公共危機(jī)決策失誤的行政責(zé)任追究困境及其化解路徑

[摘 ?要]公共危機(jī)化解的關(guān)鍵在于快速、正確地作出決策，一旦決策失誤就會(huì)造成危機(jī)處理延誤，進(jìn)而導(dǎo)致?lián)p失慘重。因此，對(duì)公共危機(jī)中的決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究必要且重要。行政責(zé)任兼具正義訴求、道德標(biāo)準(zhǔn)和倫理規(guī)范等多種價(jià)值意蘊(yùn)，是公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究中的重要責(zé)任類型之一。當(dāng)前，行政責(zé)任追究面臨行政責(zé)任追究弱化、責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊和監(jiān)督不力與滯后等困境。對(duì)此，可從明確決策者在行政決策中的責(zé)任劃分，探索多樣化的行政責(zé)任追究方法，規(guī)范行政責(zé)任追究程序，健全救濟(jì)機(jī)制等方面進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]決策;行政責(zé)任;責(zé)任追究

[中圖分類號(hào)]D630 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1672-2426（2021）04-0056-06

政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的處置水平和能力直接影響政府的權(quán)威及形象。羅森塔爾、查爾斯和特哈特認(rèn)為：“危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)制度的基本結(jié)構(gòu)或者根本價(jià)值和制度范式所產(chǎn)生的嚴(yán)重威脅，在實(shí)踐壓力和高度不確定的情況下，這一威脅使得關(guān)鍵選擇的作出成為迫切的需要?！盵1]11公共危機(jī)是危機(jī)的重要類型之一，公共危機(jī)決策即可理解為“關(guān)鍵選擇的作出”。公共危機(jī)具有不確定性、緊迫性和威脅性等特征，政府對(duì)其決策通常無(wú)法適用常規(guī)性決策程序，它在價(jià)值訴求、決策效果評(píng)價(jià)等方面也與常規(guī)決策有明顯差異。但是，這并不意味著公共危機(jī)決策失誤可以免于責(zé)任追究。

黨政關(guān)系是國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要問(wèn)題，關(guān)系到國(guó)家治理的質(zhì)量與水平。[2]這不僅體現(xiàn)在政治生活的各個(gè)方面，也鮮明地體現(xiàn)在公共危機(jī)決策之中。公共危機(jī)決策者，通常兼具黨政部門領(lǐng)導(dǎo)雙重身份，其身份、角色的多元化使其承擔(dān)的責(zé)任具有復(fù)合性特征。具體而言，決策者在公共危機(jī)決策中承擔(dān)的責(zé)任有黨紀(jì)責(zé)任、道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。其中，行政責(zé)任兼具正義訴求、道德標(biāo)準(zhǔn)和倫理規(guī)范等多種價(jià)值意蘊(yùn)，可謂最能體現(xiàn)公共行政價(jià)值的責(zé)任類型。但在實(shí)踐中，對(duì)公共危機(jī)決策中的行政責(zé)任的追究一直處于薄弱狀態(tài)，亟待深入研究。

一、公共危機(jī)決策的特征及影響因素

公共危機(jī)是對(duì)組織應(yīng)急響應(yīng)能力、組織調(diào)度能力的綜合考驗(yàn)。在構(gòu)建法治政府、責(zé)任政府的大背景下，公共危機(jī)決策因其作用和影響的特殊性，更需加強(qiáng)法治與監(jiān)督。據(jù)此，從溯源的邏輯上，探究公共危機(jī)決策的特點(diǎn)及其影響因素，對(duì)行政責(zé)任追究具有十分重要的作用。

