屬于經(jīng)濟、社會大目標下的子目標也與環(huán)境保護密切相關。而MDGs中涉及環(huán)境的目標只有一項：保持環(huán)境可持續(xù)性（MDG 7），僅占目標總數(shù)的12.5%[方愷、許安琪：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程下的環(huán)境目標評估與落實： 現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策》，《CIDEG決策參考》，2018年第3期。]。

可以說，《SDGs議程》既體現(xiàn)了全球治理思路的連續(xù)性，又體現(xiàn)了新階段人們關于應對全球變化、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新思考。2016年，中國政府在“十三五”規(guī)劃綱要中提出將SDGs納入“十三五”規(guī)劃和國家中長期整體發(fā)展規(guī)劃[呂永龍、王一超、苑晶晶、賀桂珍：《關于中國推進實施可持續(xù)發(fā)展目標的若干思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2018年第1期。]，并于同年發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，彰顯了我國作為負責任大國實現(xiàn)SDGs的立場和決心。

三、氣候治理與SDGs的關聯(lián)分析

氣候變化等一系列問題不僅嚴重威脅環(huán)境可持續(xù)性，而且對人類福祉產(chǎn)生了消極影響，特別是對那些抵御環(huán)境風險能力較弱的低收入群體。2019年，旨在促進《巴黎協(xié)定》與《SDGs議程》協(xié)同增效的氣候與可持續(xù)發(fā)展目標協(xié)同國際會議在哥本哈根召開，與會者呼吁全球、地區(qū)和國家層面的利益相關者在氣候行動與可持續(xù)發(fā)展進程中采取切實行動并保持一致，從而使共同利益最大化。這從一個側面反映出氣候治理與可持續(xù)發(fā)展目標深度融合勢在必行。

一方面，落實《巴黎協(xié)定》提出的溫控目標是實現(xiàn)SDGs的重要內容，其中氣候行動（SDG 13）與經(jīng)濟適用的清潔能源（SDG 7）兩項目標成為連接兩份文件的直接紐帶?！栋屠鑵f(xié)定》的有效推進有助于提升全球能效（SDG 7.3）、促進清潔能源開發(fā)和能源基礎設施建設（SDG 7.a）、加強各國抵御和適應氣候相關災害的能力（SDG 13.1）和將應對氣候變化的舉措納入國家政策、戰(zhàn)略和規(guī)劃（SDG 13.2）等目標的實施。此外，由于SDGs各目標之間相互依存、相互影響[Nilsson M.， Griggs D. and Visbeck M.， “Map the interactions between sustainable development goals”，Nature，vol. 534， no. 7607（2016）， pp. 320-323.]，氣候行動也將對其他目標如優(yōu)質教育（SDG 4）、清潔飲水和衛(wèi)生設施（SDG 6）和消除貧窮（SDG 1）等產(chǎn)生間接影響，從而影響整個《SDGs議程》的實現(xiàn)進程[Mccollum D. L.， Wenji Z.， Christoph B.， et al.， “Energy investment needs for fulfilling the Paris Agreement and achieving the Sustainable Development Goals”，Nature Energy，no. 3（2018）， pp. 589-599.]。有學者通過對17項目標和169項指標的網(wǎng)絡分析，指出將應對氣候變化的舉措納入國家政策、戰(zhàn)略和規(guī)劃（SDG 13.2）是最為緊迫和關鍵的舉措[Allen C.， Nejdawi R.， El-Baba J.， et al.， “Indicator-based assessments of progress towards the sustainable development goals （SDGs）： a case study from the Arab region”，Sustainability Science，vol. 12， no. 6（2017）， pp. 975-989.]，對所有17項SDGs和超過65%的指標都將產(chǎn)生重要影響[Nerini F. F.， “Shore up support for climate action using SDGs”，Nature，vol. 557， no. 7703（2018）， pp. 31.]?？梢?，氣候治理已成為實現(xiàn)SDGs的重要內容和核心目標。

