政府公共服務(wù)注意力配置與公共財政資源的投入方向選擇

文宏++趙曉偉

摘要：基于有限理性的注意力基礎(chǔ)觀，選取中部六省為研究樣本，通過對2007～2012年的政府工作報告進(jìn)行自動文本分析，測量歷年政府部門對基本公共服務(wù)各個方面注意力的高低，將注意力的測量結(jié)果與政府歷年財政支出的投放方向進(jìn)行比對并進(jìn)行回歸分析。研究結(jié)果表明，政府公共服務(wù)注意力配置與公共財政資源投入方向之間呈正相關(guān)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；財政投入；政府工作報告；注意力

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.06.02

中圖分類號：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-8409（2015）06-0005-05

注意力基礎(chǔ)觀[1]歷來是管理學(xué)領(lǐng)域決策行為研究的關(guān)注焦點(diǎn)。基于有限理性假說，決策者的注意力是一種稀缺資源，決策的重點(diǎn)在于決策者將注意力集中到哪些地方，直接關(guān)系到其決策的結(jié)果 [2]。由于組織決策者的時間及精力有限，決策者不可能在同一時間段相同程度地關(guān)注與決策相關(guān)的所有事項(xiàng)，組織決策同樣與相關(guān)組織決策者的注意力密切相關(guān)，組織決策的內(nèi)容及方向取決于組織決策者的注意力聚焦在哪些議題。因此注意力概念隨之引入組織決策領(lǐng)域，為理解和闡釋組織行為提供了一個全新的視角，尤其是用來解釋組織如何分配資源，以及如何投入精力在不同的議題及目標(biāo)領(lǐng)域。然而在現(xiàn)有的相關(guān)研究中，很少有對公共組織尤其是政府行為動機(jī)及資源投入方向選擇之間內(nèi)在機(jī)理的研究。本文從組織注意力基礎(chǔ)觀的視角，選擇中部六省政府工作報告（2007～2012年）文本進(jìn)行分析，測試省級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的注意力分配，研究政府公共服務(wù)注意力配置與公共財政資源投入方向選擇的內(nèi)在機(jī)理。

1 研究框架

1.1 公共服務(wù)均等化與公共財政投入

建立健全的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果均等地惠及全民，是我國現(xiàn)階段改革和發(fā)展的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化與公共財政投入之間的關(guān)系愈發(fā)密切。近年來，無論是實(shí)踐還是理論方面，從公共財政的角度出發(fā)研究基本公共服務(wù)均等化問題已成為公共管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)，現(xiàn)有研究多從公共財政的角度來研究基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)和優(yōu)化以及對基本公共服務(wù)的效率評估問題，國內(nèi)學(xué)者也大多止于從公共財政的效率評估入手來進(jìn)行研究。從一定程度上來說，公共財政資源的投入及分配方式直接影響甚至決定著基本公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度[3]。

政府是基本公共服務(wù)均等化的推行者及公共財政投入的具體實(shí)施者，基本公共服務(wù)均等化與公共資源投入的目標(biāo)都是為了滿足公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化[4]。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要政府財政投入作為物質(zhì)支撐和前提保證，只有政府撥付財政資金并投入至相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，基本公共服務(wù)才能得以實(shí)施。然而，由于基本公共服務(wù)所涵蓋的領(lǐng)域十分廣泛，在有限的財力條件下，相對稀缺的公共財政投入與旺盛的基本公共服務(wù)需求之間存在著較大的矛盾，政府不同的公共財政投入取向決定著基本公共服務(wù)的不同實(shí)現(xiàn)水準(zhǔn)，因此，基本公共服務(wù)均等化與公共財政投入之間關(guān)系密切，公共資源的投入力度及方向是衡量基本公共服務(wù)均等化的重要指標(biāo)。

