民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機制構(gòu)建問題研究

吳峰 李璐

摘 要：隨著“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，我國民營企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快。在新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護主義抬頭的背景下，民營企業(yè)“走出去”面臨的政治、經(jīng)濟、社會文化等海外風險不斷加劇。地方政府在推動民營企業(yè)“走出去”的同時，應通過設立專門的海外投資促進機構(gòu)，打造事前事中事后一體化監(jiān)管和服務機制，并充分發(fā)揮政府、商會（行業(yè)協(xié)會）、海外華僑以及企業(yè)等利益相關(guān)方的合作優(yōu)勢，激發(fā)民間非政府組織活力，豐富民營企業(yè)海外投資數(shù)據(jù)資源，提升民營企業(yè)的國際法律機制運用能力，從而構(gòu)建系統(tǒng)的民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機制。

關(guān)鍵詞：民營企業(yè);海外投資;非政府組織;權(quán)益保障

隨著“一帶一路”倡議步入共建與高速發(fā)展階段，民營企業(yè)“走出去”的步伐不斷加快，參與國際經(jīng)濟競爭的領域不斷拓展，競爭力也日益增強，海外投資規(guī)模持續(xù)擴大。面對錯綜復雜的世界政治經(jīng)濟環(huán)境，民營企業(yè)的跨國經(jīng)營水平和海外投資風險管控的能力也參差不齊。在全球經(jīng)濟不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，以及新冠肺炎疫情全球蔓延、單邊主義與保護主義抬頭的背景下，構(gòu)建一套行之有效的海外通商投資權(quán)益維護機制就顯得尤為重要。本文基于對江蘇南通的實踐考察，擬從地方政府以及企業(yè)的視角，對民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機制構(gòu)建問題進行研究。

一、南通市海外投資概況

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，南通市在海外投資的項目共計723個，累計投資額約72.1億美元;累計簽訂對外承包勞務合同額170億美元，完成營業(yè)額256億美元。海外通商遍布全球120多個國家和地區(qū)，主要分布在非洲、美洲、歐洲等地?！笆濉逼陂g，南通市共新增海外投資項目377個，中方協(xié)議投資額近50.24億美元，項目主要集中在中國香港、美國、印尼和馬來西亞等國家和地區(qū)（歷年數(shù)據(jù)詳見表1）。近年來由于受到新冠疫情影響，南通市的海外投資有所放緩，2020年的中方協(xié)議投資額與2019年度同期相比下降了近50%。但即便如此，2020年度南通新增海外投資仍居全省第三位。

從投資領域來看，南通對外投資從紡織服裝等傳統(tǒng)行業(yè)向制造業(yè)、建筑業(yè)以及商業(yè)服務業(yè)等領域拓展，而且聚焦新能源、新材料的項目逐漸凸顯。2020年的海外投資，就主要集中在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)以及科學研究和技術(shù)服務類。投資目的地也從原先以亞非地區(qū)為主開始向亞歐“一帶一路”沿線國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，如美國、印尼、馬來西亞和中國香港等。例如，夢百合家居科技股份有限公司增資3677萬美元擴建恒康歐洲有限公司生產(chǎn)線，江蘇聯(lián)發(fā)紡織股份有限公司斥資1.85億美元在印尼肯德爾工業(yè)園區(qū)建設高檔梭織服裝面料生產(chǎn)基地，江蘇里高智能家居有限公司增資1980萬美元在泰國設立家居產(chǎn)品工廠。

此外，南通在“十三五”期間，對外承包工程營業(yè)額72.01億美元，共外派各類勞務人員37496人次，年均在外人數(shù)超過20000人次（歷年數(shù)據(jù)詳見表2）。

二、民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障機制建設存在的主要問題

由于我國的海外投資整體還處于起步發(fā)展階段，從國家層面看，海外投資權(quán)益保護機制建設還不夠完善，如：海外投資法律保障體系還不健全，政府在海外投資管理方面的職能較為分散，海外投資的保險制度體系、金融與財稅支持的政策體系還不夠完善等等。從地方層面看，雖然地方政府在民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障與支撐體系建設方面采取了不少舉措，但由于機制建設是一個系統(tǒng)工程，涉及到人、財、物的多維投入，建設進程整體偏緩，體系化建設明顯不足;從企業(yè)自身看，由于缺乏國際運營管理人才和管理經(jīng)驗，在企業(yè)的跨國運作、財務管理以及政策風險管控等方面還存在明顯短板。