另一方面，SDGs的良好實現(xiàn)反過來又將有力推動氣候治理在全球、地區(qū)和國家等層面的落實。有研究表明，消除貧窮（SDG 1）、減少不平等（SDG 10）以及和平、正義與強大機構（SDG 16）將帶動產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新和基礎設施建設（SDG 9）以及可持續(xù)城市和社區(qū)建設（SDG 11），從而有效增強人類抵御災害風險的能力[Abel G. J.， Barakat B.， Samir K. C.， et al.， “Meeting the Sustainable Development Goals leads to lower world population growth”，Proceedings of the National Academy of Sciences，vol. 113， no. 50（2016）， pp. 14294-14299.]。此外，不能將氣候危機視為孤立的威脅，包含水下生物（SDG 14）和陸地生物（SDG 15）的良好生態(tài)系統(tǒng)是減緩氣候變化的必備條件[Charlie J. G.， Matthew J. S.， and Zoe G. D.， “Conservation must capitalise on climates moment”，Nature Communications，no. 11（2020）， pp. 109.]。因此，實現(xiàn)SDGs與開展氣候治理本質上是一致的，兩者相輔相成、互為助益。

然而，《SDGs議程》目標與指標間復雜的交互關系也給同時落實SDGs和氣候治理帶來了挑戰(zhàn)。首先，為實現(xiàn)全球溫升2℃以內的目標，必須將溫室氣體減排作為全球共同行動，而目前占世界人口2/3的發(fā)展中國家仍處于工業(yè)化、城市化的初中級階段，能源剛性需求很大，全球仍有14億人未能享受現(xiàn)代能源服務[孫新章、張新民、夏成：《對全球可持續(xù)發(fā)展目標制定中有關問題的思考》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2016年第12期。]，氣候治理與能源服務之間（SDG 7）的政策協(xié)同較為困難。其次，各國發(fā)展經(jīng)驗表明，溫室氣體減排行動往往會對工業(yè)、特別是制造業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一些沖擊，從而在一定程度上阻礙經(jīng)濟增長。因此可以說，短時間內氣候治理與經(jīng)濟增長（SDG 8）之間的權衡關系遠大于協(xié)同效應[Nerini F. F.， Tomei J.， To L. S.， et al.， “Mapping synergies and trade-offs between energy and the sustainable development goals”，Nature Energy，vol. 3， no. 1（2018）， pp. 10-15.]。此外，隨著日益緊密的跨區(qū)域經(jīng)貿聯(lián)系與日益緊密的國際產(chǎn)業(yè)分工，條件嚴苛的減排政策容易導致發(fā)達國家和地區(qū)將高污染和高排放產(chǎn)業(yè)轉移至欠發(fā)達國家和地區(qū)，這一“污染天堂”效應加劇了地區(qū)間的不平等（SDG 10）?？傊瑲夂蛑卫砼cSDGs在實際推進過程中也存在一些潛在矛盾，亟待深入研究破解之策。

圖1時間軸上、下分別展示了氣候治理進程和SDGs進程。自1987年“可持續(xù)發(fā)展”理念提出、1988年政府間氣候變化專門委員會成立以來，氣候治理與SDGs呈現(xiàn)相對獨立的發(fā)展態(tài)勢，僅在1992年、2015年分別出現(xiàn)年度上的交集，于2019年哥本哈根會議上才開始探索融合之路。隨著氣候治理與SDGs之間的聯(lián)系日趨緊密，無論從全球治理還是國家治理的視角來看，兩者都迎來了深度融合的最佳窗口期?？傊?，《巴黎協(xié)定》與SDGs在內容上雖并非完全契合，但最終目標都是為了實現(xiàn)全人類的共同發(fā)展與繁榮。在未來的國際合作與行動清單中，亟需實現(xiàn)兩份重要國際契約的并軌，以期在最大程度上促進協(xié)同增效。

