淺析我國警察行政強制措施

摘 要 作為保證公務(wù)行為順利履行的行政強制措施，存在著一定的運行風(fēng)險，其本身特性決定了其實施該措施所應(yīng)當(dāng)注意的內(nèi)容。警察行政強制措施實施過程中既有法律上的問題，也有實踐中遇到的新問題。明晰這些問題，可以為我國警察行政權(quán)的良性應(yīng)用提供良好方向。

關(guān)鍵詞 行政強制措施 公務(wù)行為 自由裁量權(quán) 執(zhí)法行為

作者簡介：莊丹欽，國立華僑大學(xué)在職法律碩士，泉州市豐澤區(qū)人民法院代理審判員，研究方向：民商法。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262

一、警察行政強制措施的內(nèi)涵界定及特征窺視

賦予警察行政強制措施 是其履行公務(wù)的必然要求?！吨腥A人民共和國行政強制法》對行政強制措施的概念做出了明確規(guī)定。 因此，對于警察行政強制措施的理解與應(yīng)用也必然遵循行政強制法的要求。從目前來看，警察行政強制措施具有如下特性：

（一）主體特性要求行使警察行政強制措施的必須為警察和警察機(jī)關(guān)

為了防止強制措施被濫用，保護(hù)公民的權(quán)利，必須予以嚴(yán)格限制。

（二）即時強制權(quán) 內(nèi)容覆蓋面廣

面對復(fù)雜的社會行使，整齊劃一的強制權(quán)是無法應(yīng)對的，只有賦予警察以靈活機(jī)動的處置突發(fā)應(yīng)急情況的權(quán)利，才能夠妥善處理突發(fā)情況。警察應(yīng)對特殊情況，如排除險情或防止證據(jù)滅失等，實際上很難真正做到“先告誡再強制”因此，警察機(jī)關(guān)擁有比其他行政機(jī)關(guān)更多的即時強制權(quán)。

（三）對行政相對人權(quán)利限制內(nèi)容多

警察行政強制措施從種類和數(shù)量上說確實較多，這些既可能對行政相對人的權(quán)利帶來利益保護(hù)，也有可能造成利益損失。從行政強制措施對公民權(quán)利限制的內(nèi)容來看，其主要是對公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及場所等的限制。這之中尤其需要注意的是針對人身權(quán)利的限制，通過國家立法，將警察對行政相對人權(quán)利限制的內(nèi)容擴(kuò)大到人身權(quán)利，且該限制主要是針對人身自由的限制，如強行帶離現(xiàn)場、拘留、保護(hù)性約束措施權(quán)利等等，這使警察行政強制措施的內(nèi)容多于一般行政機(jī)關(guān)的強制措施。

（四）擁有較大的自由裁量權(quán)

因為警察所擁有的維護(hù)社會穩(wěn)定這一特殊的職能，所以法律也就為警察賦予了各種對應(yīng)事件的權(quán)利及相對大的自由裁量空間。

（五）實施方式的暴力強制性

與一般行政強制措施相比較，警察行政強制措施的更具有強制力，在允許的范圍內(nèi)，在特殊情況下，可以對特定人員進(jìn)行可以使用器械。

（六）效力期間的臨時性

一旦采取警察強制措施的法定事由得以排除，警察行政強制措施的效力即應(yīng)消滅，如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈，則對其的保護(hù)性約束措施也應(yīng)及時解除。

二、我國警察行政強制措施運行中存在的若干問題

（一）法律授權(quán)與規(guī)制

警察行政強制措施權(quán)與行政相對人權(quán)利相比較而言，過于強勢，行政相對人應(yīng)對方式或者更加準(zhǔn)確的說是應(yīng)對權(quán)利過于渺小。警察行政強制措施往往能夠直接制約行政相對人，反過來行政相對人卻缺少能夠有效制約警察的權(quán)利。警察行政強制措施制度自身的結(jié)構(gòu)配置不協(xié)調(diào)，往往導(dǎo)致警察在行使行政強制措施權(quán)時重實體、輕程序，重效率、輕公正，重行使、輕監(jiān)督。

