政策工具視角下的鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展

高瑞龍 胡曉舟

摘 要：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)助推農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕，是鄉(xiāng)村全面振興的重要根基。發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系是推動鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的前提。以國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》為樣本，基于政策工具鄉(xiāng)村價值的二維分析框架，采用內(nèi)容分析法，對中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具運(yùn)用的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具應(yīng)用偏好環(huán)境型政策工具，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，尤其是策略性措施使用頻率較高;結(jié)合鄉(xiāng)村價值維度來看，不同價值維度下政策工具的運(yùn)用不平衡，面向文化及生態(tài)價值維度的政策工具較少;此外，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具組合涉及諸多部門和機(jī)構(gòu)，配套機(jī)制亟待優(yōu)化完善。未來鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具實(shí)踐應(yīng)用應(yīng)優(yōu)化基本政策工具的內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)，加大面向文化與生態(tài)價值維度的政策工具支持，建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系及配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè);政策工具;政策文本;鄉(xiāng)村價值

中圖分類號：F205;F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0091-10

作者簡介：高瑞龍，男，西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策與管理政策。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的中心任務(wù)[1]，推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要抓手[2]。中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》等政策文件中對發(fā)展壯大鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)作出專項行動部署。目前我國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好，取得了積極成效，但也面臨著同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，中高端旅游產(chǎn)品和服務(wù)稀缺，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后等問題[3]。因此，有必要對中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的科學(xué)性、合理性和有效性進(jìn)行深入研究。

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的相關(guān)研究主要集中于以下方面：其一，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的土地要素[4]、人才要素[5]、資金要素[6]等具體的支持政策研究;其二，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展中美麗鄉(xiāng)村[7]、田園綜合體[8]、特色小鎮(zhèn)[9]等不同產(chǎn)業(yè)類型的專項政策研究;其三，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的演進(jìn)歷程和發(fā)展趨勢[10]、階段特征與優(yōu)化路徑[11]的綜合研究。這些成果為探索完善我國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策提供了借鑒和指導(dǎo)，但其內(nèi)容多集中于單一支持要素和某一產(chǎn)業(yè)類型的具體政策研究，或是梳理宏觀層面的產(chǎn)業(yè)政策體系，而在銜接產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)與政策目標(biāo)的工具應(yīng)用方面還有廣闊的學(xué)術(shù)研究空間，尤其是如何運(yùn)用多元政策工具以順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策目標(biāo)的學(xué)理問題亟待重視。

在中國現(xiàn)行鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策法規(guī)中，國務(wù)院于2019年6月28日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”）將鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)納入中國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系統(tǒng)籌謀劃，提出了促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興的總體要求，明確了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展思路、實(shí)現(xiàn)路徑和政策措施等，對今后一個時期中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，是國家層面引導(dǎo)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[12]。本文選擇以《意見》作為具體分析對象，基于政策工具視角構(gòu)建了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策分析的總體框架，對中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行典型文本分析，以呈現(xiàn)當(dāng)前政策工具運(yùn)用的內(nèi)在缺失與沖突，同時揭示未來政策的走向和著力點(diǎn)，進(jìn)而為制定和完善鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)支持政策提供理論依據(jù)。

一、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策分析框架

（一）基本政策工具維度

政策工具的研究伴隨著西方公共管理變革的深入、政策科學(xué)的進(jìn)展以及公共政策的專業(yè)化與復(fù)雜化而引起學(xué)者們的關(guān)注[13]。廣義而言，政策工具是為實(shí)踐者以及決策者所采用，或者在潛在意義上可能被用來實(shí)現(xiàn)一個乃至多個政策目標(biāo)的手段和方法[14]。盡管不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的政策工具在具體運(yùn)用上存在較大差異，但是從政策工具的工具性質(zhì)而言又具有一定的共性，因而政策工具可以被劃分為相應(yīng)的分類與組合。中國多數(shù)學(xué)者對政策工具分類的研究思路延續(xù)了Howlett和Ramesh的方法，以政府介入程度將政策工具分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型三個維度[15]。與此同時，Rothwell和Zegvelad將政策工具分為供給型、環(huán)境型及需求型三類，這一分類方法在中國學(xué)術(shù)界得到廣泛運(yùn)用，涉及到能源、科技、軟件、體育、教育、就業(yè)、慈善等領(lǐng)域[16]。此外，McDonnell、Elmore以及Schneider、Ingram將政策工具分為激勵、權(quán)威、象征和告誡、能力建樹和系統(tǒng)改革等多種類型，這在中國教育政策研究領(lǐng)域影響力極大[17]。

