地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系研究

張運秋 韓健

【摘 要】科技創(chuàng)新對推動地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮著重要作用，文章主要從3個方面分析地方政府科技創(chuàng)新，首先分析目前我國地方政府科技創(chuàng)新現(xiàn)狀，其次分析影響地方政府科技創(chuàng)新支出的因素，最后構(gòu)建地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系，逐步探索能有效將科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成果的有效評價機制，提高財政科技創(chuàng)新資金的使用效率。

【關(guān)鍵詞】科技創(chuàng)新;績效評價;財政投入

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）03-0006-03

1 地方政府科技創(chuàng)新支出的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國一直高度重視科技創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的驅(qū)動力作用，從鄧小平同志提出“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的號召，到20世紀80年代我國科技工作總方針“經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學技術(shù)、科學技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設(shè)”的發(fā)布，再到黨的十八大實施的創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略工作部署，中國一直高度重視科學技術(shù)的發(fā)展，推動我國國民經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展。2019年中央經(jīng)濟工作會議更是明確提出必須“強化國家戰(zhàn)略科技力量，推動重大科技創(chuàng)新發(fā)展”。如今，我國科技創(chuàng)新實力實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

財政科技創(chuàng)新支出是我國科技創(chuàng)新事業(yè)向前發(fā)展的重要資金來源與財力保障，反映了地方政府對科技創(chuàng)新事業(yè)的重視及支持 [1]。近年來，政府科技投入的不斷增加是推動科技創(chuàng)新發(fā)展進步的重要力量。本文主要對財政科技的規(guī)模與結(jié)構(gòu)進行現(xiàn)狀分析。

1.1 我國財政科技資金投入的規(guī)?，F(xiàn)狀

從表1可以看出，我國近10年來財政科技創(chuàng)新支出總量不斷增加，從2007年的1 783.04億元到2019年的9 470.79億元，絕對額增加了9倍左右。其中，財政科技支出的增速在2009年達到了最高值。從政府科技資金投入的總量與增速可以看出我國高度重視科技創(chuàng)新的發(fā)展，認識到科技創(chuàng)新對于經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)作用。科技創(chuàng)新的發(fā)展不僅需要財政資金的投入，也需要人力的支持。因此，選擇R&D人員全時當量指標，這個指標主要反映了財政科技創(chuàng)新的人力投入情況，表1中，我國R&D人員全時當量的總量一直處于上升趨勢，由2007年的173.6萬人增加到2019年的480.08萬人，年均增長率為8.9%左右。

1.2 我國財政科技支出的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

政府資源對于科技創(chuàng)新各個方面的投入的選擇會深深地影響政府科技創(chuàng)新支出的績效。基于此，本文有必要對我國的財政科技創(chuàng)新投入的結(jié)構(gòu)進行深層次分析，盡量改善我國財政科技資金和人力資源投入的失衡而導致的經(jīng)濟效率低下。因此，本文使用研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費按照活動類型分為基礎(chǔ)研究、應用研究和試驗發(fā)展①3個部分分析我國財政科技支出的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

（R&D）經(jīng)費結(jié)構(gòu)中基礎(chǔ)研究應當是應用研究及實驗發(fā)展的基礎(chǔ)，也是它們能夠順利進行的前提條件 [2]。從表2可以看出，基礎(chǔ)研究的總量遠遠低于應用研究和實驗發(fā)展，試驗發(fā)展總量最大，這說明了我國政府科技創(chuàng)新的投入偏向于試驗發(fā)展而忽略了基礎(chǔ)研究的重要性。這可能是因為政府部門希望能將更多的科技成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品價值，因此將財政資金大量投資在試驗發(fā)展階段，但是這忽略了最根本的基礎(chǔ)發(fā)展，導致（R&D）經(jīng)費結(jié)構(gòu)比例失衡，造成基礎(chǔ)研究對社會效益的支持作用無法實現(xiàn)。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上發(fā)表了政府工作報告，報告中提出了對“十四五”規(guī)劃的瞻望，并強調(diào)了政府部門必須加大對科技創(chuàng)新特別是基礎(chǔ)研究的財政投入，2021年基礎(chǔ)研究的支出將增加10.6%，同時計劃中國在未來5年內(nèi)研發(fā)支出將增加7%以上。2020年，中國政府在研發(fā)方面投入的資金達到了2.44萬億元，比2019年增長了10.3%。