（二）實踐問題

1.主體不合法：

如前所述，警察行政強制措施的主體必須是警察機(jī)關(guān)及警察。但在警察執(zhí)法的實踐中，主體不合法的情況卻經(jīng)常存在。主要表現(xiàn)：（1）程序不合法。根據(jù)法律的規(guī)定，警察行政強制措施需要兩名正式警察實施。但實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)的現(xiàn)象卻是一名警察帶領(lǐng)協(xié)勤輔助人員實施或者由一名警察單獨實施，之后再由另一名警察補簽字的情形。（2）主體不合法。協(xié)勤輔助人員自行越權(quán)濫用警察行政強制措施的問題也屢見不鮮。

2.警察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大：

因警察的職責(zé)所需，立法給予警察較大空間的自由裁量權(quán)，但由于基層民警整體素質(zhì)有待提高，法律應(yīng)用能力，執(zhí)法水平等的差異性，很可能過大的自由裁量權(quán)讓群眾處于一定的被動狀態(tài)或者害怕狀態(tài)。因此如何界定警察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)成為了擺在學(xué)界的一個重大問題。

3.執(zhí)法過程中重效率輕程序：

警察在執(zhí)法過程中看重效率而普遍缺乏程序意識，主要表現(xiàn)在：（1）審核程序流于形式。為了增加執(zhí)法效率，警察往往將一些法律文書的模板制作好并加蓋印章，這樣無疑提高了行政效率，但是就將法律規(guī)定的審核程序浮于表面。（2）執(zhí)法過程中程序不完整。（3）剝奪行政相對人權(quán)利。在實踐中，多有存在執(zhí)法主體在執(zhí)法的過程中剝奪行政相對人陳述、辯解權(quán)利，不告知行政相對人的有申請復(fù)議、提出訴訟等救濟(jì)權(quán)利。（4）漠視法定期限。這一問題在扣押車輛留置、繼續(xù)盤問這類強制措施中的表現(xiàn)尤為突出。

三、警察行政強制措施的法律判斷

筆者通過查詢相關(guān)生效法律文書，發(fā)現(xiàn)被法院撤銷行政強制決定的問題主要集中在以下幾個方面：

（一）程序問題

警察行政強制措施的行使需要遵循行政程序，但是如前文所述，警察在執(zhí)法過程中往往重效率而輕程序，這會埋下行政程序瑕疵的隱患，從而間接地剝奪了行政相對人的合法權(quán)益。下面我們看看幾個常見的執(zhí)法過程中存在的程序瑕疵情況：

1.缺乏必要法定程序：

警察在行使行政強制措施中，有時會遺漏必要程序，如對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時，沒有經(jīng)過負(fù)責(zé)人集體討論決定。公安機(jī)關(guān)對行政相對人處以行政拘留，已涉及行政相對人的人身自由權(quán)利，屬于較重的行政處罰，作出該處罰決定前應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，但公安機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料未體現(xiàn)集體討論內(nèi)容，程序違法，應(yīng)予撤銷。

2.未履行告知義務(wù)：

告知義務(wù)要求警察在實施行政執(zhí)法活動、采取具體行政行為時，應(yīng)將應(yīng)該讓行政相對人了解的相關(guān)事項及有關(guān)權(quán)利等，通過適當(dāng)?shù)耐緩礁嬷姓鄬θ?。但在實踐中也往往存在著執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中未能履行告知義務(wù)。這里需要討論的一個問題是未履行告知義務(wù)是否必然的會導(dǎo)致行政行為的無效呢？筆者認(rèn)為還是應(yīng)該結(jié)合具體案件來具體判斷未履行告知義務(wù)是否對行政相對人的處理結(jié)果產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響。

3.簡易程序適用問題：

簡易程序是指警察對事實清楚、情節(jié)簡單、后果輕微的行政違法行為給予當(dāng)場處罰所遵循的步驟、方式、時限和順序。簡易程序簡便快捷，但是適用不當(dāng)易給行政當(dāng)對人造成損害。在警察行政強制措施的案件中這類問題常見于道路交通管理。（1）適用簡易程序不合法。執(zhí)法過程中，有的行政違法行為雖然事實清楚、情節(jié)簡單，但是結(jié)果對行政相對人影響重大的，不易適用。（2）處罰時剝奪行政相對人陳述、申辯權(quán)利或者扣押財產(chǎn)沒有出具相關(guān)手續(xù)。這屬于對行政相對人權(quán)益影響重大，應(yīng)予撤銷。（3）未能當(dāng)場交付處罰決定書。警察針對行政相對人的違法行為按照簡易程序卻未能當(dāng)場交付處罰決定書，則作出公安交通管理簡易程序處罰決定書程序違法，應(yīng)予撤銷。