四、氣候治理與SDGs深度融合的可行性分析：以中國為例

（一）機遇

1. 符合“人類命運共同體”內涵，與生態(tài)文明理念一脈相承。氣候治理與SDGs的深度融合，既是對氣候危機全球化特征的回應，符合構建“人類命運共同體”的基本內涵，也是對生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的重視，與生態(tài)文明理念一脈相承。中國作為最大的新興經(jīng)濟體，早在2006年就取代美國成為世界上最大的溫室氣體排放國，在應對全球氣候變化和推進可持續(xù)發(fā)展的事業(yè)中肩負著重大的責任與義務。黨的十八大做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決定，尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念成為新發(fā)展理念的重要組成部分。只有將生態(tài)文明建設的理念、原則、目標貫穿于政治、經(jīng)濟、文化和社會建設的方方面面，才能夠打造出永續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設不僅是環(huán)境保護問題，也是經(jīng)濟發(fā)展問題，更是兩者間的關系問題[沈滿洪：《習近平生態(tài)文明思想研究——從“兩山”重要思想到生態(tài)文明思想體系》，《治理研究》，2018年第2期。]。黨的十九大報告提出“構建人類命運共同體，建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”，其中“清潔美麗的世界”從全球治理的視角勾勒出了生態(tài)環(huán)境保護的根本目標。因此，氣候治理與SDGs的深度融合順應構建“人類命運共同體”的歷史潮流，也是新時期對生態(tài)文明理念的深化與發(fā)展。

2. 氣候治理與SDGs高度關聯(lián)，協(xié)同增效潛力巨大。我國在INDCs中明確提出將落實《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》作為積極應對氣候變化的行動綱領。《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》也提出在環(huán)境領域與《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》進行戰(zhàn)略對接，這說明應對氣候變化的國家戰(zhàn)略本就屬于我國實現(xiàn)SDGs進程中的一部分，兩者在政策制定與落實上存在巨大的協(xié)同增效空間。通過將各國提出的INDCs和SDGs進行文本關鍵詞關聯(lián)分析，得出重疊頻率最高的目標是經(jīng)濟適用的清潔能源（SDG 7）、陸地生物（SDG 15）、消除饑餓（SDG 2）、可持續(xù)城市和社區(qū)（SDG 11）、清潔飲水和衛(wèi)生設施（SDG 6）等，高頻目標下的高頻指標又包括可持續(xù)的農(nóng)業(yè)（SDG 2.4）、水資源利用率（SDG 6.4）、可再生能源（SDG 7.2）、可持續(xù)的交通運輸（SDG 11.2）、森林保護（SDG 15.2）等[Janetschek H.， Brandi C.， Dzebo A.， et al.， “The 2030 Agenda and the Paris Agreement： voluntary contributions towards thematic policy coherence”，Climate Policy，vol. 20， no. 4（2019）， pp. 430-442. ]，可見氣候治理與SDGs之間的聯(lián)系十分廣泛，兩者在氣候行動（SDG 13）以外的其他領域也存在巨大的協(xié)同增效空間。

3. 有助于明確減排責任，樹立積極應對氣候變化的大國形象。氣候變化是發(fā)達國家與發(fā)展中國家面臨的普遍挑戰(zhàn)，而后者受到的沖擊往往更為明顯，需要以國際合作的形式來共同應對。盡管自身減排任務艱巨，中國始終積極幫助其他發(fā)展中國家提升應對氣候變化的能力。2017年，由我國環(huán)境保護部、外交部、發(fā)展改革委員會、商務部聯(lián)合發(fā)布的《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》提出加強綠色合作平臺建設。截至2018年底，我國金融機構和企業(yè)在國內外共發(fā)行各類綠色債券超過7000億元人民幣，以綠色金融打造綠色“一帶一路”。根據(jù)《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》，2019年以來，中國積極推動與柬埔寨、老撾、肯尼亞、加納、塞舌爾等國共建低碳示范區(qū);推動與埃塞俄比亞、埃及、幾內亞等國減緩和適應氣候變化物資贈送項目的執(zhí)行;推動與博茨瓦納、烏拉圭、菲律賓等國相關新項目的磋商;舉辦了9期氣候變化南南合作培訓班等。中國借助“一帶一路”等多邊國際合作平臺推進氣候治理與SDGs的深度融合，不僅能夠提升自身應對氣候變化的能力，同時也能夠為世界提供應對氣候變化的中國經(jīng)驗、中國方案，從而成為全球氣候治理的引領者，樹立負責任、有擔當?shù)拇髧蜗蟆?/p>