在以上分類方法中，Rothwell和Zegvelad提出的劃分方式下的每一種類型的政策工具同時又包容了多種具體的工具，這一方面符合現(xiàn)實(shí)中政策制定者和實(shí)踐者為實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)而采取的多種手段，另一方面也有利于政策研究者通過多元工具對相關(guān)政策進(jìn)行分析與解讀。同時，“環(huán)境型”政策工具的運(yùn)用突出了政府在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中要做好引導(dǎo)和服務(wù)，而非控制和干預(yù)，這正契合了《意見》“市場導(dǎo)向、政府支持”的基本原則。此外，“供給型”和“需求型”政策工具的聯(lián)動強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策的制定要依據(jù)市場趨勢的變化及未來發(fā)展的需求，政策著力點(diǎn)應(yīng)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上下足功夫，這與《意見》“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”的指導(dǎo)思想不謀而合。因此，本研究采用Rothwell和Zegvelad提出的政策工具分類方法對中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行分析，依據(jù)這一分類方法的維度劃分，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具可具體分為供給型、環(huán)境型和需求型三大維度。然而，在具體的政策研究中，學(xué)者們基于Rothwell和Zegvelad的分類思想，針對研究對象建立了不同的政策工具框架，因而各類型政策工具的次級分類存在不一致的情況，對不同政策進(jìn)行深度分析時則易產(chǎn)生概念混淆或邏輯不清等問題。在既有的學(xué)術(shù)成果中，趙筱媛等[18]總結(jié)的政策工具框架涵蓋內(nèi)容豐富，且次級工具的劃分較為合理和清晰，因而在學(xué)界得到廣泛引用。本研究主要借鑒了這一分析框架，同時結(jié)合鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的內(nèi)涵特征和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際條款，對原分析框架中的稅收優(yōu)惠、海外機(jī)構(gòu)等次級工具進(jìn)行了合并或剔除，提出了本文對于鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具的維度劃分與相應(yīng)定義，各類型政策工具的內(nèi)涵釋義見圖1。

鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的供給型政策工具指的是政府通過“資金投入”等方面的支持，直接擴(kuò)大要素供給增強(qiáng)相關(guān)要素活力，積極推動鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展。需求型政策工具則是指政府通過“市場塑造”等措施積極開拓市場需求，靈活應(yīng)對市場的不確定性，從而拉動鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展。環(huán)境型政策工具是指政府通過“法規(guī)管制”等政策塑造有利的發(fā)展環(huán)境，消除市場障礙，激發(fā)主體活力，間接推動鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興。

（二）鄉(xiāng)村價值維度

雖然政策工具能夠反映政策干預(yù)所采用的手段，但是僅能描述出政策文本的部分內(nèi)涵[19]。因此，由其顯示的政策信息難以使實(shí)踐者或研究者完全理解政策實(shí)施的意圖。以往研究多在政策工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈[20]、創(chuàng)新鏈[21]、價值鏈[22]等，對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行二維乃至三維的政策分析。本文結(jié)合鄉(xiāng)村價值理論，構(gòu)建了基于政策工具鄉(xiāng)村價值的二維分析框架。

鄉(xiāng)村價值是指鄉(xiāng)村在長期的發(fā)展過程當(dāng)中所形成的特有價值體系，主要包括生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化等一系列的價值和功能[23]。本研究之所以要引入鄉(xiāng)村價值維度，是由推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)任務(wù)和鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的內(nèi)涵特征和本質(zhì)屬性所決定的。首先，鄉(xiāng)村價值理論內(nèi)核與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵要求相吻合。《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“堅持鄉(xiāng)村全面振興。準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興的科學(xué)內(nèi)涵，挖掘鄉(xiāng)村多種功能和價值”，鄉(xiāng)村多重價值所蘊(yùn)含的重大意義不言而喻。同時，發(fā)掘鄉(xiāng)村多重價值有利于順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)追求。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興以“較大幅度地提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展增加值占縣域生產(chǎn)總值的比重”“更加優(yōu)化鄉(xiāng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)，持續(xù)拓寬農(nóng)民增收渠道”“成形成熟綠色發(fā)展模式”等為目標(biāo)任務(wù)，而利用和開發(fā)鄉(xiāng)村多重價值既是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的關(guān)鍵路徑[24]，也是增加農(nóng)民收入與提高鄉(xiāng)村活力的重要途徑[25]。此外，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)是拓寬鄉(xiāng)村功能價值的必由之舉[26]。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)具有貫穿農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、連接城鄉(xiāng)各類資源要素的天然屬性，是發(fā)掘鄉(xiāng)村多重價值、推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的必然選擇。