4.行政處罰文書問題：

首先要明確行政處罰文書的概念。行政處罰文書是指公安機(jī)關(guān)對行政相對人的違法行為，在經(jīng)過調(diào)查取證掌握違法證據(jù)基礎(chǔ)上，制作的具有法律強制力的書面法律文書。在實踐中，執(zhí)法主體在制作行政處罰文書的過程中主要存在的問題有：（1）行政處罰文書缺漏。警察制作行政處罰文書，存在著決定作出時間的缺漏、兩個違法行為未分別裁決、車輛類型未明確填寫等不當(dāng)情形，但筆者認(rèn)為如果這些不當(dāng)情形不影響處罰決定的正當(dāng)性和合理性，并且并未加重對行政相對人的處罰程度，亦未對行政相對人申請權(quán)利救濟(jì)造成影響，就不應(yīng)予撤銷。（2）行政處罰文書引用法律不全、錯誤。部分行政處罰文書為事先統(tǒng)一印制的格式文書，上面僅列舉了執(zhí)法過程中常用的部分法律規(guī)范名稱，而非與交通管理相關(guān)的全部法律規(guī)范。顯然，警察執(zhí)法過程中可以適用的應(yīng)當(dāng)是與交通管理相關(guān)且現(xiàn)行有效的全部法律法規(guī)，而非僅限于格式文書上列舉的法律規(guī)范。因此，警察僅部分填寫所適用的法律規(guī)范的執(zhí)法行為雖然存在瑕疵，但并不影響其實體處理的合法性，不應(yīng)予撤銷。

5.執(zhí)法時未出示相關(guān)證件：

由于公權(quán)力強大的概念在公安執(zhí)法過程之中依然存在，一些公務(wù)人員未能夠重視法律所規(guī)定的程序。特別是，警察在做出具體行政行為的時候必須向相對人出示自己的工作證件，表明身份。在符合條件的情況下才能夠做出相應(yīng)的處理。如果未能夠出示相關(guān)證件，行政相對人可以拒絕配合。

（二）對行政法法原則的忽視

行政法基本原則是行政法賴以存在的基礎(chǔ)，任何具體行政行為必須符合這些基本原則，警察在行使行政強制措施的時候，有時會違背行政法基本原則。那么對于該行政行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效給予撤銷。

四、結(jié)語

警察行政強制措施因其能對公民產(chǎn)生直接且廣泛的影響而備受關(guān)注，一旦警察行使行政強制措施損害行政相對人權(quán)益，將引起不良的社會影響，近期的“雷洋案”就是典型的體現(xiàn)。警察行政強制措施必須限定在法律所規(guī)定的范疇之內(nèi)，也不能對其做過于苛刻的限制，畢竟固化的限定難以應(yīng)對復(fù)雜的社會形態(tài)。筆者期待著警察行政強制措施的立法、執(zhí)法的完善，從而使警察能依法、公平、合理地行使行政強制措施維護(hù)社會秩序與穩(wěn)定。

注釋：

警察行政強制措施是指警察機(jī)關(guān)在實施行政管理過程中，為實現(xiàn)警察行政目的即為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

行政強制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。，即行政強制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

根據(jù)《中華人民共和國警察法》第六條的規(guī)定，我國警察的職責(zé)有：（1）與犯罪活動做斗爭的職責(zé)，具體有偵查權(quán)、盤問權(quán)、檢查權(quán)、使用武器或警械權(quán)；（2）維護(hù)社會治安秩序的職責(zé)，具體有制止危害社會治安秩序的行為的權(quán)利、強行帶離現(xiàn)場及依法予以拘留的權(quán)利、保護(hù)性約束措施權(quán)利、交通管制措施、現(xiàn)場管制；（3）維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；（4）組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督；（5）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品；（6）對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理；（7）警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；（8）管理集會、游行、示威活動；（9）管理戶政、國籍、入境出境事務(wù)和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；（10）維護(hù)國（邊）境地區(qū)的治安秩序；（11）對被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰；（12）監(jiān)督管理計算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作；（13）指導(dǎo)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作。