（一）公共危機(jī)決策的特征

“危機(jī)決策就是要求組織（決策單位和人員）在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體措施，即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下，為了不錯(cuò)失良機(jī)，而打破常規(guī)，省去決策中的某些‘繁文縟節(jié)，以盡快的速度做出應(yīng)急決策。”[3]164公共危機(jī)決策的特征與公共危機(jī)的屬性密切相關(guān)，其自身的綜合性與復(fù)雜性使其自成系統(tǒng)，并且該系統(tǒng)受到?jīng)Q策者的主觀因素、環(huán)境的客觀條件共同影響，具有“鏈條效應(yīng)”。評(píng)價(jià)公共危機(jī)決策有效性的標(biāo)準(zhǔn)包括“反應(yīng)速度快、行動(dòng)措施準(zhǔn)確有力、有效遏制危機(jī)情勢(shì)惡化、盡可能止損、盡快回復(fù)常態(tài)（恢復(fù)與重建）、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)預(yù)防下一次危機(jī)”[4]17。

一般情況下，決策可以分為程序性決策與非程序性決策，二者在決策的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)手段方面有明顯差異。公共危機(jī)決策在本質(zhì)上可以抽象為非程序性決策，但并不意味著其不能轉(zhuǎn)化為程序性決策，各種應(yīng)急預(yù)案的制定即是將各種突發(fā)危機(jī)納入常規(guī)化管理的嘗試與努力。公共危機(jī)條件下，決策事項(xiàng)通常具有突發(fā)性、發(fā)展進(jìn)程變化快的特點(diǎn)，對(duì)決策時(shí)限的要求極高，并且決策的結(jié)果難以預(yù)期。因此，公共危機(jī)決策強(qiáng)調(diào)決策效率，決策權(quán)力高度集中;決策的過(guò)程中，時(shí)間緊迫、信息有限、人力資源缺乏（高水平?jīng)Q策者的缺乏和專業(yè)技術(shù)人員的缺乏）;對(duì)決策程序的要求是在不損害決策合理性的前提下，盡量簡(jiǎn)化;決策結(jié)果因諸多情境條件受限難以預(yù)期，只能追求相對(duì)滿意效果。概括而言，與常規(guī)性決策相比，公共危機(jī)決策在目標(biāo)取向、約束條件、決策程序和決策后果方面具有其自身特殊性。[3]161-194

（二）公共危機(jī)決策的影響因素

1.決策者的主觀意志。意識(shí)對(duì)行為有極強(qiáng)的支配作用，相較而言，非程序化決策更加依賴于決策者主觀意志的發(fā)揮。公共危機(jī)決策中，決策者的決策動(dòng)機(jī)和主觀過(guò)錯(cuò)結(jié)果是開(kāi)展責(zé)任追究的重要依據(jù)之一。理想狀態(tài)下，對(duì)決策動(dòng)機(jī)的考察主要是判斷決策者是否具有履行法定職責(zé)的意愿，是否主動(dòng)進(jìn)行裁量、處置，是否有解決危機(jī)的迫切需求。[5]172另外，由于危機(jī)決策對(duì)決策時(shí)限的高要求，危機(jī)決策中的主觀過(guò)錯(cuò)還包括對(duì)緊急事態(tài)放任不管的決策不作為[6]，未能及時(shí)作出處置的決策慢作為?，F(xiàn)實(shí)是，盡管危機(jī)決策帶有明顯的主觀印記，但判斷決策者是否存在主觀過(guò)錯(cuò)十分困難。例如，決策中存在力排眾議的原因，既有可能是固執(zhí)專斷，也有可能是認(rèn)識(shí)局限，還有可能是故意謀私。三者的外在表現(xiàn)形式十分相似，很難鑒別。[7]

2.決策主體的組織構(gòu)成。公共危機(jī)的“公共”決定了解決“危機(jī)”最主要、最重要的主體是政府。據(jù)此，公共危機(jī)決策依據(jù)決策主體的人員構(gòu)成情況，可以分為集體決策、個(gè)人決策、個(gè)人與集體相結(jié)合的決策。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)制度是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但在實(shí)務(wù)中，一般采取個(gè)人與集體相結(jié)合的決策模式[5]13，這與決策者在決策中的多重身份密切相關(guān)。決策主體構(gòu)成的多樣性和黨政分工在實(shí)踐中的模糊性，勢(shì)必會(huì)對(duì)責(zé)任追究產(chǎn)生影響。當(dāng)決策者為單一行政領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，該行政領(lǐng)導(dǎo)就是行政責(zé)任的承擔(dān)者，但是，當(dāng)決策者采用個(gè)人與集體相結(jié)合的決策方法時(shí)，則需要對(duì)決策責(zé)任進(jìn)行更細(xì)致的劃分。