因此，本文將鄉(xiāng)村價值理論作為分析工具引入鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策研究。同時，本文根據(jù)中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策精神，整理出各價值維度的具體內(nèi)涵（見圖2）。

綜上所述，本研究在以政策工具視角呈現(xiàn)中國政府為促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展所采用的政策手段的同時，引入了鄉(xiāng)村價值理論探究鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的目標(biāo)追求，從而構(gòu)建出鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的二維分析框架，以期對鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策進(jìn)行比較全面的分析，分析框架構(gòu)建見圖3。

二維分析框架中，通過綜合運(yùn)用環(huán)境型、供給型和需求型政策工具，全面推進(jìn)政策工具在鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展中的影響、推動及拉動作用，拓展和深化政策工具所作用的鄉(xiāng)村價值領(lǐng)域，將振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)與完善鄉(xiāng)村價值有機(jī)整體相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)興旺撬動鄉(xiāng)村振興。此過程中，同一種政策工具在促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展時還可以被用來實(shí)現(xiàn)不同維度的鄉(xiāng)村價值。例如，“人才培養(yǎng)與引進(jìn)”政策工具既可以通過吸收鄉(xiāng)村旅游人才，以先進(jìn)理念、管理技術(shù)與經(jīng)驗加快鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，進(jìn)一步放大鄉(xiāng)村生產(chǎn)價值;也可以加大農(nóng)民技能培訓(xùn)力度以匹配鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)人才需求，從而拓寬農(nóng)民就地就業(yè)渠道，強(qiáng)化農(nóng)民增收致富能力，充分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活價值。

二、《意見》的政策工具分析

（一）政策文本內(nèi)容編碼

本研究采用政策文獻(xiàn)量化分析過程中通常使用的內(nèi)容分析法[27]，將政策文本通過編碼的方式轉(zhuǎn)化成用數(shù)量形式表示的資料。編碼過程中，本文將《意見》的政策文本內(nèi)容按照“章節(jié)具體條款”進(jìn)行標(biāo)識本研究為保證《意見》政策文本內(nèi)容的全面性和完整性，試圖不遺漏關(guān)鍵性內(nèi)容，因而對文本中所有內(nèi)容進(jìn)行了編碼。編碼過程中，本研究將《意見》中完整且獨(dú)立的句視為具體條款（即文本內(nèi)容的分析單元），共得102個具體條款。其中，《意見》“一、總體要求”下的“（二）基本原則”中的“因地制宜、突出特色”“市場導(dǎo)向、政府支持”“融合發(fā)展、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)”“綠色引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動”等四個獨(dú)立句子是其后的政策條款內(nèi)容的精簡與概括，若納入編碼范圍則會造成重復(fù)編碼，因而本文未將這四項納入編碼樣本框。同時，由于文章篇幅限制，表1中未能顯示全部的分析單元及其編碼。，最終形成了《意見》的分析單元編碼表（見表1）。

（二）基本政策工具維度分析

基于以上對政策文本內(nèi)容分析單元的編碼，本研究將眾多編碼歸類形成不同類型的政策工具以顯示其分配比例，其成果見表2。

由表2可知，《意見》以環(huán)境型政策工具為主（占比65.69%），供給型政策工具次之（占比32.35%），需求型政策工具最少（僅占比1.96%）。三種類型中，環(huán)境型政策工具主要通過策略性措施對鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展施加引導(dǎo)。其中，基于中國消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境改善的現(xiàn)實(shí)背景，目標(biāo)規(guī)劃（占比6.86%）以推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等作為總體要求，指引鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)有序發(fā)展。圍繞產(chǎn)業(yè)振興目標(biāo)追求，策略性措施（占比42.16%）通過各種項目培育鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)重點(diǎn)村鎮(zhèn)、各項行動計劃優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)等，從不同層面和角度明確了壯大產(chǎn)業(yè)的實(shí)施路徑。然而，多項策略的實(shí)施需要有針對性的扶持，為了引導(dǎo)更多金融資金振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，金融與稅收支持工具（占比8.82%）多措并舉，充分發(fā)揮全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系作用，構(gòu)架了中央以創(chuàng)新鄉(xiāng)村金融服務(wù)支持產(chǎn)業(yè)振興的政策框架。伴隨更多的工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，法規(guī)管制工具（占比7.84%）就鄉(xiāng)村資源開發(fā)、土地利用管理等做出系列要求，意在推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，以及有效化解外來資本過度逐利以致?lián)p害農(nóng)民合法權(quán)益的潛在風(fēng)險。