2 影響地方政府科技創(chuàng)新支出的因素分析

地方政府科技投入是一個行為系統(tǒng)，因此它的行為容易受到各種因素的影響，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡這一特殊國情，所以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域科技資源集聚、地方政府規(guī)模、地區(qū)教育水平及高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等因素都會影響地方政府的科技創(chuàng)新支出。

2.1 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對財政科技創(chuàng)新支出的影響

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與財政科技創(chuàng)新支出具有正向效應 [3]。政府科技創(chuàng)新支出是進行科學技術(shù)創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)，逐步加大財政科技創(chuàng)新投入的力度將有效地提高國家的科技水平。首先，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度如何直接響該地區(qū)政府資源的配置，這是因為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度越高，該地區(qū)經(jīng)濟總量越大，政府財政收入也越多，這就意味著政府在科技創(chuàng)新方面可支配資金也就越多，能加強地方政府對科技創(chuàng)新發(fā)展項目的資金支持力度。2018年，人均GDP排名前四名的省份和城市分別是北京、上海、天津、江蘇和浙江，廣東排第七名，而根據(jù)《2018年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》中R&D經(jīng)費投入強度來看，處于前六位的分別是北京、上海、廣東、江蘇、天津和浙江①。這些數(shù)據(jù)說明在地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地方，科技創(chuàng)新支出也越高。其次，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)工資薪金報酬也會更高，2018年各省份工資薪金排名前五名的分別是北京、上海、天津、浙江和廣東，吸引各種科技人才的集聚，而科研人員的質(zhì)量代表了一個地區(qū)人力資本的水平，決定著區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展的能力 [4]。因此，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，該地區(qū)財政科技支出也會越多。

2.2 區(qū)域科技資源集聚對地方政府科技創(chuàng)新支出的影響

地方政府科技投入主要與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點高度關(guān)聯(lián)，地區(qū)科技基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為區(qū)域科技資源集聚。區(qū)域科技資源集聚具體是指在某一個或幾個區(qū)域之間，政府和市場的相互作用能夠聚集各種科技資源，進而產(chǎn)生集聚效應 [5]。區(qū)域科技資源集聚能夠影響地方政府科技創(chuàng)新支出主要是從兩個方面說明。首先，地區(qū)的科技資源集聚表明了該地方的科技資源能力比較強大，能夠有效提高科技產(chǎn)出效益，從而降低了地方政府承擔的因大量財政資金投入科技創(chuàng)新而造成的風險水平，大大提高政府的預期收益率。因此，在科技資源聚集度較高的地區(qū)，政府往往愿意加大對財政科技創(chuàng)新的資金及人力的投入。其次，區(qū)域科技資源集聚能夠提高地方的專業(yè)化程度，因此該地區(qū)的科學技術(shù)水平專業(yè)化程度較高，科技產(chǎn)出率也會較高，帶來的收益率也會較高，因此該地區(qū)的政府財政科技支出意愿較強。

2.3 地區(qū)教育水平對地方政府科技創(chuàng)新支出的影響

地區(qū)教育水平反映了當?shù)厝藛T的整體文化素質(zhì)水平 [6]，文化素質(zhì)水平不僅包括科學技術(shù)水平，還包括人文社科知識，因此這將會影響當?shù)刎斦萍紕?chuàng)新的支出效率。首先，如果當?shù)氐恼块T人員整體交易水平較高時，他們的專業(yè)素質(zhì)與能力也比較強，因此在對財政科技創(chuàng)新方面能夠提出更好的方案，關(guān)注科技創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展，這也可以直接提高財政科技創(chuàng)新投入的效率，改善科技創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。其次，地區(qū)教育水平較高能夠提升當?shù)鼐用竦奈幕刭|(zhì)，當?shù)鼐用駥τ谡l(fā)布的政策的接受程度也越高，提高了政策執(zhí)行效率。同時，企業(yè)也是科技創(chuàng)新的重要主體之一，居民的教育水平高能夠創(chuàng)造出更多的科技成果，間接地提高了財政科技支出效率。最后，教育水平高的地區(qū)科研組織機構(gòu)和科研人員較多，因此為了更好地發(fā)展科研，政府用于維持科技創(chuàng)新的財政投入也就會越多。

3 構(gòu)建地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系設(shè)計

財政科技創(chuàng)新支出的績效是指一定時期內(nèi)政府用于支持科學技術(shù)發(fā)展的支出與其既定目標相比的實現(xiàn)程度，反映政府財政科技支出與實際取得的效果之間的比較關(guān)系 [7]。構(gòu)建一個有效的地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系有利于均衡我國財政科技創(chuàng)新支出的結(jié)構(gòu)，改善財政資源配置效率，進而提升科技創(chuàng)新支出的效益。本文主要以下幾個方面設(shè)計地方政府科技創(chuàng)新支出的績效評價體系。