1.2 政府工作報告的地位及作用

政府工作報告是常見的一種公文形式，各級政府必須在每年召開的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸驼螀f(xié)商會議上向大會主席團(tuán)、到會的人大代表和政協(xié)委員發(fā)布這一報告。政府工作報告歷經(jīng)起草、征求意見、接受審議等環(huán)節(jié)，是政府行政意志的正式表述，是政府重要的施政文本。政府工作報告行文形式規(guī)范，詞匯及句法使用嚴(yán)謹(jǐn)，具有高度的權(quán)威性。其主要內(nèi)容涵蓋了過去一年的工作回顧及當(dāng)年的工作任務(wù)及計劃，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，對基本公共服務(wù)各個領(lǐng)域的內(nèi)容都有所涉及，集中體現(xiàn)了在一段時期之內(nèi)政府工作的重心所在，是政府具體政策制定及執(zhí)行的重要依據(jù)。因此，政府工作報告具有較為可信的研究價值。在本文的研究中，通過利用科學(xué)量化的文本分析方法，系統(tǒng)分析一段時期的政府工作報告，將文本性質(zhì)的、定性的文本信息材料科學(xué)地轉(zhuǎn)化為定量直觀的數(shù)據(jù)材料，對政府工作報告從定性和定量兩個方面進(jìn)行深度挖掘和研究，可以深入了解和準(zhǔn)確掌握政府在各個時期的工作重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)。

1.3 公共服務(wù)供給過程中的注意力配置

在公共服務(wù)供給的實(shí)踐過程中，政府所掌控的公共資源相對有限。在特定時期內(nèi)公共資源總量相對確定的前提下，政府決策決定了公共財政資源（多以財政投入形式出現(xiàn)）的投放方向及比例。不同的政府決策將會導(dǎo)致各個公共服務(wù)領(lǐng)域的公共財政資源有所差別，這與政府對不同領(lǐng)域公共服務(wù)的關(guān)注度存在較大關(guān)聯(lián)。盡管外部事件是影響決策的重要因素，但它只有首先受到?jīng)Q策者的關(guān)注才能進(jìn)一步在決策過程中發(fā)揮作用[5]。因此，政府注意力的配置是政府基本公共服務(wù)供給的重要影響因素。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化是各級政府的重要職責(zé)。如何更有效地將有限的財政資源投入至不同領(lǐng)域的公共服務(wù)供給，且平衡不同領(lǐng)域公共服務(wù)的投入比例，是當(dāng)前政府提升基本公共服務(wù)均等化的難點(diǎn)重點(diǎn)，也是當(dāng)前政府決策面臨的重要挑戰(zhàn)。本文關(guān)于基本公共服務(wù)注意力與財政投入方向選擇之間的研究，將有助于打開政府決策的黑箱，破解政府注意力配置與公共財政投入以及公共服務(wù)均等化之間關(guān)系的機(jī)理。

1.4 理論假設(shè)和研究設(shè)計

基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量與數(shù)量很大程度取決于政府對相關(guān)領(lǐng)域的財政投入。而公共財政資源的投入數(shù)量及比例又與決策者對不同領(lǐng)域的注意力緊密相關(guān)。即當(dāng)政府決策者將更多注意力配置到基本公共服務(wù)的某一領(lǐng)域時，相關(guān)領(lǐng)域的財政投入就會增加；反之，當(dāng)政府決策者在某一基本公共服務(wù)領(lǐng)域的注意力配置減弱時，該領(lǐng)域的財政投入將會相應(yīng)減少。因此，本文作出假設(shè)：政府對公共服務(wù)的注意力配置與財政投入呈正相關(guān)關(guān)系。在具體操作過程中，將政府對某一領(lǐng)域基本公共服務(wù)的注意力設(shè)為自變量，將政府在該領(lǐng)域的財政投入設(shè)為因變量，自變量和因變量之間呈正相關(guān)關(guān)系。