供給型政策工具中，次級工具的運(yùn)用相對均衡。其中，針對鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)要素活力不足的階段現(xiàn)狀，《意見》從“人、財、地”等方面形成政策組合拳。其中，人才培養(yǎng)工具（占比6.86%）旨在引導(dǎo)各類人才興辦和服務(wù)鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，通過扶持農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、健全人才保障機(jī)制等措施加快產(chǎn)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。資金投入工具（占比3.92%）致力于克服土地出讓金用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的比例偏低等現(xiàn)實(shí)困境，通過加大一般公共預(yù)算投入、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式建立健全財政投入的長效機(jī)制。另外，用地及設(shè)施工具（占比5.88%）采取了完善鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)用地保障政策、加快建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多項舉措，反映了國家層面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地供給不足、配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善等現(xiàn)實(shí)問題的高度重視。與此同時，在激活傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)之上，科技及信息支持工具（占比7.84%）著力彌補(bǔ)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)通信建設(shè)滯后的短板，以大力推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)信息化及電商發(fā)展。此外，為了推動產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落實(shí)，公共服務(wù)工具（占比7.84%）從營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、宣傳典型經(jīng)驗及完善綜合服務(wù)等方向著手，為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營主體及其生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。

需求型政策工具中，主要通過市場塑造工具（占比1.96%）為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展奠定相應(yīng)的準(zhǔn)則規(guī)范，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，降低政府管理成本。然而，其他次級工具的缺失使得需求型工具的效用難以充分發(fā)揮。倘若其他工具得以充分運(yùn)用，則能夠有效支持各類符合條件的經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營服務(wù)，這對于健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)服務(wù)體系、增強(qiáng)“后疫情時代”鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展動能等具有重大意義。具體而言，政府采購及外包工具有利于充分調(diào)動服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，提高鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)各項服務(wù)的精準(zhǔn)性、便利性和可得性，既有效減輕政府在財政資金、人員配置及技術(shù)支持等方面的預(yù)算和投入，又能更好滿足鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興的多樣化與多層次需求。當(dāng)然，這些工具的缺位也為未來中國鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策的優(yōu)化與完善預(yù)留了空間及余地。

從次級政策工具的使用來看，策略性措施的高頻使用凸顯了中央政府的政策導(dǎo)向以宏觀指導(dǎo)為主，相應(yīng)地，地方政府則應(yīng)積極出臺微觀可操作的實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)政策有效轉(zhuǎn)化。《意見》發(fā)布后，各省（市、區(qū)）迅速研究和制定了推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的一系列具體實(shí)施意見，明確了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的發(fā)展路徑、重點(diǎn)工程和重大項目、保障措施等，特別是一些地方政府對《意見》廣泛使用的策略性措施補(bǔ)充其落實(shí)細(xì)則，如河南省印發(fā)了《關(guān)于加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意見》、北京市制定了《北京市休閑農(nóng)業(yè)“十百千萬”暢游行動實(shí)施意見》、廣西壯族自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，對打造“鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)精品工程”提出了緊密結(jié)合本土狀況的細(xì)化措施。此外，各地政府還通過出臺專項政策以增強(qiáng)政策工具的效力，如福建省發(fā)布了《2020年福建銀行業(yè)保險業(yè)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指導(dǎo)意見》，云南省印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施“點(diǎn)供”用地助力鄉(xiāng)村振興的意見》，南京市則制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級龍頭企業(yè)服務(wù)管理的實(shí)施意見》，這些文件分別從金融、用地及公共服務(wù)等方面對鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興提出了具體的支持措施。

