后疫情時代城市社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制研究

王春娟 黃佳卉

[摘 ?要]城市社區(qū)是基層治理的基本單元，也是國家完善治理體系和提高治理能力的關(guān)鍵。在新冠肺炎疫情防控期間，多元治理主體相互配合共同戰(zhàn)“疫”，形成了許多成功的治理經(jīng)驗，但是也暴露了城市社區(qū)治理存在的問題。建立有效互動機(jī)制、完善隊伍保障機(jī)制、完善應(yīng)急機(jī)制和發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢機(jī)制是破解后疫情時代城市社區(qū)治理困境的有效路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]后疫情時代;城市社區(qū)治理;創(chuàng)新機(jī)制

[中圖分類號]D60 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）04-0027-04

新冠肺炎疫情（以下簡稱疫情）給基層治理工作帶來重大挑戰(zhàn)。在疫情防控阻擊戰(zhàn)中，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)是除醫(yī)院以外的第二條戰(zhàn)線，城市社區(qū)的人員流動大、信息管理的復(fù)雜性加劇了治理的成本和難度。守住城市社區(qū)治理的防線，能夠阻斷疫情的傳播，維護(hù)社會穩(wěn)定和人民的安全。我國的城市社區(qū)治理逐漸演變成由一元主體向多元主體發(fā)展，形成了一核多元的街道治理新格局。[1]在疫情防控期間，多元治理主體相互配合共同戰(zhàn)“疫”，形成了許多成功的治理經(jīng)驗，但是也暴露了社區(qū)治理存在的許多問題?；诖?，本文主要分析疫情期間城市社區(qū)治理工作，分析其存在的問題以及問題的成因，尋找提高后疫情時代城市社區(qū)治理效能的創(chuàng)新機(jī)制路徑。

一、疫情防控中城市社區(qū)治理存在的問題

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我們逐漸構(gòu)建起基層政府、街道居委會、業(yè)主、物業(yè)、社會組織及社會工作者等多元主體的社區(qū)抗擊疫情網(wǎng)格化治理體系，但同時也存在許多問題。

1.社區(qū)多元治理主體互動困難。城市社區(qū)治理模式不斷創(chuàng)新探索，形成多元主體參與社區(qū)治理的格局，創(chuàng)新了共建共治共享的社區(qū)治理模式。[2]從此次疫情防控來看，各治理主體缺乏相互配合協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)疫情初期沒有得到很好的控制。首先，在社區(qū)防疫工作中，街道與居委會、社區(qū)黨組織與社區(qū)組織、居委會與業(yè)委會以及物業(yè)公司之間出現(xiàn)條塊分割和斷層，沒有形成網(wǎng)格化一體的防疫體制，協(xié)同戰(zhàn)“疫”能力較差，信息資源分散且不能及時共享，導(dǎo)致防疫信息宣傳不到位、防疫資源匱乏以及社區(qū)封閉后提供的服務(wù)不到位等問題。其次，社會組織作為重要參與力量，通過為社區(qū)提供公共服務(wù)而嵌入到社區(qū)治理之中，面對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，社會組織暴露出缺乏應(yīng)對經(jīng)驗和專業(yè)能力有待提升的問題，抑制了其在社區(qū)防疫中功效的發(fā)揮。最后，社區(qū)居民參與社區(qū)各項事業(yè)的建設(shè)熱情有待提高。社區(qū)居民是參與社區(qū)治理的基本要素，既是社區(qū)治理的主體，也是社區(qū)服務(wù)的最重要客體。[3]疫情防控常態(tài)化后社區(qū)工作任務(wù)量劇增，需要匯入社區(qū)居民的力量。

2.工作銜接任務(wù)重且效率不高。街道辦作為政府的派出機(jī)構(gòu)，需要履行一部分行政職能，同時承擔(dān)社區(qū)治理中執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等任務(wù)，集行政管理、綜合治理與提供服務(wù)于一體。街道辦工作任務(wù)重且繁瑣，各部門內(nèi)部人手缺乏，工作繁雜時會將部分工作分派到社區(qū)的居委會。街道辦將其中一部分行政職能轉(zhuǎn)接到居委會，形成街道辦“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”居委會的雙重功能。從表面看居委會的權(quán)威性也在增強(qiáng)，但是部分社區(qū)居民不能配合居委會承接街道辦安排的社區(qū)工作，使得居委會難以完成街道辦下放的任務(wù)，繁瑣的工作任務(wù)又回到了街道辦。