3.決策的時(shí)間壓力與適用程序。公共危機(jī)決策與程序化決策的差異之一就是對(duì)決策的即時(shí)性與實(shí)效性的需求高于對(duì)恪守程序的規(guī)定。決策的時(shí)間壓力直接影響決策者對(duì)形勢(shì)的判斷和程序的選擇、履行程度。公共危機(jī)決策中，時(shí)間壓力的強(qiáng)弱是判斷是否嚴(yán)格履行相關(guān)決策程序的標(biāo)準(zhǔn)之一。如果嚴(yán)格履行常規(guī)化決策程序?qū)①O誤危機(jī)的解決，則不是當(dāng)時(shí)情境下最優(yōu)的選擇。但需要注意的是，危機(jī)決策并不能為決策過(guò)程中的濫用權(quán)力、瀆職等情形免責(zé)。

4.決策信息的完備程度。決策信息的質(zhì)量和多寡直接影響決策主體對(duì)決策條件、目標(biāo)、結(jié)果的判斷。通常情況下，決策者對(duì)有效信息的掌握程度與決策失誤的可能性成反比。公共危機(jī)決策中存在大量束縛決策者認(rèn)知的因素，信息有效性不足或信息雜亂冗余，甚至信息滯后，都會(huì)給決策者造成巨大的決策壓力和困擾。

5.決策目標(biāo)及結(jié)果。公共危機(jī)決策過(guò)程充滿“應(yīng)然”與“實(shí)然”的價(jià)值沖突、利益沖突和倫理沖突等困境。決策目標(biāo)設(shè)置的合理性、可達(dá)性也體現(xiàn)出決策者自身的經(jīng)驗(yàn)閱歷、能力素質(zhì)等主觀意識(shí)。決策情境的不確定性反映出客觀環(huán)境的復(fù)雜，決策目標(biāo)達(dá)成的難度也是衡量危機(jī)決策效果的重要指標(biāo)之一。公共危機(jī)決策的結(jié)果具有判斷決策是否偏離預(yù)期目標(biāo)的重要作用。需要進(jìn)行追責(zé)的一般是偏離預(yù)期結(jié)果的決策，例如，未達(dá)到解除危機(jī)的目的、加劇危機(jī)沖突、產(chǎn)生預(yù)期之外的經(jīng)濟(jì)損失、引發(fā)了群體性事件、行政決策成本與收益倒掛、造成惡劣社會(huì)影響等。公共危機(jī)決策結(jié)果評(píng)價(jià)的難點(diǎn)在于決策效果的呈現(xiàn)容易存在滯后性。例如，在短時(shí)間內(nèi)并未發(fā)揮明顯效用卻有益于未來(lái)危機(jī)事態(tài)消減的決策，其在結(jié)果認(rèn)定中就面臨此類困境。

二、公共危機(jī)決策失誤的行政責(zé)任追究困境

通過(guò)對(duì)公共危機(jī)決策相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可知，相較于對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)的研究，對(duì)危機(jī)決策失誤進(jìn)行追責(zé)的研究明顯不足。在對(duì)公共危機(jī)決策失誤的追責(zé)中，行政責(zé)任追究更是薄弱環(huán)節(jié)。

（一）行政責(zé)任弱化

對(duì)公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行的責(zé)任追究，一般可以分為五種責(zé)任類型。具體而言，法律責(zé)任是決策者決策權(quán)取得、行使的范圍和底線，也是其違反相關(guān)職責(zé)義務(wù)，承擔(dān)不利后果的法律依據(jù);政治責(zé)任更多是從理念和義務(wù)的角度對(duì)決策者的決策動(dòng)機(jī)、行為進(jìn)行約束，具有價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)作用;紀(jì)律責(zé)任是對(duì)決策者從組織內(nèi)部要求和規(guī)范的角度進(jìn)行約束的思想準(zhǔn)則和行動(dòng)指南;道德責(zé)任是決策者在決策過(guò)程中關(guān)于社會(huì)、行政的倫理價(jià)值、動(dòng)機(jī)方面的道德約束;行政責(zé)任主要是對(duì)決策者在決策中應(yīng)盡職責(zé)義務(wù)的確認(rèn)。由此可見(jiàn)，以上五種責(zé)任雖然對(duì)決策者的動(dòng)機(jī)、行為、職責(zé)的約束各有側(cè)重，路徑各不相同，但是在行政倫理與價(jià)值目標(biāo)追求上相互聯(lián)系、相互影響。