結(jié)合南通的實踐經(jīng)驗，筆者認為地方政府在民營企業(yè)海外投資保障機制建設方面，主要存在以下幾方面的問題。

（一）機制建設碎片化，缺乏系統(tǒng)的頂層設計

根據(jù)我國當前對海外投資管理的工作體制，管理職能涉及多個政府部門，海外投資活動的企業(yè)和人員的權(quán)益維護工作涉及的事項也較多，所以在國家層面，“目前主要由兩個部門負責——商務部側(cè)重于海外投資事務的管理、協(xié)調(diào)和服務，外交部則側(cè)重于海外投資利益保護。”而在地方層面，正如前文所述，相關(guān)工作同樣涉及到商務、外事、公安等行政部門，各部門職能條塊分割，難以形成強效機制，相關(guān)權(quán)益維護機制的建設存在以個案為基礎，以職能部門的分管領域和工作權(quán)限為界限的碎片化弊端。雖然突發(fā)事件的應急處置能力能夠在一定程度上體現(xiàn)海外利益保護機制的執(zhí)行力與高效性，但是從長遠來看，這種臨時性或者應急性的制度安排，缺乏機制運行上的系統(tǒng)性和連貫性，“遠遠不能應對海外利益保護所面臨日趨嚴峻的挑戰(zhàn)?！?/p>

（二）重視后保護，未能將監(jiān)管與保護融為一體

隨著全球貿(mào)易投資自由化和我國對外開放步伐的日益加快，政府部門對海外企業(yè)和公民的權(quán)益保護問題也愈發(fā)重視。無論是國家還是地方層面，政府部門均通過網(wǎng)站或者線下向社會公眾印發(fā)《中國境外領事保護和協(xié)助指南》《海外安全防范指導手冊》等，供“走出去”的企業(yè)和公民閱讀參考，但在事前風險預防方面的實際效用還相對較弱，“走出去”的民營企業(yè)與公民在相關(guān)信息獲取方面還相對有限。由于現(xiàn)有海外投資監(jiān)管機制對國有企業(yè)關(guān)注較多，對民營企業(yè)和個人關(guān)注較少，部分民營企業(yè)在海外投資中還存在規(guī)避監(jiān)管、惡性競爭、盲目投資等隱患。因此，在權(quán)益維護的支撐體系建設方面，現(xiàn)存機制還不足以提供東道國政治、經(jīng)濟、社會文化等方面全方位的信息，同時在企業(yè)和公民“走出去”之前，現(xiàn)有機制也未能提供足夠的風險評估機制或者相應服務為企業(yè)和公民提供決策參考，在事前監(jiān)管和事中事后保護方面未能形成一體化的保障機制。

（三）單兵作戰(zhàn)問題突出，利益相關(guān)方未能形成有效合力

數(shù)據(jù)表明，民營企業(yè)在我國海外利益拓展中的作用越來越凸顯。在從事海外投資的民營企業(yè)中，以中小型企業(yè)為主體，它們在對外經(jīng)濟交往和涉外經(jīng)濟活動中，除了辦理相關(guān)的業(yè)務審批流程外，與政府部門的溝通聯(lián)系相對較少。海外企業(yè)和公民權(quán)益保障機制建設，大都以政府部門主導，企業(yè)參與度相對較低。2009年，為充分發(fā)揮在外通商的窗口和橋梁紐帶作用，在南通市外事辦公室的指導下，成立了南通世界通商總會，現(xiàn)已在全球43個國家和地區(qū)成立了商會（同鄉(xiāng)會）組織。該組織通過“海外聯(lián)絡中心、海外經(jīng)貿(mào)中心、海外安全中心、海外文化宣傳中心和海外健康中心”五大中心建設，進一步提升了通商在海外的發(fā)展層次和發(fā)展能力，并在一定程度上構(gòu)建了南通企業(yè)進軍國際市場的“共同體”，構(gòu)建了護航南通企業(yè)和公民進行海外創(chuàng)業(yè)的“新防線”。但是，該機制的實際運作功能還有待完善，民營企業(yè)與海外通商之間共享經(jīng)貿(mào)信息和安全信息的平臺和工作機制還不健全，企業(yè)與國內(nèi)外相關(guān)商會、行業(yè)協(xié)會等團體之間的聯(lián)系機制尚未建立，海外投資的利益相關(guān)方在利益保護機制建設方面未能形成有效合力。