3.下沉社區(qū)力量不穩(wěn)定。在疫情防控的關(guān)鍵時期，充分發(fā)揮社區(qū)的阻擊防線作用，需要將防控力量向社區(qū)下沉，將社區(qū)視為疫情防控阻擊戰(zhàn)中最堅強(qiáng)的堡壘。[4]關(guān)鍵時刻，黨員干部沖在了戰(zhàn)“疫”最前線，守好社區(qū)大門關(guān)卡的同時，為廣大社區(qū)群眾提供服務(wù)、排憂解難。“下”得去，“沉”得住，才能將黨員干部的疫情防控先行者、領(lǐng)頭羊作用發(fā)揮出來。社區(qū)疫情防控工作看似簡單，但難在堅持。一是工作人員不穩(wěn)定，社區(qū)的防疫工作量太大，工作人員又少，單靠政治動員號召部分黨員干部下沉到社區(qū)的力量是有限的。二是工作時間不穩(wěn)定，黨員大多是按時間輪流去社區(qū)頂崗的，不管是下社區(qū)的時間還是在社區(qū)的時間都具有很大的流動性。三是服務(wù)對象不穩(wěn)定，工作人員不能更高效地提供針對性的指導(dǎo)和幫助。

4.社區(qū)信息技術(shù)治理有待加強(qiáng)。社區(qū)通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，掌握社區(qū)居民的行蹤，阻斷疫情的二次傳播，將社區(qū)圍成堅實的堡壘。但在關(guān)乎疫情的社區(qū)追蹤信息中，大多數(shù)社區(qū)雖然引進(jìn)和安裝了各類智能管理設(shè)施，但是社區(qū)的硬件投入以單一模塊的應(yīng)用為主，缺乏適合社區(qū)治理防疫等多方面的應(yīng)用。

二、疫情防控期間城市社區(qū)治理問題的成因分析

造成疫情期間社區(qū)治理問題的原因是多方面的。本文主要從多元治理主體的非理性互動、治理主體角色定位、下沉社區(qū)隊伍機(jī)制、技術(shù)運用社區(qū)治理等方面進(jìn)行分析。

1.多元治理主體的互動薄弱。社區(qū)治理的多元主體中，街道辦代表的是政府力量，居委會代表自治力量，業(yè)委會和社區(qū)居民是社區(qū)治理重要的參與主體，物業(yè)和社會組織為社區(qū)提供專業(yè)的服務(wù)，是社區(qū)治理中不可缺少的強(qiáng)大支持。城市社區(qū)治理不同的治理主體都有自己的利益考量和治理的路徑，不可避免地會因為交集在一塊而產(chǎn)生摩擦，或者是工作內(nèi)容銜接的失效。在疫情防控的初始階段，主要是政府主導(dǎo)，社區(qū)治理的行政化組織化特征明顯，街道在社區(qū)治理防疫工作中有著絕對的主導(dǎo)地位，其他治理主體在其領(lǐng)導(dǎo)下，促進(jìn)社區(qū)的有效治理和為社區(qū)提供服務(wù)。在疫情后期，應(yīng)該是居委會、業(yè)委會、社區(qū)居民、物業(yè)以及社會組織發(fā)揮共同治理的作用，充分調(diào)動各治理主體的積極性，發(fā)揮一核多元的治理優(yōu)勢。在社區(qū)治理防疫過程中，“通過與社會組織建立起密切的關(guān)聯(lián)互動，推進(jìn)基層社會治理的職業(yè)化和專業(yè)化”[5]。社會組織掌握很多資源，能夠為社區(qū)提供專業(yè)的服務(wù)，滿足社區(qū)綜合性多方面的需求，但實際上社會組織對政府有一定的依賴性，被當(dāng)成“政府的助手”。社會組織因自身發(fā)展得不夠成熟，在規(guī)模、數(shù)量、組織上都存在缺陷，抑制了其功能發(fā)揮，未能滿足社區(qū)日益增長的多方面服務(wù)需求，實現(xiàn)政府、居民等方面的利益協(xié)調(diào)。此外，社區(qū)居民參與互動治理呈現(xiàn)的是弱參與，需要進(jìn)一步加強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感。

2.多元治理主體的角色定位模糊。居委會是基層群眾性自治組織、城市社區(qū)治理的重要主體，是社區(qū)公共服務(wù)的供給者和社區(qū)居民權(quán)利、利益的代言人。在社區(qū)的治理工作中，居委會承擔(dān)了許多街道辦交予的行政事務(wù)，集行政和自治功能為一體，行政色彩濃厚。此外，居委會自身隊伍結(jié)構(gòu)不夠合理，對街道辦的依賴性比較強(qiáng)，削弱了自身的自治能力，沒能將全部精力放在社區(qū)事務(wù)的管理和各項服務(wù)工作上。