（二）挑戰(zhàn)

1. 氣候治理與SDGs深度融合存在政策協(xié)同難題。由于《巴黎協(xié)定》和《SDGs議程》自成體系，目前學界也鮮有兩者的比較或整合研究，導致我國在戰(zhàn)略層面缺乏探索INDCs與SDGs深度融合的理論依據(jù)。以往人們比較關注氣候變化對經(jīng)濟和社會系統(tǒng)的負面影響，但采取緊急的氣候行動也可能對其他SDGs的實現(xiàn)產(chǎn)生消極作用。例如，氣候行動可能阻礙SDGs中34項子目標的實現(xiàn)，原因是氣候政策的執(zhí)行成本較高，短期內對碳密集型產(chǎn)業(yè)和地區(qū)沖擊較大，且設計不當?shù)臍夂蛘呖赡芗觿∝毟徊罹郲Nerini F. F.， Sovacool B.， Hughes N.， et al.， “Connecting climate action with other Sustainable Development Goals”，Nature Sustainability，vol. 2， no. 8（2019）， pp. 674-680.]

。然而，由于國情不同，各國氣候政策的作用機制也有所差異，關于氣候治理與SDGs協(xié)同難題的本土化研究顯得尤為重要。因此，有必要針對我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)實情況和特點，系統(tǒng)審視氣候治理與SDGs的政策矛盾部分及其解決機制，為真正實現(xiàn)氣候治理與SDGs的深度融合、促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供決策依據(jù)。

2. 氣候治理與SDGs深度融合面臨非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。 我國國土面積廣闊、氣候條件復雜、生態(tài)環(huán)境脆弱，加之人口眾多，因而受氣候變化的影響更為顯著?！吨袊鴼夂蜃兓{皮書（2019）》顯示，1951-2018年，我國年平均氣溫每10年升高0.24℃，升溫幅度明顯高于全球同期水平;1961-2018年，中國極端高溫事件發(fā)生頻次自20世紀90年代中期以來明顯增多;1991-2018年平均氣候風險指數(shù)（6.6）相較1961-1990年平均值（4.3）增加了54%。同時，地區(qū)間氣候敏感性的差異也加大了氣候治理的難度。氣候變化對我國經(jīng)濟社會特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負面影響更是不容忽視?！稇獙夂蜃兓瘓蟾妫?018）：聚首卡托維茲》顯示，氣候變化加劇了中國的水資源短缺現(xiàn)象，導致占播種面積12%-22%的耕地受干旱困擾，并造成小麥、玉米和大豆等主要糧食作物的單產(chǎn)增速放緩。而糧食安全只是氣候變化引致的諸多風險中的一種，生態(tài)安全（如生物入侵）、能源安全（如供需缺口拉大）、社會安全（如氣候難民）、公共衛(wèi)生安全（如流行性傳染?。┑绕渌莻鹘y(tǒng)安全問題也與氣候變化息息相關，給我國的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，將氣候治理與SDGs進行深度融合是我國防范化解重大風險、積極應對非傳統(tǒng)安全威脅的內在要求。