基于五種責(zé)任的密切關(guān)聯(lián)，對(duì)行政責(zé)任追究的弱化主要體現(xiàn)在被其他責(zé)任追究的包含或替代。對(duì)公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究，其中政治責(zé)任與道德責(zé)任的追究更多體現(xiàn)在對(duì)決策動(dòng)機(jī)與目的的約束。相對(duì)于其他責(zé)任的追究需要明確、詳盡的追責(zé)理由，政治責(zé)任與道德責(zé)任更多對(duì)事件起“定性”作用，尤其是在公共危機(jī)情境下，面對(duì)巨大的公眾歸責(zé)壓力、媒體輿論壓力，具有反應(yīng)及時(shí)、快速平息事態(tài)、緩和輿論壓力等作用。決策者的法律責(zé)任可以進(jìn)一步細(xì)化為刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任，責(zé)任的追究可以遵循行為與責(zé)任的關(guān)系，依照相關(guān)法律進(jìn)行追究，有較為明確的職權(quán)依據(jù)和行為底線。紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任間突出的差異主要表現(xiàn)在前者規(guī)范內(nèi)容更加全面、更加細(xì)致，后者是對(duì)決策者行為底線的約束。也就是說(shuō)，決策者在決策中違反紀(jì)律并不一定違法，但是違法一定會(huì)違反相關(guān)紀(jì)律。由此可見(jiàn)，對(duì)公共危機(jī)決策失誤的行政責(zé)任追究既不似政治責(zé)任、道德責(zé)任可以直接定性、快速反應(yīng)，也不似法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任有明確、詳細(xì)的依據(jù)。因此，在追責(zé)中經(jīng)常被其他責(zé)任的追究包含或替代，進(jìn)而弱化了其中行政責(zé)任的作用。

（二）責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊

2004年頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定了“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，以此推動(dòng)決策權(quán)與決策責(zé)任的統(tǒng)一。2019年實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)一步規(guī)范了政府重大行政決策五大程序。這就意味著，盡管行政機(jī)關(guān)實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)制度是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但是在實(shí)際操作中，行政決策最終作出前，公眾、專家（智庫(kù)）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門、決策集體均可以成為行政決策過(guò)程的參與者。在決策中，擁有最后決策權(quán)的行政首長(zhǎng)成為主要責(zé)任主體;其他決策參與者成為次要責(zé)任主體;信息系統(tǒng)與智庫(kù)（或智囊系統(tǒng)）成為連帶責(zé)任主體。此外，公共危機(jī)決策情境普遍面臨人力資源缺乏（如高水平?jīng)Q策者缺乏、專業(yè)技術(shù)人才缺乏）[3]168，時(shí)間壓力、任務(wù)壓力使得決策團(tuán)隊(duì)內(nèi)部分工出現(xiàn)重復(fù)、交叉的情況，也使得責(zé)任劃分與行政責(zé)任追究隨之變得復(fù)雜且不清晰、不明確。