3.下沉社區(qū)隊伍管理機(jī)制不夠完善。制約下沉社區(qū)防疫力量的可持續(xù)發(fā)展的原因主要有三點。一是黨員參與社區(qū)治理與防疫機(jī)制有待完善。作為防疫的重要力量，黨員發(fā)揮著先鋒模范作用，在疫情急需工作隊伍時，黨員在原單位和駐社區(qū)參與沒有形成完善的雙重管理模式和參與機(jī)制。二是下沉工作隊伍防控工作績效考核缺乏精準(zhǔn)化。對下沉干部的表現(xiàn)沒有全面、客觀的真實記錄，形成專項的考察結(jié)構(gòu)，使黨員干部下到社區(qū)的防控主體責(zé)任和任務(wù)有所放松。三是黨員下沉社區(qū)激勵機(jī)制還有待完善。下沉社區(qū)力量不穩(wěn)定與激勵機(jī)制不完善密切相關(guān)，政治使命擔(dān)當(dāng)與適當(dāng)?shù)莫剟钣欣谖{更多的黨員參與，壯大社區(qū)治理的工作隊伍。

4.社區(qū)信息技術(shù)治理成本高。信息技術(shù)運用于社區(qū)治理防疫的重要性不言而喻。大數(shù)據(jù)運用于社區(qū)治理不僅能提高社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平，使瑣碎的社區(qū)工作高效率完成，還有利于社區(qū)治理防疫信息溝通以及資源共享。但信息技術(shù)運用的功能開發(fā)以及智慧社區(qū)的建設(shè)還要依靠資金支持，社區(qū)治理技術(shù)運用有巨大的開發(fā)和運行成本，存在資金方面的限制。

三、后疫情時代城市社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制的路徑

社區(qū)是多元主體共同治理的單元，在多元主體治理理念下，不斷探索創(chuàng)新社區(qū)治理的新模式，可以促進(jìn)社區(qū)實現(xiàn)善治。治理主體的多元，意味著權(quán)力向度也是多元的?！霸谝咔槌跏茧A段，更應(yīng)該凸顯政府的主導(dǎo)及管制功能，在疫情中后期更要加強(qiáng)社區(qū)自治，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、專家參與?！盵6]后疫情時代的城市社區(qū)治理不僅要實現(xiàn)社區(qū)善治，還要落實好社區(qū)防疫常態(tài)化管理工作。在此過程中，建立有效互動機(jī)制、完善隊伍保障機(jī)制建設(shè)、加快應(yīng)急機(jī)制和發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢機(jī)制，有利于融合各種治理資源，激發(fā)社區(qū)自治的內(nèi)生動力，推動社區(qū)整體有效運行。

1.建立有效互動機(jī)制，釋放自治空間。在后疫情時代的城市社區(qū)治理工作中，厘清關(guān)鍵主體的互動關(guān)系，有利于將社區(qū)資源整合，更好地將社區(qū)日常治理和常態(tài)化防疫結(jié)合在一起。一是街道辦事處與居委會的縱向互動關(guān)系，街道辦并不是對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接管理，主要是要通過指導(dǎo)來干預(yù)社區(qū)的治理。街道辦掌握了許多社區(qū)自治組織無可比擬的資源優(yōu)勢和權(quán)力，在實際工作中于人事權(quán)和財權(quán)方面制約社會自治組織，使領(lǐng)導(dǎo)工作多于指導(dǎo)工作，二者的關(guān)系應(yīng)該由指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)并存的雙重關(guān)系轉(zhuǎn)回到相互合作關(guān)系之中。居委會要在社區(qū)治理中完善自身的組織建設(shè)，減少對街道辦資源的依賴，真正實現(xiàn)管理好社區(qū)事務(wù)。二是居委會與社區(qū)內(nèi)其他組織、居民的橫向互動關(guān)系。社區(qū)治理不僅需要發(fā)揮居委會的自治作用，還需補(bǔ)充社會組織這一重要力量，因為社區(qū)發(fā)展不僅需要社區(qū)自治，還需要其他社會中介組織的從旁協(xié)助與合作。社會組織為社區(qū)居民多元化需求提供專業(yè)服務(wù)，彌補(bǔ)政府和市場公共服務(wù)的不足，調(diào)解居委會無法解決的矛盾沖突。后疫情時代社區(qū)治理不僅要依靠社區(qū)自治組織自治力量的增強(qiáng)，還需要完善孵化社會組織機(jī)制，引入社會組織這個重要力量，平衡社區(qū)的行政化和自治化，構(gòu)建并完善社區(qū)自治體系。通過完善社區(qū)協(xié)商機(jī)制，銜接好疫情防控常態(tài)化下社區(qū)內(nèi)部治理與防疫，抵御疫情反復(fù)帶來的治理風(fēng)險和沖擊。