基于以上假設(shè)，本文利用定性軟件QSR Nvivo10對中部六省六年的政府工作報告進(jìn)行自動文本分析，測量政府對基本公共服務(wù)各個領(lǐng)域的關(guān)注度。匯總歸納中部六省六年間相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，與各個基本公共服務(wù)領(lǐng)域相對應(yīng)的財政投入。將匯總成表的對基本公共服務(wù)的注意力（自變量）和對相對應(yīng)領(lǐng)域的財政投入（因變量）共計324組數(shù)據(jù)導(dǎo)入SPSS軟件進(jìn)行回歸分析，對上述相關(guān)性假設(shè)，即基本公共服務(wù)某個領(lǐng)域關(guān)注度的高低與政府在相關(guān)領(lǐng)域的公共財政投入的多少緊密相關(guān)進(jìn)行驗(yàn)證。

2 研究工具及樣本選擇

2.1 文本分析方法和QSR Nvivo10 軟件的運(yùn)用

文本分析方法（Text Analysis）又稱為內(nèi)容分析方法（Content Analysis），是一種基于定性研究的量化分析方法，是“基于社會科學(xué)目的，任何用于文本（或者其他符號材料）上的方法學(xué)上的度量”[6]。文本分析方法早期主要應(yīng)用于情報學(xué)中，近年逐步被引入到企業(yè)管理和公共管理領(lǐng)域，在現(xiàn)代社會科學(xué)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用。文本分析方法的運(yùn)用基于WhorfSapir假設(shè)所提出的原理，認(rèn)為人的語言是其心智處理過程的一個映射，人的認(rèn)知傾向和關(guān)注的焦點(diǎn)在其經(jīng)常使用的文字中有集中的反應(yīng)，人們經(jīng)常使用的文字處于人們認(rèn)知的中心地帶，反應(yīng)了其思維中最為關(guān)注的部分[7]。因此，文字使用頻率的變化反映了人們對于事物關(guān)注程度的變化[8]?；诖?，本文通過對文本資料中出現(xiàn)的某些關(guān)鍵詞的詞頻統(tǒng)計，深度挖掘文本資料，將語言文字等定性資料轉(zhuǎn)換為定量的直觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，抽離具體文本素材的特定使用情景，可以準(zhǔn)確地推斷和獲知文本關(guān)注重心。由于世界上的信息大多數(shù)為定性的、非結(jié)構(gòu)或者半結(jié)構(gòu)的文本信息[9]，致使大部分文本信息不能直接使用統(tǒng)計軟件進(jìn)行分析，而僅僅通過字面理解進(jìn)行定性分析往往容易受到有限理性的影響而對文本的解讀出現(xiàn)偏差[10]。本文所采用的文本分析方法借助QSR Nvivo10軟件進(jìn)行客觀的統(tǒng)計，計算研究領(lǐng)域緊密相關(guān)的詞組頻數(shù)，可以將定性的文本資源轉(zhuǎn)換為直觀的數(shù)據(jù)資料，能夠一定程度上有效克服或者降低定性的、非結(jié)構(gòu)性的文本資料由于有限理性的存在而帶來的研究誤差。

QSR Nvivo10是一款自動文本分析軟件，其主要功能是挖掘和分析各類性質(zhì)的資料，用來處理各種非數(shù)字且無結(jié)構(gòu)的信息，將這些信息轉(zhuǎn)化為量化的數(shù)據(jù)，并加以管理。在具體的研究過程中，QSR Nvivo10軟件一般會通過測量某一特定的詞匯或者句子在研究文本中出現(xiàn)的頻率或者頻數(shù)來測量決策者的注意力。即根據(jù)研究問題確定管理者注意力配置的重點(diǎn)，選擇一系列與研究問題緊密相關(guān)的關(guān)鍵詞，然后通過對相關(guān)文件檔案的內(nèi)容進(jìn)行文本分析，得出關(guān)鍵詞在文件中出現(xiàn)的頻數(shù)，從而測量管理者的絕對注意力或者相對注意力[11]。近年來，在國內(nèi)注意力基礎(chǔ)觀以及以注意力基礎(chǔ)觀為依托的研究愈發(fā)多見，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到企業(yè)管理，尤其是戰(zhàn)略管理的研究中。在公共管理研究中，此方法的應(yīng)用也已經(jīng)初見端倪。吳建祖等從企