在我國(guó)，“各級(jí)黨委和政府的‘一把手不是簡(jiǎn)單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表;彼此之間的關(guān)系也不只是簡(jiǎn)單的個(gè)人關(guān)系，更多的則是黨政之間的關(guān)系”[8]20。黨的十九大報(bào)告中指出，“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”以及“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”[9]。黨政合署辦公改革使得黨政部門在職能與業(yè)務(wù)上的往來(lái)更加頻繁、聯(lián)系更加密切，甚至“在執(zhí)政黨尤為強(qiáng)勢(shì)的政治生態(tài)下，黨政機(jī)構(gòu)一體化很有可能造成某些政府機(jī)構(gòu)行政職能的萎縮和政治功能的膨脹”[10]。盡管從黨政分工的角度，具體的公共危機(jī)決策并不以黨委或黨組的名義決定或發(fā)布，但是作出公共危機(jī)決策的決策者普遍具有黨員或黨組成員身份?？茖W(xué)規(guī)范的黨政關(guān)系下，應(yīng)在操作層面分清黨政之間的決策分工，黨委應(yīng)更多關(guān)注決策議題的設(shè)定，由政府負(fù)責(zé)制定具體決策方案。否則，就容易出現(xiàn)黨政職能交叉，“黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員存在任意干預(yù)行政機(jī)關(guān)決策”，甚至黨委決策而行政機(jī)關(guān)執(zhí)行[11]等情況，給行政責(zé)任的追責(zé)造成困擾。

對(duì)公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究，決策行為與決策結(jié)果相關(guān)性的認(rèn)定也是亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題。責(zé)任追責(zé)中對(duì)決策者行政責(zé)任追究還應(yīng)關(guān)注決策者的主觀意志和工作環(huán)境、條件等客觀因素。例如，一項(xiàng)失誤的公共危機(jī)決策，既有可能是由于決策者主觀懈怠，也有可能是決策條件苛刻，難以在有限資源情境下作出更加恰當(dāng)?shù)倪x擇;既有可能是決策者主觀意欲違反相關(guān)法定職責(zé)造成，還有可能是因教條遵循決策程序而貽誤時(shí)機(jī)。基于此，公共危機(jī)決策結(jié)果可由多種因素共同作用促成，并且由決策者主觀原因引起的決策失誤具有隱蔽性，加之危機(jī)的消解亦需要一定時(shí)間，諸多決策效果的顯現(xiàn)具有階段性特征，決策結(jié)果需要較長(zhǎng)時(shí)間才能驗(yàn)證。因此，決策行為與決策結(jié)果之間因果關(guān)系的確定、責(zé)任劃分的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。

（三）監(jiān)督不力與滯后

1.監(jiān)督缺位與監(jiān)督不力并存。人大監(jiān)督往往屬于事后監(jiān)督，具有滯后性;司法監(jiān)督具有被動(dòng)性、事后性，加之其在相關(guān)資源獲得上有賴于同級(jí)政府的分配，監(jiān)督的效能受制約;社會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮有限，這主要與相關(guān)監(jiān)督主體參與監(jiān)督的自主意識(shí)、監(jiān)督信息、監(jiān)督路徑有限有關(guān)。

2.監(jiān)督主體間配合與協(xié)調(diào)不足。從人大監(jiān)督到公眾監(jiān)督、從司法監(jiān)督到媒體監(jiān)督、從同體監(jiān)督到異體監(jiān)督、從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督，盡管公共危機(jī)決策獲得了比常規(guī)行政決策更多的媒體與公眾關(guān)注，看似形成了對(duì)決策的全面監(jiān)督，但事實(shí)上各種監(jiān)督主體間基本處于“各自為政”狀態(tài)，協(xié)調(diào)度與配合度不高，監(jiān)督效果有限。

3.事前與事中監(jiān)督困難。對(duì)決策前與決策過(guò)程中的監(jiān)督未能給予應(yīng)有重視，決策失誤后即使啟動(dòng)監(jiān)督與追責(zé)，也已造成相關(guān)損失。另外，公共危機(jī)決策自身的突發(fā)性、信息匱乏等特點(diǎn)也導(dǎo)致監(jiān)督所需的信息不足，難以進(jìn)行有效的事前、事中監(jiān)督。

4.監(jiān)督的法治化與程序化水平不高。盡管目前有《監(jiān)察法》《行政復(fù)議法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律，但關(guān)于公共危機(jī)決策的針對(duì)性立法欠缺。并且，受公共危機(jī)決策特點(diǎn)影響，決策監(jiān)督程序與細(xì)則不完善，監(jiān)督過(guò)程中的主觀性、隨意性會(huì)影響監(jiān)督效果。

