海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用的防范

陳君彥

【摘 要】 為合理運(yùn)用海事行政處罰自由裁量權(quán)，分析海事行政處罰中濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式，指出造成濫用的原因有裁量基準(zhǔn)落實(shí)不足、執(zhí)法人員水平及素質(zhì)參差不齊和監(jiān)督機(jī)制不健全等。在此基礎(chǔ)上提出海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用的防范對(duì)策：制定裁量基準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行;健全海事行政處罰程序控制制度;提高海事執(zhí)法人員的素質(zhì)及水平;完善海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系。

【關(guān)鍵詞】 海事行政處罰;自由裁量權(quán);控制;裁量基準(zhǔn)

行政自由裁量權(quán)是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力。[1]由于我國幅員遼闊，各地情況有所不同，加之立法者無法預(yù)見并規(guī)定將來的一切行為，在現(xiàn)實(shí)生活中，為防止行政機(jī)關(guān)面對(duì)復(fù)雜的問題無計(jì)可施，法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在一定的原則和范圍內(nèi)行使裁量權(quán)以提高行政效率。但自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，很容易產(chǎn)生自由裁量權(quán)行使不規(guī)范甚至被濫用的情況。這種情況在行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處罰行為中最為常見，海事行政處罰也不例外。

1 海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)形式

1.1 行政處罰缺乏統(tǒng)一性

在海事行政處罰中經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)于不同對(duì)象的同一種違法行為處以不同處罰結(jié)果的現(xiàn)象，或者對(duì)于同一種違法行為，因發(fā)生在不同時(shí)間就處以不同處罰結(jié)果的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都會(huì)導(dǎo)致處罰結(jié)果缺乏統(tǒng)一性和確定性。這樣一來，不僅可能使個(gè)案中的處罰結(jié)果與違法行為的過錯(cuò)程度不相適應(yīng)，而且也將使得行政處罰因確定性和可預(yù)期性不足而喪失或者弱化其警示作用和預(yù)防再犯作用。

1.2 行政處罰因人而異，缺乏平等性

行使自由裁量權(quán)必須具備正當(dāng)行為的目的和動(dòng)機(jī)，符合社會(huì)客觀規(guī)律，不得考慮不相關(guān)因素，也不能忽視相關(guān)因素。海事執(zhí)法人員若在實(shí)施行政處罰時(shí)摻雜不正當(dāng)?shù)闹饔^因素，在個(gè)人心緒等因素的影響下作出處罰決定，或者人情處罰，不僅對(duì)處罰對(duì)象不公平，也會(huì)對(duì)社會(huì)造成不良影響。

1.3 隨意選擇海事行政處罰方式

目前，海事相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰方式主要有警告、罰款、扣留船員適任證書、吊銷船員適任證書等。對(duì)某一主體的一項(xiàng)海上行政違法行為，既可給予一種處罰方式，也可以并處其他處罰方式?！吨腥A人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第36條規(guī)定：違反《海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》，造成海上交通事故的，依照《海上航行警告和航行通告管理規(guī)定》第20條，對(duì)船舶、設(shè)施所有人或者經(jīng)營人處以元以上1萬元以下罰款;對(duì)船長或者設(shè)施主要負(fù)責(zé)人處以元以上1萬元以下罰款，并對(duì)其他直接責(zé)任人員處以元以上1萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，給予扣留船員適任證書6個(gè)月至24個(gè)月直至吊銷船員適任證書的處罰。有些海事執(zhí)法人員在行政處罰中往往不考慮違法行為的情節(jié)和危害后果，隨意選擇處罰方式，或者本應(yīng)兩種以上處罰并處的卻僅處以一種處罰，或?qū)H須處以一種處罰的違法行為卻增加了其他處罰，違反了行政處罰的過罰相當(dāng)原則。