（四）企業(yè)自身能力不足，風險管控意識與維權(quán)能力有待提升

當前，民營企業(yè)的海外投資決策程序相對寬松，以股東自主決策為主，政府部門的干預相對較少，在項目前景、市場環(huán)境以及經(jīng)營風險等方面缺乏系統(tǒng)的分析論證，在資源稟賦、資產(chǎn)規(guī)模、投資偏好以及風險管控等方面與大型國有企業(yè)有著巨大差異。面對錯綜復雜的國際環(huán)境，民營企業(yè)的海外投資權(quán)益保護形勢更為復雜，在保護能力、工具使用方面受到諸多限制，再加上部分企業(yè)自身風險管控與權(quán)益保護意識不強等，民營企業(yè)現(xiàn)有維權(quán)模式原本可以依賴于司法途徑和投資保險制度，但是往往因企業(yè)自身能力不足，只能更多地依賴民間渠道。例如，我國在欠發(fā)達國家的投資多數(shù)以基礎設施、制造業(yè)等民生項目為主，出現(xiàn)投資利益沖突時，多以協(xié)商方式解決，很少有嚴重對立或訴諸法律的情況發(fā)生。

三、民營企業(yè)海外投資權(quán)益保護機制建設的路徑分析

南通市政府提出要在“十四五”期間，進一步優(yōu)化走出去戰(zhàn)略布局。“放大‘新僑之鄉(xiāng)品牌影響力，支持本土龍頭企業(yè)走出去，帶動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)全球布局，培育一批具有國際競爭力的跨國公司?！碑斍?，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，單邊主義、保護主義勢力抬頭，世界經(jīng)濟衰退，全球投資政策（安全審查機制）也正在發(fā)生著深刻變化。世界各國為應對疫情，均采取了程度不一的疫情防控舉措，海外企業(yè)和公民在東道國面臨的公共健康風險、政治風險、經(jīng)濟社會風險等都有所加劇。為加強海外投資的利益保護，我國已經(jīng)與“一帶一路”中的21個國家簽署了標準化投資合作協(xié)議。為推動對外開放事業(yè)和“走出去”戰(zhàn)略實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，除了完善國家層面的立法和制度安排，進一步加強地方層面的相關(guān)機制建設也刻不容緩。

（一）強化頂層設計，設立專門的海外投資促進機構(gòu)

如前所述，民營企業(yè)海外投資權(quán)益的保護不是解決突發(fā)風險事件的臨時性制度與工作安排，而是需要政府部門提供長期有效的保護機制與制度安排，這就需要政府層面加強頂層設計，確保制度與政策上的一致性與連貫性。2003年，商務部成立了投資促進事務局。在此基礎上，地方政府也可以進一步整合和優(yōu)化相關(guān)部門的職能，在條件成熟的情況下可嘗試設立專門的企業(yè)外海投資促進機構(gòu)（或權(quán)益保障中心）。通過設立專門機構(gòu)，可以將項目審批、外匯管理、保險及政策性信貸、中介服務等與海外投資權(quán)益保護相關(guān)但在實踐中又過于分散的行政和服務職能進行集中行使，從而實現(xiàn)政府部門的職能重心從管理到促進和服務海外投資的轉(zhuǎn)變，切實提升企業(yè)海外投資權(quán)益保障工作的整體服務效能。

（二）重視事前監(jiān)管服務，打造事前事中事后一體化服務機制

針對民營企業(yè)海外投資單兵作戰(zhàn)、缺乏有效指引的情況，在設立專門機構(gòu)的基礎上，還應進一步加強對民營企業(yè)海外投資活動的規(guī)范和服務指引，制定和實施“走出去”產(chǎn)業(yè)指導目錄。在企業(yè)具體項目實施過程中，地方政府部門可以“在稅收、外匯、保險、海關(guān)、信息等方面進一步提高服務水平，為企業(yè)創(chuàng)造更加良好的便利化條件。”鼓勵企業(yè)進行長期的海外投資布局，加強與“一帶一路”沿線國家的投資保護、金融交易、人員服務等方面的機制化合作，為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。必要時，還可以設立民營企業(yè)海外投資專項基金，采取政府購買服務的方式，支持境內(nèi)工程咨詢、投資顧問、風險評估、會計金融與法律服務等第三方機構(gòu)主動參與項目實施的全過程，引導和幫助民營企業(yè)開展投資經(jīng)驗交流，建立健全海外風險預警與管控、金融支持、項目實施跟蹤以及個案法律服務等貫穿事前事中和事后的全過程一體化權(quán)益保障服務機制。政府部門通過加強投資項目的事前和事中監(jiān)管，指導和幫助企業(yè)規(guī)范投資行為，提高企業(yè)的風險意識，提升企業(yè)對國家在促進海外投資方面的制度認知，幫助降低企業(yè)的投資試錯成本。從而通過政府、社會、企業(yè)等不同層面的合作，構(gòu)建起民營企業(yè)海外投資權(quán)益保障的網(wǎng)絡化工作機制，形成完整的海外權(quán)益保護工作體系。