業(yè)注意力基礎(chǔ)觀這一視角對企業(yè)的國際化戰(zhàn)略選擇進(jìn)行了研究，得出國際化戰(zhàn)略的選擇是由高管團(tuán)隊的注意力配置結(jié)果決定的結(jié)論[12]。魏丁等運(yùn)用文本分析方法對客戶價值體系和企業(yè)—客戶價值感知差異進(jìn)行了研究，探討了內(nèi)容分析在實(shí)證研究中的實(shí)踐方法步驟[13]。在國內(nèi)，文宏首次將以注意力基礎(chǔ)觀為原理的文本分析方法擴(kuò)展到公共管理領(lǐng)域，借助QSR文本分析軟件對建國以來64年間（1949～2012年）的全國政府工作報告進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，得出了政府對基本公共服務(wù)注意力的變化趨勢[14]。

本文所采用的文本分析方法以注意力基礎(chǔ)觀為主要應(yīng)用原理，以QSR Nvivo10軟件為工具依托，通過對政府工作報告進(jìn)行文本分析，抓取關(guān)鍵詞語并分析它在所掌握的文件資料中出現(xiàn)的頻度、背景等，來分析各級政府對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的注意力變化，從文本分析的角度對基本公共服務(wù)的效果進(jìn)行測評，并得出在眾多亟須政府處置的社會事務(wù)中，政府如何形成相應(yīng)的政策議程與決策機(jī)制，與政府注意力的聚焦程度密切相關(guān)，政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入同樣遵循這個原則的結(jié)論。

2.2 研究樣本的選擇

本文研究的文本材料來自于2007～2012年中國中部六省即：湖北、湖南、安徽、河南、山西、江西的政府工作報告，共計42篇。選擇政府工作報告作為研究樣本，首先是由于政府工作報告的權(quán)威性、官方性和正式性；其次是政府工作報告的易獲取性，相對其他政府文本材料，省級政府工作報告容易通過公開渠道獲取。六個省份位于我國中部地區(qū)，大致處于整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中間區(qū)域，其GDP基本分布在31個省、市、自治區(qū)的中游（見表1），接近各個省份GDP的中位數(shù)水平，具有樣本研究價值。

3 研究過程與研究結(jié)果

3.1 公共服務(wù)領(lǐng)域的注意力測量

本文嚴(yán)格按照文本分析方法相關(guān)步驟，測量政府對各個領(lǐng)域基本公共服務(wù)的注意力。首先，利用相關(guān)軟件從文本中科學(xué)地提取與各個領(lǐng)域基本公共服務(wù)緊密相關(guān)的關(guān)鍵詞；然后利用文本分析軟件對政府工作報告進(jìn)行文本分析，按照關(guān)鍵詞建立節(jié)點(diǎn)，得出含有關(guān)鍵詞的句子數(shù)；最后，統(tǒng)計文本總句子數(shù)，按照絕對注意力絕對注意力為包含有關(guān)鍵詞的句子數(shù)與文本句子總數(shù)之比。即：絕對注意力=包含關(guān)鍵詞的句子數(shù)/文本句子總數(shù)。 的計算公式計算出關(guān)鍵詞在文本中出現(xiàn)的頻率，得到政府對各個領(lǐng)域公共服務(wù)的注意力。