三、化解公共危機(jī)決策失誤的行政責(zé)任追究困境的路徑

（一）明確公共危機(jī)決策的責(zé)任劃分

程序化決策的流程大致可以分解為：敲定決策主題→制定決策方案→方案討論或聽(tīng)證（或公眾參與）→形成決策決定。黨的十九屆三中全會(huì)指出，“強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”[12]。黨通過(guò)政府的決策將其執(zhí)政的理念、主張、決策付諸實(shí)踐。[13]公共危機(jī)決策是在極具緊張和壓力的情境下，匯聚多方相關(guān)主體共同作出。按照黨總覽全局、協(xié)調(diào)各方的原則，“地方黨委在公共危機(jī)管理中的職責(zé)和權(quán)力主要包括：貫徹執(zhí)行權(quán)責(zé)、重大問(wèn)題決策權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)各方力量權(quán)責(zé)”[14]，黨委在公共危機(jī)決策中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，對(duì)失誤的公共危機(jī)決策進(jìn)行行政責(zé)任追究，也應(yīng)當(dāng)考慮黨委在決策中的地位和作用。

（二）探索行政責(zé)任追究方法

行政責(zé)任的追究屬于多因素綜合作用的系統(tǒng)問(wèn)題，涉及眾多主體和要素，影響范圍廣，但存在相關(guān)法律位階低與規(guī)則滯后的問(wèn)題。同時(shí)，其他規(guī)章制度間也存在標(biāo)準(zhǔn)不一，語(yǔ)言抽象、模糊等問(wèn)題，二者在權(quán)威性、兼容性和可操作性方面亟待提升和完善。AHP-FCE方法是一種將AHP（The analytic hierarchy process，層次分析法）和FCE（Fuzzy Comprehensive Evaluation，模糊綜合評(píng)價(jià)法）相結(jié)合的綜合性評(píng)價(jià)方法。適用于結(jié)構(gòu)復(fù)雜且不易量化的決策問(wèn)題，是一種減少主觀隨意性、綜合各類專家經(jīng)驗(yàn)判斷的有效方法。[15]該方法可以根據(jù)行政責(zé)任追究的影響因素進(jìn)行拆解，分出層次，進(jìn)而構(gòu)建指標(biāo)體系，然后構(gòu)建行政責(zé)任追究遞階層次結(jié)構(gòu)模型。第一層次是目標(biāo)層，即該模型要解決的問(wèn)題是公共危機(jī)決策追責(zé)中的行政責(zé)任追究;第二層次是準(zhǔn)則層，是目標(biāo)層在內(nèi)容上的分解，可根據(jù)決策的參與者、決策的具體內(nèi)容、決策情境條件和決策的結(jié)果分為決策主體、決策事項(xiàng)、決策環(huán)境和決策后果;第三個(gè)層次是指標(biāo)層，將影響決策的各要素根據(jù)準(zhǔn)則層的事項(xiàng)要素進(jìn)行更加細(xì)致的劃分。具體可將行政主體要素劃分為決策者在決策動(dòng)機(jī)方面的差異和決策經(jīng)驗(yàn)多少，決策的具體事項(xiàng)要素可進(jìn)一步細(xì)分為決策程序、決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度;決策情境要素主要是指決策時(shí)是否具備相關(guān)條件，如決策信息是否真實(shí)、詳盡，決策的緊急程度等。決策的結(jié)果主要是指是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，具體可以考察結(jié)果是否符合預(yù)期目標(biāo)，是否造成經(jīng)濟(jì)損失，社會(huì)影響如何。通過(guò)對(duì)指標(biāo)層各因素權(quán)重賦值，在確定模糊評(píng)價(jià)因素集基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)行政責(zé)任追究評(píng)價(jià)調(diào)查表，最后結(jié)合模糊數(shù)學(xué)的運(yùn)算方法，得出分析結(jié)果。與傳統(tǒng)的行政責(zé)任追究相比，該方法的分析過(guò)程是定性分析與定量分析的結(jié)合，并且兼顧了責(zé)任追究中模糊因素的量化處理。具有更富彈性的評(píng)價(jià)過(guò)程的特點(diǎn)，因而所得結(jié)論相對(duì)更具客觀性與科學(xué)性。另外，該方法還可以根據(jù)不同事件的屬性重新設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)模型、量表，重新對(duì)影響因素的權(quán)重賦值，具有可在多種情境應(yīng)用的優(yōu)點(diǎn)。