3. 氣候治理與SDGs深度融合承受巨大國際壓力。美國曾退出《巴黎協(xié)定》的行為意味著其放棄了全球氣候治理的領導權，而這恰恰是中國為數(shù)不多可以由參與者向引領者轉變的全球治理重要領域。中國作為全球最大的溫室氣體排放和能源消費國，在氣候治理中擁有更大的話語權，就意味著必須承受住日益加大的道義和輿論壓力。如期甚至提前完成INDCs的各項目標，并提前謀劃2030年后的減排路線圖，對中國展現(xiàn)負責任大國形象至關重要。然而中國的人均GDP僅約為全球平均水平的90%，尚不到美國的1/6，仍處于工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展階段，無論是生活水平還是現(xiàn)代基礎設施同發(fā)達國家相比還有很大的差距。隨著現(xiàn)代化進程加快，我國在制造業(yè)、基礎設施建設和居民消費等領域的碳排放短期內還難以回落，能源剛性需求依然巨大，未來面臨實現(xiàn)減排與發(fā)展經(jīng)濟的雙重壓力。此外，美國的退出勢必會影響對發(fā)展中國家相關領域的資金與技術援助，客觀上加劇了中國在氣候融資和減排技術開發(fā)與共享等方面的國際壓力?？傊?，中國的氣候治理與SDGs深度融合之路不會一帆風順，可能同時受到發(fā)達國家減排意愿和發(fā)展中國家資金與技術訴求的雙重干擾。

（三）對策建議

1. 促進跨部門合作。在國際層面，2019年由聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會和UNFCCC秘書處聯(lián)合主辦的氣候與可持續(xù)發(fā)展目標協(xié)同會議，預示著氣候變化與SDGs的跨部門合作將成為趨勢。在國家層面，有國際學者提出通過以下三種途徑實現(xiàn)應對氣候變化和落實SDGs的工作整合：一是加強負責制定氣候政策的牽頭機構和負責可持續(xù)發(fā)展的牽頭機構之間的溝通與協(xié)作;二是由負責應對氣候變化的機構或負責SDGs的機構來領導兩個議程的協(xié)調;三是組建新的議事機構統(tǒng)一領導應對氣候變化和SDGs[Nerini F. F.， Sovacool B.， Hughes N.， et al.， “Connecting climate action with other Sustainable Development Goals”，Nature Sustainability，vol. 2， no. 8（2019）， pp. 674-680.]。

對我國而言，可以通過跨部門合作，實現(xiàn)INDCs和《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》兩項政策的互融互洽和協(xié)同增效。在應對氣候變化方面， 我國成立了國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，同時設立了國家氣候變化專家委員會。2018年的國務院機構改革將應對氣候變化職能從國家發(fā)改委調整至生態(tài)環(huán)境部，成立了生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化司。此外，提高能源利用效率、優(yōu)化能源結構是我國實現(xiàn)減排目標以應對氣候變化的關鍵舉措，而當前我國能源管理職能歸口在國家發(fā)改委下設的國家能源局，這在一定程度上給生態(tài)環(huán)境部應對氣候變化職能的發(fā)揮帶來阻礙。然而正如司長李高所說：“應對氣候變化工作涉及經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面，從來都不是某一個部委能夠單獨完成的”[中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《生態(tài)環(huán)境部2018年10月例行新聞發(fā)布會實錄》，2018年10月31日，http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201910/t20191029_739774.html。]，筆者對此也深有體會。就近期參與評審省市溫室氣體清單的經(jīng)驗來看，在職能轉移的過渡階段，發(fā)改和生環(huán)部門在數(shù)據(jù)信息共享、統(tǒng)一評估標準等方面尚需進一步做好銜接工作?？沙掷m(xù)發(fā)展涵蓋的范圍更廣，涉及國計民生的方方面面，絕非單一部門可以實現(xiàn)全覆蓋。為消除政策和信息“孤島”問題，當前亟須在國家和省市層面理順應對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的工作協(xié)調機制，通過跨部門合作帶動氣候治理與SDGs的深度融合。

2. 實現(xiàn)多元主體共治。要實現(xiàn)氣候治理與SDGs的深度融合，不能僅僅依靠政府內部的跨部門合作，還需充分發(fā)揮市場和政策工具的作用。國際經(jīng)驗表明，碳交易和碳稅分別作為市場工具和政策工具的典型代表，能夠有效降低溫室氣體排放。在碳交易機制下，減排主體（如企業(yè)）通過分配或拍賣獲得碳排放權，并通過市場交易實現(xiàn)碳排放權的高效配置、降低減排成本[Caciagli V.， “Emission Trading Schemes and Carbon Markets in the NDCs： Their Contribution to the Paris Agreement//Theory and Practice of Climate Adaptation. Springer”，Cham，2018， pp. 539-571.]