3.1.1 選取關(guān)鍵詞

選取各個公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵詞首先需要明確基本公共服務(wù)的范圍，即什么是基本公共服務(wù)。盡管基本公共服務(wù)均等化問題已經(jīng)成為當(dāng)前的研究熱點(diǎn)，但在我國并未就此形成統(tǒng)一的認(rèn)識?；舨妓沟膫鹘y(tǒng)理論認(rèn)為，公共服務(wù)是政府的職能，即公共服務(wù)的領(lǐng)域位于政府職能的邊界之內(nèi)。本文依據(jù)目前形成共識的基本公共服務(wù)范圍界定相應(yīng)的領(lǐng)域?yàn)椋嚎萍肌⒐舶踩?、教育、文體與傳媒、社保與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和交通運(yùn)輸。

劃定基本公共服務(wù)的領(lǐng)域后，將其作為文本分析的一級關(guān)鍵詞，按照一級關(guān)鍵詞，利用ROSTcm6分詞軟件選取二級關(guān)鍵詞，具體步驟為：首先將涉及的所有文本進(jìn)行合并后導(dǎo)入ROSTcm6軟件進(jìn)行分詞，選取詞頻數(shù)高于百分之五的詞作為關(guān)鍵詞選取的詞庫。通過專家咨詢、共同判斷等環(huán)節(jié)，從詞庫中選取與相關(guān)測量維度含義相近的詞語作為文本分析的關(guān)鍵詞。將文本導(dǎo)入QSR Nvivo10軟件對原始文本中的關(guān)鍵詞進(jìn)行辨意，去掉歧義過多的關(guān)鍵詞。從處理后的關(guān)鍵詞詞庫中選取并確定本文研究所需的二級關(guān)鍵詞。關(guān)鍵詞詞匯見表2。

3.1.2 關(guān)注度的測量

選定基本公共服務(wù)各個領(lǐng)域的關(guān)鍵詞后，利用文本分析軟件QSR Nvivo10對政府工作報告進(jìn)行文本分析。以每個省份一年的政府報告為一個分析單位，對選定的9個一級關(guān)鍵詞建立相應(yīng)的一級節(jié)點(diǎn)并進(jìn)行編碼。在各個節(jié)點(diǎn)下，依次編碼選定二級關(guān)鍵詞，為其選定的基本公共服務(wù)領(lǐng)域計數(shù)，在編碼過程中，需要按照文本情境對關(guān)鍵詞的語義進(jìn)行判斷，符合相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域含義范圍的計入編碼，不符合的則不計入。當(dāng)一個句子中出現(xiàn)多個關(guān)鍵詞時，每個關(guān)鍵詞只能編碼一次，當(dāng)一個句子中關(guān)鍵詞的含義不同時，則對這個句子重復(fù)編碼計數(shù)。

通過建立節(jié)點(diǎn)和在相關(guān)節(jié)點(diǎn)下編碼計數(shù)，最后得出各個領(lǐng)域中含有相關(guān)關(guān)鍵詞的句子數(shù)，并統(tǒng)計文本總句子數(shù)，從而計算出關(guān)鍵詞在文本中出現(xiàn)的頻率，即在文本中有多少個句子含有選取的關(guān)鍵詞，剔除歧義詞頻和在一句中重復(fù)出現(xiàn)的詞頻，計算出包含關(guān)鍵詞的句子數(shù)占文本句子總數(shù)的百分比，就得到政府對基本公共服務(wù)各個方面的注意力?？梢钥闯觯畬ι婕盎竟卜?wù)的各個事項(xiàng)都有所關(guān)注，但對于基本公共服務(wù)的不同領(lǐng)域關(guān)注程度存在較大差異，在研究期內(nèi)對就業(yè)與社保的關(guān)注度明顯高于其他領(lǐng)域，說明政府將更多的注意力配置給此領(lǐng)域。