（1）建立以企業(yè)為核心的財政科技創(chuàng)新評價機制。 《2018年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》中報告了R&D經(jīng)費，其中各類企業(yè)經(jīng)費支出為15 233.7億元，政府屬研究機構(gòu)經(jīng)費支出為2 691.7億元，高等學校經(jīng)費支出為1 457.9億元。企業(yè)、政府屬研究機構(gòu)、高等學校經(jīng)費支出所占比重分別為77.4%、13.7%和7.4%①，前面數(shù)據(jù)科研看出其中用于企業(yè)的經(jīng)費在三者中所占比例最高，這是因為以高校及科學研究機構(gòu)為主的科技成果大多還停留在論文和著作等淺層次，沒有經(jīng)歷過實驗程序，科技成果未能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成果，導致科技成果的經(jīng)濟價值未能實現(xiàn)。因此，建立以企業(yè)為核心的財政科技評價機制是非常有必要的，有效提高科技創(chuàng)新支出的效率，所以可以將“企業(yè)研發(fā)資金投入占財政科技投入的比重”這個指標納入財政科技績效的評價體系 [8]。由企業(yè)牽頭實施科技創(chuàng)新項目，有效連接知識創(chuàng)新和經(jīng)濟成果之間的橋梁。

（2）擴大科研機構(gòu)規(guī)模，建立科技成果經(jīng)濟價值的評價機制?？蒲袡C構(gòu)的規(guī)模能直接影響財政科技創(chuàng)新投入的效率，規(guī)模越大，科研機構(gòu)所能提供的科研價值也就越高，科研成果也會越多，所以效率值會更高 [9]。但是，科技創(chuàng)新的最終價值體現(xiàn)主要是它的經(jīng)濟效益及社會效益的實現(xiàn)，如果簡單地將科技創(chuàng)新停留在書面上的存在，比如論文和著作，這將沒有實際意義，因此需要將實驗室的科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品投入市場，實現(xiàn)它的市場價值。我們可以將反映科技成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟指標納入財政科技創(chuàng)新績效評價體系中，比如新產(chǎn)品銷售收入。

（3）將研究與試驗發(fā)展（R&D）納入財政科技創(chuàng)新評價體系。將R&D分為R&D經(jīng)費和R&D人員全時當量。上文提到將R&D分為基礎(chǔ)研究、應用研究和試驗發(fā)展3個部分 [10]，分別考察財政科技資金投入及人力資源投入在這三者之間的比例。R&D的經(jīng)費支出是整個科技活動的中心，它包含政府在內(nèi)的全社會對科技創(chuàng)新的投入，政府通過財政政策引導社會對科技的資金人力支持，因此它是評判政府科技投入對社會資金的引導作用的重要指標。R&D人員全時當量指標主要表現(xiàn)為財政科技人力資源的投入，優(yōu)化R&D經(jīng)費和R&D人員全時當量分配在3個部分之間的資金比例及人員比例，可以提高科技創(chuàng)新的效率。

（4）建立第三方科技成果評價機構(gòu)體系 [11]?？萍汲晒u價能夠迅速篩選出有價值的科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)品，有效緩解當前技術(shù)成果大量存貨問題?？萍汲晒u價是能有效使科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟成果的重要環(huán)節(jié)，以前的科技成果評價一直由政府科技主管部門掌握，現(xiàn)在為了充分發(fā)揮市場的作用，要以市場為主體，充分了解市場所需要的科技創(chuàng)新項目，建立第三方科技成果評價機構(gòu)評價科技成果，提高科技評價效率。但是由于目前的第三方科技成果評價機構(gòu)良莠不齊，而且所使用的指標也未能統(tǒng)一，這將導致評價結(jié)果不同，而且評價結(jié)果如果出現(xiàn)問題也無法問責。因此，第三方機構(gòu)需要由政府出面實施監(jiān)管，盡量讓評價過程公開、公正，同時把關(guān)科技創(chuàng)新績效評價指標，以免出現(xiàn)因指標不過關(guān)而造成的評價結(jié)果失效，在政府部門監(jiān)管下充分發(fā)揮第三方評價機構(gòu)作用，解決科技資金使用效率不高、分配過程不透明的問題。

注 釋

① 國家統(tǒng)計局.2018年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rdpcgb/qgkjjftrtjgb/201908/t20190830_1694754.html，2019-08-30.

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