[Zhao X.， Jiang G.， Nie D.， et al.， “How to improve the market efficiency of carbon trading： A perspective of China”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，vol. 59（2016）， pp. 1229-1245.]。我國和歐盟、美國、加拿大等國已在不同行業(yè)開展碳交易試點，并取得一定成效。碳稅政策則通過對不同能源類型征收稅費的形式，迫使排放主體提升能源利用效率、降低溫室氣體排放[Dong H.， Dai H.， Geng Y.， et al.， “Exploring impact of carbon tax on Chinas CO2 reductions and provincial disparities”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，vol. 77（2017）， pp. 596-603.]。雖然與碳交易機制相比，碳稅政策可以較快實現(xiàn)溫室氣體減排，但經(jīng)濟社會成本有時較高，不利于市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用[王金南、嚴剛、姜克雋、劉蘭翠、楊金田、葛察忠：《應對氣候變化的中國碳稅政策研究》，《中國環(huán)境科學》，2009年第1期。]

[Yang M.， Fan Y.， Yang F.， et al.， “Regional disparities in carbon dioxide reduction from Chinas uniform carbon tax： A perspective on interfactor/interfuel substitution”，Energy，vol. 74（2014）， pp.131-139.]。因此，通過將碳交易機制與碳稅政策有機結合，探索制定既滿足我國INDCs和SDGs的要求、又符合各參與主體基本利益訴求的制度體系，針對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)的實際特點實施差別化的減排政策，有助于在提升減排效果的同時，降低全社會的減排成本，實現(xiàn)多元主體共治，為氣候治理與SDGs的深度融合提供體制和機制保障。

3. 推進跨學科研究。由于應對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展問題具有專業(yè)性、系統(tǒng)性、復雜性和長期性等特征，需要調動環(huán)境學、生態(tài)學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、政治學等相關領域的專家學者進行廣泛交流與團隊合作，推進跨學科交叉研究在氣候治理與SDGs深度融合方面的應用。應當積極吸收借鑒國外相關團隊的合作模式和研究成果，加強國內外科研合作攻關和數(shù)據(jù)信息共享，以便及時掌握氣候變化和可持續(xù)發(fā)展領域的最新國際前沿進展，同時將中國經(jīng)驗和中國故事傳遞給世界各國。與此同時，建議由生態(tài)環(huán)境部和發(fā)改委聯(lián)合牽頭成立由資深專家學者組成的咨詢委員會，（不）定期圍繞氣候治理與SDGs深度融合的議題、政策、方案、試點情況等進行科學評估，根據(jù)評估結果和地方反饋信息及時調整、優(yōu)化相關政策措施。此外，政府應加大配套政策支持力度，打通產(chǎn)學研各個環(huán)節(jié)，推動研究成果真正落地，形成氣候治理與SDGs深度融合的共識與合力。

（責任編輯：石洪斌）

收稿日期：2020-03-03

作者簡介：方愷，荷蘭萊頓大學環(huán)境管理學博士，浙江大學公共管理學院研究員、博士生導師;李程琳，浙江大學公共管理學院碩士研究生;許安琪，浙江大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重大項目“完善推進綠色創(chuàng)新的市場型環(huán)境政策體系研究”（編號：20ZDA088）。

① Intergovernmental Panel on Climate Change，Climate Change 2013： The Physical Science Basis，Cambridge： Cambridge University Press， 2013.

② World Meteorological Organization， The Global Climate in 2015-2019， World Meteorological Organization， 2019.