1.4 處理程序不合理

海事行政執(zhí)法人員處理海事行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)做到公開透明，尊重行政相對(duì)人的知情權(quán)，聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯，告知行政相對(duì)人處理的結(jié)果及理由，保障相對(duì)人的程序性權(quán)利。對(duì)此，《中華人民共和國海事行政處罰裁量權(quán)管理辦法》第18條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)在行使海事行政處罰裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取海事違法行為當(dāng)事人的陳述、申辯和聽證意見，對(duì)海事違法行為當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;海事違法行為當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。但現(xiàn)實(shí)中部分海事執(zhí)法人員在進(jìn)行海事行政處罰時(shí)，故意省掉或者忽略了必要的步驟和程序，使得行政相對(duì)人未能充分行使有關(guān)程序性權(quán)利。即使處罰結(jié)果仍可能是正確合理的，這種執(zhí)法行為也依然構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用，屬于不當(dāng)甚至違法的行政處罰行為。

2 海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用的原因

2.1 裁量基準(zhǔn)落實(shí)不足

交通運(yùn)輸部海事局于2017年12月發(fā)布了《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》，各地又根據(jù)本地區(qū)的特殊情況對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。將法律規(guī)定的裁量幅度分割為若干裁量格次，可以增強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性，并減少執(zhí)法人員在實(shí)施海事行政處罰行為過程中的隨意性。但在實(shí)施過程中仍有少數(shù)執(zhí)法人員并沒有嚴(yán)格按照裁量基準(zhǔn)執(zhí)行海事行政處罰，存在裁量基準(zhǔn)制度未能得到嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行的現(xiàn)象。

2.2 執(zhí)法人員水平及素質(zhì)參差不齊

執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響海事行政執(zhí)法裁量權(quán)的運(yùn)用。近年來，隨著海事系統(tǒng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)的加強(qiáng)，海事執(zhí)法人員的素質(zhì)普遍有所提高，但仍然參差不齊，影響了海事行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范行使。有的執(zhí)法人員對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)不夠深入、理解不夠到位、把握不夠準(zhǔn)確，工作中極易導(dǎo)致裁量不公。

2.3 監(jiān)督機(jī)制不健全

海事機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督對(duì)海事行政執(zhí)法人員所作的行政處罰行為的合法性和合理性能夠起到一定的糾錯(cuò)作用，但從實(shí)踐案例來看，這種作用較為有限;海事執(zhí)法人員以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于行政處罰決定的監(jiān)督往往多流于形式，偏重審查文書的格式是否規(guī)范、文字的表述是否嚴(yán)謹(jǐn)以及適用的法律是否準(zhǔn)確等，而很少推敲處罰決定與違法行為的情節(jié)是否相適應(yīng)。在社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域，作為權(quán)力監(jiān)督主要群體的行政相對(duì)人，他們往往又不敢或者不愿行使監(jiān)督權(quán)。司法監(jiān)督主要審查具體行政行為的合法性，對(duì)于裁量權(quán)是否合理較少審查，且司法監(jiān)督屬于一種事后監(jiān)督，難以起到對(duì)行政執(zhí)法裁量權(quán)行使事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用。

3 減少海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用的建議

3.1 制定裁量基準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行

要處理好海事法律法規(guī)的靈活性與執(zhí)法的可操作性，應(yīng)在法律、法規(guī)、規(guī)章的框架下，充分聽取執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的意見，制定裁量基準(zhǔn)。王春業(yè)[2]指出：“基準(zhǔn)制度是對(duì)行政自由裁量權(quán)的一種規(guī)制，是人們認(rèn)識(shí)水平不斷提高和社會(huì)法治化趨勢的必然結(jié)果，是預(yù)防自由裁量權(quán)濫用等種種弊端的一種較好制約方式。”各地在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)要廣泛調(diào)研并結(jié)合實(shí)際，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文社會(huì)環(huán)境，廣泛聽取執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的意見，使裁量基準(zhǔn)符合執(zhí)法實(shí)際，提升執(zhí)法行為的效率和可操作性。對(duì)于發(fā)布的裁量基準(zhǔn)，海事部門執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。建立行政處罰公示、備案制度及行政責(zé)任追究制度，將裁量基準(zhǔn)的落實(shí)情況納入對(duì)執(zhí)法人員的考核和責(zé)任追究中。在個(gè)案中當(dāng)執(zhí)法人員擬作出的處罰決定的結(jié)果與裁量基準(zhǔn)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交審核并且說明理由，先由海事管理機(jī)構(gòu)法制部門預(yù)審，再由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審批，經(jīng)同意后方可作出處罰決定。這樣可以防止執(zhí)法人員隨意超越裁量基準(zhǔn)實(shí)施處罰。