（三）鄉(xiāng)村價值維度分析

在對《意見》進(jìn)行內(nèi)容分析單元編碼及統(tǒng)計基礎(chǔ)上，基于“政策工具-鄉(xiāng)村價值”的二維分析框架，將眾多編碼進(jìn)行歸類（見表3）。由表3可知，《意見》中政策條款主要側(cè)重于發(fā)掘生產(chǎn)價值（占比56.86%），其次是生活價值（占比28.43%），文化價值和生態(tài)價值相對較少（占比分別為6.86%、7.84%）。通過兩維度交叉分析，各個價值維度的政策工具均以環(huán)境型工具為主。

具體而言，面向生產(chǎn)價值維度，《意見》通過支持鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)多類型成長、推進(jìn)“文農(nóng)旅”融合發(fā)展等策略性措施激發(fā)鄉(xiāng)村生產(chǎn)活力。與此同時，《意見》加大產(chǎn)業(yè)用地、金融資金及“雙創(chuàng)”人才支持，并且在科技、信息及公共服務(wù)等方面多管齊下，旨在充分供給資源要素和運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)與服務(wù)手段進(jìn)一步放大休閑旅游業(yè)對挖掘鄉(xiāng)村生產(chǎn)價值的功能作用。此外，法規(guī)管制與市場塑造工具用以保障休閑旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

面向生活價值維度，《意見》通過推進(jìn)鎮(zhèn)村聯(lián)動式發(fā)展、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等策略性措施，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)助農(nóng)成果。在保障農(nóng)民就業(yè)需求的同時，《意見》強(qiáng)化科技支持與人才培訓(xùn)，意在提升農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，進(jìn)一步滿足休閑旅游業(yè)對技能人才的新需求，而公共服務(wù)和法規(guī)管制工具則意在保障新型經(jīng)營主體能夠安心地投資興業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。另外，《意見》特別強(qiáng)調(diào)落實(shí)落細(xì)相關(guān)金融財稅支持政策來扶持吸納貧困家庭勞動力的相關(guān)企業(yè)，以持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)崗位。

面向文化和生態(tài)價值維度，《意見》通過盤活鄉(xiāng)土文化資源、保護(hù)自然生態(tài)資源和綜合利用生物資源等策略性措施挖掘和整理鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，以復(fù)興和拓展新時代中國鄉(xiāng)村可利用、可開發(fā)的文化和生態(tài)價值。公共服務(wù)工具的運(yùn)用是為了活躍農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)文化氛圍，法規(guī)管制工具的運(yùn)用則反映出國家層面致力于科學(xué)合理地開發(fā)鄉(xiāng)村資源，以促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)真正成為撬動“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的“金杠桿”。

從鄉(xiāng)村價值維度來看，《意見》對挖掘鄉(xiāng)村生產(chǎn)價值和生活價值的傾斜顯示了中央政府致力于使鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、為滿足農(nóng)民基本生活保障等多層次需求作出更大的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，這種重視既是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐需要，也是著眼于農(nóng)民收入普遍低下等農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的現(xiàn)實(shí)需求?！兑庖姟穼?dǎo)向下，多數(shù)地方政府的價值取向與中央政府保持了一致性，如江蘇省印發(fā)了《促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展走在前列的意見》、寧夏回族自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)施意見》、云南省制定了《關(guān)于加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的實(shí)施意見》，這些文件均強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)對放大鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活價值的促進(jìn)作用。當(dāng)然，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)既然作為復(fù)興鄉(xiāng)村價值體系的有力抓手，也應(yīng)充分重視其對鄉(xiāng)村文化和生態(tài)價值的激活功能。對此，要進(jìn)一步加強(qiáng)政策資源投入以撬動文化、生態(tài)等要素集聚，這也是文旅融合趨勢下振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的實(shí)施策略。

三、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

基于政策工具-鄉(xiāng)村價值雙維度分析框架，可知《意見》綜合使用了三種類型政策工具，同時覆蓋了各個價值維度，能夠?qū)︵l(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興提供較為全面的支持和保障，但其內(nèi)在問題經(jīng)內(nèi)容分析也得以呈現(xiàn)：