3.2 公共財政數(shù)據(jù)的客觀采集和處理

由于本文對政府基本公共服務(wù)的關(guān)注度是從科技、公共安全、教育、文體與傳媒、社保與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和交通運(yùn)輸?shù)?個方面分別測量，為與之相對應(yīng)，對公共財政投入的數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)來源為2008～2013年中部六省統(tǒng)計年鑒中財政支出的各項(xiàng)數(shù)據(jù)。 也從以上9個方面進(jìn)行采集。為保證數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性，公共財政數(shù)據(jù)來自各個省份的統(tǒng)計年鑒，從中提取在各個公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入數(shù)據(jù)。為了規(guī)避通貨膨脹導(dǎo)致的投入增長誤差，將數(shù)據(jù)進(jìn)行了處理，即將相應(yīng)年份各個領(lǐng)域的財政投入除以該年份的總投入，使用的是每個服務(wù)領(lǐng)域財政投入數(shù)額與當(dāng)年財政投入數(shù)額之比，避免了通貨膨脹帶來的財政投入的比例性上升，更能真實(shí)地反應(yīng)研究驗(yàn)證的內(nèi)容。

3.3 實(shí)證分析

將研究的兩組數(shù)據(jù)導(dǎo)入SPSS statistics 21進(jìn)行自相關(guān)性分析，自變量為政府對各項(xiàng)公共服務(wù)的關(guān)注度，因變量為政府對各項(xiàng)基本公共服務(wù)的財政投入（見表3、表4、表5、表6）。

本文使用皮爾遜系數(shù)方法對各項(xiàng)公共服務(wù)占財政投入比例與其對應(yīng)關(guān)注度的相關(guān)性進(jìn)行分析。分析結(jié)果表明，二者之間存在顯著相關(guān)，r（324）=083，p<001。相關(guān)的方向呈正值，表明政府對某項(xiàng)公共服務(wù)的關(guān)注度越高，相應(yīng)領(lǐng)域的財政投入比例也會越高。根據(jù)科恩（1988）的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)尺度為高。皮爾遜系數(shù)的平方（r2 ）進(jìn)一步表明，各項(xiàng)公共服務(wù)占財政投入比例的69%可以用相應(yīng)的關(guān)注度來進(jìn)行預(yù)測。

以各項(xiàng)公共服務(wù)關(guān)注度預(yù)測相應(yīng)領(lǐng)域的財政投入為一簡單回歸分析，由于數(shù)學(xué)基礎(chǔ)相同，簡單回歸分析與相關(guān)分析的主要結(jié)果相同。Pearson相關(guān)系數(shù)與Beta均為083，且均達(dá)顯著性水平。以各項(xiàng)公共服務(wù)關(guān)注度預(yù)測相應(yīng)領(lǐng)域的財政投入有69%的解釋力，F(xiàn)（1，322）=711627，p=0000，顯示該解釋力具有統(tǒng)計學(xué)上的意義。系數(shù)估計的結(jié)果指出，各項(xiàng)公共服務(wù)關(guān)注度能夠有效預(yù)測相應(yīng)領(lǐng)域的財政投入，Beta系數(shù)達(dá)083（t=26676，p=0000），表示公共服務(wù)關(guān)注度越高，相應(yīng)的財政投入比例也會越高。

4 研究展望

本文在理論上提供了一種分析和解讀政府決策行為的新方法。政府工作報告作為具有權(quán)威性的官方正式文本，是政府組織注意力的呈現(xiàn)載體，對政府工作報告的文本分析具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性。本文的研究結(jié)果表明，政府的注意力配置是影響政府決策的重要因素，政府不同的注意力配置導(dǎo)致政府對不同領(lǐng)域公共服務(wù)的關(guān)注聚焦，進(jìn)而影響政府公共財政投入方向和投放比例的調(diào)整，因而政府的決策和公共財政投入都與政府注意力的聚焦過程密切相關(guān)。作為一種全新的研究方法，在公共管理領(lǐng)域具有非常廣闊的應(yīng)用前景，不僅可以挖掘相關(guān)的政府官方文本資料，從注意力測量的視角為政府的科學(xué)決策提供輔助性思路，而且有助于政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、厘清財政投放等社會事務(wù)中做出更加全面合理的決策，推動更加科學(xué)的公共管理實(shí)踐。

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（責(zé)任編輯：王 楠）