3.2 健全海事行政處罰程序控制制度

為減少海事行政處罰自由裁量權(quán)濫用，相關(guān)部門應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，建立健全海事行政處罰程序控制制度，具體有：（1）信息公開制度，指行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法向社會(huì)公開的凡涉及相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政信息，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍外，遏制自由裁量權(quán)的濫用;（2）告知并說明理由制度，指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，必須告知行政相對(duì)人處理決定的內(nèi)容并說明事實(shí)及法律依據(jù)，避免行政主體恣意行使，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益;（3）回避制度，海事行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)，與執(zhí)法行為有利害關(guān)系的人員不能參與該行為的處理，保障行政處罰的公正性和增強(qiáng)行政處罰的合理性;（4）聽證制度，控辯雙方相互質(zhì)證，可以縮小行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)地位不平等的差距，有利于了解案件真實(shí)情況;（5）集體討論制度，對(duì)于行政處罰中的重大和疑難案件，執(zhí)法人員應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論表決。

3.3 提高海事執(zhí)法人員的素質(zhì)及水平

提高海事執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)，通過黨性教育提高執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)，積極踐行公正執(zhí)法、執(zhí)法為民的理念，杜絕執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)考慮不相關(guān)因素，以及執(zhí)法受個(gè)人偏好影響及人情執(zhí)法等;提高海事執(zhí)法人員的工作水平，要求海事執(zhí)法人員定期學(xué)習(xí)海事相關(guān)法律法規(guī)、掌握業(yè)務(wù)工作所涉及的技術(shù)規(guī)范，提高執(zhí)法水平，并且了解行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的原則，使得執(zhí)法人員正確行使海事行政處罰自由裁量權(quán)。

3.4 完善海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系

應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代法治理念為基礎(chǔ)，建立并完善一套行之有效的海事行政執(zhí)法監(jiān)督體系，具體有：

（1）應(yīng)當(dāng)建立并完善海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)現(xiàn)場執(zhí)法行為進(jìn)行錄音、錄像全程監(jiān)控，組織專門人員定期抽查;海事機(jī)構(gòu)可以引入先前優(yōu)秀案例作為參照，避免同案不同判，保證事實(shí)相同處罰結(jié)果一致;同時(shí)建立行政執(zhí)法問責(zé)機(jī)制，由行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法不當(dāng)行為進(jìn)行備案，并對(duì)同種不當(dāng)行為的多次出現(xiàn)給予相應(yīng)處罰，形成責(zé)任分明的約束機(jī)制。[3]

（2）應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)群眾積極監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督有功的群眾實(shí)行保密并給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和媒體等輿論監(jiān)督的作用，對(duì)于媒體報(bào)道的問題積極回應(yīng)，在群眾與行政主體間搭建真實(shí)的交流溝通平臺(tái)，起到對(duì)海事行政執(zhí)法行為強(qiáng)而有力的輔助監(jiān)督。

（4）加強(qiáng)司法監(jiān)督，司法監(jiān)督是行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)制的最后一道防線，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將自由裁量權(quán)的行使納入司法審查的范圍，對(duì)權(quán)力行使的過程和結(jié)果進(jìn)行全面監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姜明安. 論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J]. 法學(xué)研究，1993（1）：44-50.

[2] 王春業(yè). 論基準(zhǔn)制度及其法制化――以行政處罰為例[J].河北法學(xué)，2009（6）：100-104.

[3] 劉濤. 規(guī)范海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的路徑分析[J]. 交通企業(yè)管理，2014（9）：：21-23.