1.基本政策工具維度中策略性措施工具使用頻率較高。《意見》偏好運(yùn)用環(huán)境型政策工具且策略性措施使用頻率較高，這意味著要配套做好資金籌措及項目實(shí)施方案，加大投入與加強(qiáng)管理，才能確保各項策略取得實(shí)效。然而，政策文本中涉及到財稅支持工具較少，金融支持手段雖然較為豐富，但鑒于中國農(nóng)村融資難、融資貴問題普遍與長期存在[28]，政策效果難以立竿見影。因此，當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，振興鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)仍要以加強(qiáng)金融財稅支持為重要突破路徑，同時在提高政策工具績效上下足功夫，充分發(fā)揮其激勵和杠桿作用，有效促進(jìn)各類資源要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

2.鄉(xiāng)村價值維度中面向文化與生態(tài)價值的政策工具運(yùn)用較少。《意見》針對文化及生態(tài)價值的政策工具運(yùn)用相對較少，特別是缺乏供給型和需求型政策工具的聯(lián)動。具體來講，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不但需要法規(guī)約束和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，也有賴于建立健全科技、人才等支撐體系。同時，鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、優(yōu)秀農(nóng)耕文化產(chǎn)品的供給既要求有效盤活產(chǎn)業(yè)資源的靈活策略，又亟需資金以及外部服務(wù)的支持。反觀當(dāng)前，單一政策工具的使用不足以促進(jìn)鄉(xiāng)村多重價值協(xié)同，這意味著未來鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策應(yīng)加快推進(jìn)資金、科技、人才及各類配套服務(wù)共同組合，形成政策合力。

3.鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策配套機(jī)制有待優(yōu)化完善。《意見》將鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局來規(guī)劃引導(dǎo)，雖然在以往政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化和完善，但是并未形成結(jié)構(gòu)健全的政策工具組合，因而其政策力度及涵蓋面仍有很大的提升空間。同時，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)諸多部門和機(jī)構(gòu)[29]，如中國美麗休閑鄉(xiāng)村、中國鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村建設(shè)分別涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部等多個部門，這意味著相關(guān)職能部門擁有較大操作空間，容易導(dǎo)致利好政策落細(xì)落實(shí)及考核評估過程中出現(xiàn)困難，使得政策實(shí)施效果難以保障。對此，亟需建立健全政府部門相互協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，以有效整合政策資源。

（二）政策建議

1.優(yōu)化基本政策工具的內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)。結(jié)合國內(nèi)外農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動態(tài)適當(dāng)調(diào)整策略性措施的引導(dǎo)方向，既有措施則應(yīng)分業(yè)態(tài)、分環(huán)節(jié)、分主體進(jìn)一步補(bǔ)充落實(shí)細(xì)則。此外，要打好財稅金融政策工具組合拳：一則要面向鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大資金投入，合理采用投資抵免、加速折舊等優(yōu)惠措施;再則要建立健全縣域金融機(jī)構(gòu)存款用于鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展的考核制度和約束機(jī)制。與此同時，隨著產(chǎn)業(yè)振興有序推進(jìn)，亟需將成熟有效的政策工具及時上升到法律層面，以規(guī)范鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)經(jīng)營和服務(wù)行為。

2.加大面向文化與生態(tài)價值維度的政策工具支持。要堅持保護(hù)傳承和創(chuàng)新發(fā)展并舉，在維系法規(guī)管制等環(huán)境型政策工具的基礎(chǔ)上，一方面要重視供給型政策工具的推動作用，持續(xù)加大資金、技術(shù)、人才等要素投入，尤其是對“文化+”“生態(tài)+”等鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地供給、關(guān)鍵設(shè)施建設(shè)和新興技術(shù)應(yīng)用的支持力度;另一方面要充分發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用，通過對相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的采購，或以定向委托、招投標(biāo)等方式積極引入專業(yè)服務(wù)商，或鼓勵經(jīng)營主體開展科技攻關(guān)、人才培養(yǎng)等合作，引導(dǎo)鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.建立健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系及配套機(jī)制。鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)振興涉及的范圍廣、環(huán)節(jié)多、矛盾與問題復(fù)雜，對此要統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)推進(jìn)，建立健全由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭抓總的推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)中央與地方之間的政策銜接相關(guān)部門之間的政策協(xié)調(diào)，逐步從技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略規(guī)劃及法律法規(guī)等層面健全鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策體系，為鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度保障。同時，鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具并非一經(jīng)選定就保持不變，必須通過打造一個豐富、適用的鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)政策工具箱，形成多元政策工具的協(xié)同配合以有效應(yīng)對新形勢和新變化。

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