（三）規(guī)范行政責(zé)任追究程序

嚴(yán)謹(jǐn)完善的責(zé)任追究程序是對(duì)責(zé)任追究結(jié)果與效果的保障。否則，既無(wú)益于發(fā)揮追責(zé)的懲戒、警示與教育作用，也會(huì)挫傷公共危機(jī)條件下決策者勇于擔(dān)責(zé)決策的積極性和主動(dòng)性。對(duì)公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究，程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循法治、確鑿、公平、可追溯的原則，規(guī)范行政責(zé)任追究的啟動(dòng)程序、立項(xiàng)與調(diào)查程序、決定與執(zhí)行程序。啟動(dòng)程序是行政責(zé)任追究的起始，主要有兩種啟動(dòng)方式，分別是有權(quán)追究行政責(zé)任的部門依據(jù)其監(jiān)督職責(zé)啟動(dòng)和依職權(quán)啟動(dòng)部門以外的相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員向有權(quán)追究行政責(zé)任的部門提交申請(qǐng)啟動(dòng)。對(duì)于符合立項(xiàng)與調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的將由追責(zé)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。其中，要注意保障被追責(zé)人員陳述與申辯的權(quán)利，如案件需要執(zhí)行回避制度，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。最后在決定與執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)責(zé)任追究結(jié)果、過(guò)程與責(zé)任追究依據(jù)向公眾公開(kāi)水平的提升。需要注意的是，對(duì)涉嫌犯罪的禁止“以罰代刑”，進(jìn)一步推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與人民檢察院在相關(guān)決策追責(zé)涉罪移送中的溝通與配合，完善涉罪移送案件的審核與辦理機(jī)制，推動(dòng)涉罪移送案件在思想認(rèn)識(shí)與程序上的改進(jìn)。

（四）健全行政責(zé)任追究的救濟(jì)機(jī)制

盡管當(dāng)前行政責(zé)任追究的相關(guān)制度不斷完善，但是由于公共危機(jī)決策影響因素的多樣性和評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，難以避免發(fā)生疏漏甚至錯(cuò)誤。因此，必須要健全對(duì)失誤公共危機(jī)決策的行政責(zé)任追究救濟(jì)機(jī)制。救濟(jì)機(jī)制主要是對(duì)兩方面內(nèi)容的保障：一是行政責(zé)任追究過(guò)程中對(duì)決策者合法權(quán)益的保障;二是對(duì)錯(cuò)誤行政責(zé)任追究結(jié)果的糾正。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與中立性，不斷豐富救濟(jì)方式，避免責(zé)任追究與權(quán)利救濟(jì)在同一機(jī)關(guān)內(nèi)流轉(zhuǎn)。此外，相較于普通公職人員，對(duì)公共危機(jī)決策失誤進(jìn)行行政責(zé)任追究救濟(jì)的特殊之處在于，公共危機(jī)決策者因其在行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位，主動(dòng)尋求救濟(jì)的意愿并不強(qiáng)烈，因此，在完善相關(guān)救濟(jì)機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)提升其運(yùn)用救濟(jì)機(jī)制保障自身合法權(quán)益的意識(shí)。

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責(zé)任編輯 ?王 ?雨

[收稿日期]2020-12-22

[基金項(xiàng)目]遼寧省社科基金青年項(xiàng)目“基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對(duì)中的角色定位與能力建設(shè)研究”

（L20CZZ001），主持人肖俏;遼寧師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目“地方政府公共危機(jī)治理效能及提升路徑研究”（BS2020W014），主持人肖俏。

[作者簡(jiǎn)介]肖俏（1990— ），女，遼寧本溪人，遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院講師，主要從事政治學(xué)、行政學(xué)與應(yīng)急管理研究。