2.完善隊伍保障機(jī)制，激活社區(qū)內(nèi)生資源動力。面對疫情防控常態(tài)化的社區(qū)治理，擁有穩(wěn)定的防疫隊伍尤為重要。一是要拓寬隊伍選派方式。通過個人自薦、社區(qū)挑選、上級黨組織選派的方式，根據(jù)“雙選”原則即社區(qū)和個人的雙向選擇進(jìn)行選派，達(dá)成共識，促進(jìn)社區(qū)和個人共贏。二是要建設(shè)好社區(qū)后備工作隊伍。實施吸引社區(qū)后備干部的人才計劃工程，提高薪資績效待遇，落實職工的各項福利制度，提高社區(qū)崗位的競爭力。三是要拓寬隊伍發(fā)展空間。多途徑招錄社區(qū)治理工作方面的專業(yè)人才，例如通過定向?qū)ｄ洝ｍ椪衅?、直接考察等方式，保證社區(qū)治理工作后備力量的穩(wěn)定。

3.加快應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，健全社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系。新冠肺炎疫情暴露了城市社區(qū)應(yīng)急工作的短板，疫情防控常態(tài)化之下的社區(qū)治理要從應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急場所、應(yīng)急隊伍等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)完善社區(qū)應(yīng)急機(jī)制。一是完善實戰(zhàn)性應(yīng)急預(yù)案。針對各類社區(qū)突發(fā)事件，要做好分類應(yīng)急準(zhǔn)備和相應(yīng)的預(yù)案措施，明確好各部門組織在應(yīng)急預(yù)案里的分工和具體流程。二是改善應(yīng)急場所。在空間場所上，構(gòu)建公共空間“平疫結(jié)合”的轉(zhuǎn)換預(yù)案。街道及居委會以“平疫結(jié)合”為原則，進(jìn)行轄區(qū)范圍內(nèi)公共場所空間精細(xì)化再營造。制定各類公共空間場所的應(yīng)急規(guī)劃設(shè)計方案，包括生活場所、快遞廣場、生活設(shè)施、社區(qū)臨時觀察點等各個方面，結(jié)合居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的5分鐘、10分鐘、15分鐘生活圈的公共服務(wù)設(shè)施配比，制定相應(yīng)應(yīng)急空間改造計劃。三是建立訓(xùn)練有素的社區(qū)應(yīng)急隊伍?；鶎討?yīng)急隊伍是應(yīng)急機(jī)制的重要組成部分，是防范和應(yīng)對突發(fā)事件的重要力量。社區(qū)作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的堅強(qiáng)堡壘，要發(fā)揮人民群眾的參與力量，構(gòu)筑好疫情防控的人民防線。后疫情時代的社區(qū)治理，更應(yīng)該將應(yīng)急管理工作的觸角延伸到“最后一公里”，讓基層應(yīng)急救援隊伍真正強(qiáng)起來。

4.發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，增強(qiáng)現(xiàn)代化治理水平。就城市社區(qū)治理而言，后疫情時代要提高社區(qū)的信息化水平，實現(xiàn)數(shù)字化精細(xì)服務(wù)，建設(shè)好智慧社區(qū)。智慧社區(qū)即是指用科學(xué)技術(shù)手段對社區(qū)的各類資源進(jìn)行整合，完善社區(qū)的建設(shè)，提高社區(qū)治理現(xiàn)代化水平，發(fā)展便民的社區(qū)治理模式。[7]后疫情時代將社區(qū)信息化建設(shè)作為城市社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制之一，利用信息技術(shù)構(gòu)建疫情防控網(wǎng)，建設(shè)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化新網(wǎng)絡(luò)公共空間。提升社區(qū)防控工作有效性，同時促進(jìn)社區(qū)線上和線下融合新型治理模式，實現(xiàn)多元主體聯(lián)動治理平臺，促進(jìn)信息的共享、交流互動，推動城市社區(qū)治理朝著靈活化、智能化方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯 ?宋桂祝

[收稿日期]2021-03-12

[作者簡介]王春娟（1978— ），女，河南洛陽人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事政治學(xué)理論、中國基層政府和農(nóng)村治理問題研究。

黃佳卉（1995— ），女，廣西百色人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論研究。