（三）激發(fā)民間非政府組織活力，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的作用

在當代國際經(jīng)貿(mào)交往實踐中，民間非政府組織有著不可替代的作用。它們可以為政府部門和投資企業(yè)及時提供和反饋投資東道國風險預警信息，還可以通過前述的數(shù)據(jù)平臺發(fā)布相關(guān)信息，及時提供東道國經(jīng)濟社會發(fā)展和人文環(huán)境的相關(guān)資訊，幫助企業(yè)增強風險防范能力，高效快速地融入當?shù)厣鐣?。例如，美國政府就要求駐外使館和代表機構(gòu)充分發(fā)揮窗口作用，并調(diào)動各種進出口商會、國內(nèi)外行業(yè)協(xié)會、外國企業(yè)協(xié)會和大型企業(yè)的積極性，發(fā)揮其專業(yè)性強、聯(lián)系面廣、信息靈通的優(yōu)勢。在近鄰日本，除了通過國際協(xié)力銀行為企業(yè)在投資準備階段提供金融和財務咨詢服務外，還積極通過日本貿(mào)易振興機構(gòu)以及日本國際協(xié)力組織聯(lián)合為企業(yè)提供有關(guān)東道國的政治、經(jīng)濟和社會文化信息，為企業(yè)的投資決策提供幫助。在我國的實踐中，由于政府部門長期將企業(yè)視為保護對象，忽略了投資企業(yè)在保護海外投資利益方面的責任與能力，進而“抑制了投資者、行業(yè)協(xié)（商）會及社會團體等拓展及維護海外投資利益的能力發(fā)揮?！彼?，要進一步加強以南通世界通商總會為基礎的商會網(wǎng)絡建設，充分挖掘現(xiàn)有各級各類行業(yè)協(xié)會的社會組織資源，同時還要發(fā)動和依靠海外華僑的力量。雖然分布在海外的南通籍華僑成員群體不大，但是分布較為廣泛，在當?shù)匾灿幸欢ǖ挠绊懥?，可以通過商會、協(xié)會成員之間共享當?shù)氐慕?jīng)貿(mào)信息和安全信息等，幫助提升國內(nèi)民營企業(yè)的危機應對能力。另一方面，還可以通過商會、協(xié)會組織加強海外投資企業(yè)及公民與東道國社會層面的互動，在東道國國民中主動發(fā)聲，以實際行動塑造和展示中國的國家形象，傳導主流價值觀，從而使東道國的社會公眾樂于接納來自我國的投資，實現(xiàn)海外投資利益與當?shù)厣鐣l(fā)展利益的和諧共生，形成海外企業(yè)外部助力的“反饋式”利益保護機制。

（四）加強數(shù)據(jù)平臺建設，豐富民營企業(yè)海外投資數(shù)據(jù)資源

信息不對稱作為市場經(jīng)濟中廣泛存在的一個特點，在國際經(jīng)貿(mào)領域同樣存在。民營企業(yè)與大型國有企業(yè)或者政府機關(guān)、研究機構(gòu)等相比，在相關(guān)信息的獲取能力與獲取渠道上存在明顯短板。雖然民營企業(yè)可以通過國家商務部、外交部以及地方政府相關(guān)部門和機構(gòu)的網(wǎng)站獲取與海外投資有關(guān)的信息，但這些信息往往在系統(tǒng)性和時效性方面還不足以滿足企業(yè)的投資需求。當前，大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段層出不窮，地方政府部門要充分利用上述信息技術(shù)，加強本地民營企業(yè)海外投資的信息化建設。要針對本地民營企業(yè)投資需求，加強服務民營企業(yè)“走出去”的一體化數(shù)據(jù)庫資源建設，加強構(gòu)建穩(wěn)定可靠的海外投資信息源，利用地方政府優(yōu)勢，進一步強化外事管理部門與“南通世界通商總會”“通商海外法律服務中心”“海內(nèi)外警僑聯(lián)動服務中心”等組織之間的合作，構(gòu)建政府—企業(yè)之間的上下聯(lián)動配合機制，為企業(yè)收集、整理和發(fā)布不同國家、不同產(chǎn)業(yè)的投資政治經(jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)項目需求、突發(fā)公共安全事件等信息，并向社會開放查詢，暢通民營企業(yè)的信息獲取渠道，從而全面增強服務企業(yè)的時效性與針對性，幫助民營企業(yè)及時應對，避免投資損失?！?/p>

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