論政治工作法律規(guī)范立法的新趨向

【摘要】習(xí)主席指出其中關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)。政治工作關(guān)乎軍隊(duì)的政治方向，關(guān)乎黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則，關(guān)乎能否保持人民軍隊(duì)的本色和作風(fēng)，因此政治工作領(lǐng)域的依法治權(quán)至關(guān)重要。依法治權(quán)，顧名思義就是要通過(guò)法律規(guī)范規(guī)制權(quán)力。當(dāng)前以《政工條例》為母法的政治工作法規(guī)體系已運(yùn)行多年，對(duì)我軍政治工作的開展起到了積極的促進(jìn)作用，但是不能否認(rèn)其仍存在進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間。為進(jìn)一步樹立政治工作的權(quán)威和增強(qiáng)政治工作的時(shí)效性，有必要健全政治工作法規(guī)體系，以實(shí)現(xiàn)政治工作領(lǐng)域的依法治權(quán)。

【關(guān)鍵詞】依法治權(quán);政治工作法律規(guī)范體系;自由裁量權(quán)

截至2015年4月，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的軍事法律以及關(guān)于國(guó)防和軍事方面的決定共有18件，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合制定的國(guó)防方面的行政法規(guī)有99件，中央軍委制定的軍事法規(guī)有240多件，各總部和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定的軍事行政規(guī)章與各總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊(duì)制定的軍事規(guī)章3700多件，軍事法律法規(guī)規(guī)章數(shù)量已達(dá)4050多件。盡管我國(guó)軍事立法在數(shù)量上已經(jīng)完成了中央軍委確立的形成中國(guó)特色軍事法規(guī)體系的目標(biāo)，但是在立法質(zhì)量和法律時(shí)效性上，軍事立法明顯滯后于其它國(guó)家法律部門的立法建設(shè)。法的生命在于運(yùn)行，法的價(jià)值在其運(yùn)行中得以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。立法是法運(yùn)行的起點(diǎn)。政治工作法規(guī)體系的好壞直接決定后續(xù)法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用各個(gè)環(huán)節(jié)的好壞。好的法規(guī)體系可以“讓鐵規(guī)生威，鐵紀(jì)發(fā)力?！比绻ㄒ?guī)體系欠缺科學(xué)性，則可能造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的局面。因此，在今后的政治工作法規(guī)體系建設(shè)中應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、體系化。

一、政治工作法規(guī)中模糊詞語(yǔ)使用規(guī)范化

模糊詞語(yǔ)是語(yǔ)言學(xué)中的重要概念，意指“那些局部語(yǔ)義模糊的詞語(yǔ)?！彼哪：灾饕w現(xiàn)在它的內(nèi)涵上。邏輯學(xué)指出事物的內(nèi)涵越清晰，它的外延越小，反之外延則越大。由于人的意識(shí)活動(dòng)無(wú)法認(rèn)識(shí)、預(yù)知、推測(cè)客觀事物發(fā)展變化的一切情況，采取模糊性的表達(dá)方式會(huì)使語(yǔ)言表述更加準(zhǔn)確，能夠更加真實(shí)的描述復(fù)雜事物存在的客觀情況。在法的世界里，模糊詞語(yǔ)與自由裁量權(quán)緊密聯(lián)系?！笆澜缰挥型高^(guò)語(yǔ)言，它不能外于語(yǔ)言而存在?！睋Q言之，自由裁量權(quán)是本質(zhì)，模糊詞語(yǔ)是其表現(xiàn)形式。自由裁量權(quán)通過(guò)模糊詞語(yǔ)得以外化?？梢哉f(shuō)，模糊詞語(yǔ)的背后都體現(xiàn)著法律現(xiàn)象中的自由裁量權(quán)。事實(shí)上，模糊詞語(yǔ)與自由裁量權(quán)是一致的。它們都因客觀事物的多樣性、不可預(yù)知性而生，正所謂“法是死的，人是活的?！薄胺蔁o(wú)法窮盡社會(huì)生活的一切現(xiàn)象?！奔幢憧梢愿F盡，這種窮盡列舉的立法方式也會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)。賦予權(quán)力主體一定的自由裁量權(quán)，利用人的理性思維，更多時(shí)候可以做出比一紙條文更加公正、合理的決定。這也貼合政治工講求靈活的工作方法。政治工作領(lǐng)域的自由裁量權(quán)表現(xiàn)為政治工作主體（主要是指黨在軍隊(duì)中的組織、政治機(jī)關(guān)、政工干部）依據(jù)政治工作法律規(guī)范的規(guī)定，在法規(guī)明確授權(quán)的范圍內(nèi)，自由斟酌，選擇性地做出最為合理、公正的法律行為之權(quán)力。而作為表現(xiàn)形式，政治工作法規(guī)中的模糊詞語(yǔ)主要有：“一般”、“特殊情況下”、“必要時(shí)”、“重大”、“重要”等。相關(guān)條例規(guī)定：“……特殊情況下，經(jīng)上一級(jí)黨委批準(zhǔn)，可以提前或延期舉行?！?/p>

孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！睂?duì)于自由裁量權(quán)的限制和管控較之于羈束性權(quán)力相對(duì)困難。因?yàn)榱b束性權(quán)力屬于點(diǎn)狀權(quán)力，權(quán)力行使合法與否一目了然;自由裁量權(quán)則是面狀權(quán)力，即權(quán)力在一定范圍內(nèi)行使，判斷權(quán)力行使較為復(fù)雜。具而言之，自由裁量權(quán)的濫用有兩種形式。第一種是權(quán)力行使不合法，這種情況容易認(rèn)定。自由裁量權(quán)的行使超越了法律規(guī)定的邊界即為違法。第二種是權(quán)力行使雖然合法卻不合理。有的學(xué)者也稱之為“決策失誤”。即權(quán)力行使未超越法定范圍，但是結(jié)果卻不公平或不合理。這是由于權(quán)力行使者沒有盡可能按照“效率最大化”和“選擇最優(yōu)化”原則做出使目標(biāo)利益最大化的決策選擇。當(dāng)然，在實(shí)然狀態(tài)下由于受到主觀認(rèn)識(shí)的限制，權(quán)力行使者幾乎不可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利益的絕對(duì)最大化。

自由裁量權(quán)能否很好的被限制在一定范圍內(nèi)，主要取決于政工法規(guī)中對(duì)模糊詞語(yǔ)的使用。模糊詞語(yǔ)有其存在的合理性，如果正確使用，能夠更加準(zhǔn)確的表達(dá)法律文本的內(nèi)涵，更好的實(shí)現(xiàn)法的目的。但是在現(xiàn)行政治工作法律規(guī)范中，模糊詞語(yǔ)使用比較隨意，造成自由裁量權(quán)的范圍過(guò)渡擴(kuò)大，難免為公權(quán)力異化為謀私利的私“權(quán)力”創(chuàng)造條件?？傊?，合理使用模糊詞語(yǔ)，規(guī)范自由裁量權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)。

二、政治工作法規(guī)規(guī)范性語(yǔ)言常態(tài)化

立法語(yǔ)言是科學(xué)的行業(yè)語(yǔ)言，也是法理的物質(zhì)形式。透過(guò)它法律的精神得以展現(xiàn)。立法語(yǔ)言必須經(jīng)得起推敲和檢驗(yàn)。一般說(shuō)來(lái)立法語(yǔ)言具有技術(shù)性，準(zhǔn)確性以及簡(jiǎn)練性三個(gè)特征。這些性質(zhì)是法律規(guī)范產(chǎn)生權(quán)威的前提條件。準(zhǔn)確性指立法語(yǔ)言表述要一針見血的表達(dá)法律精神，又不會(huì)讓人產(chǎn)生歧義。技術(shù)性是指立法語(yǔ)言有其獨(dú)特的句式，其中多為判斷句。包括假言判斷、選言判斷和連言判斷。這些句式能夠清晰展現(xiàn)法的規(guī)范作用。即對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范和指引，告訴人們可以做什么，禁止做什么，必須做什么。簡(jiǎn)潔性是指法言法語(yǔ)惜字如金，其每一個(gè)詞甚至每一個(gè)字都有獨(dú)立存在的意義和要表達(dá)的豐富內(nèi)涵。去掉任何一個(gè)字都會(huì)影響法條所要表達(dá)的涵義。如若不然，冗余的法律條文，會(huì)使法失去威嚴(yán)和可操作性，也給人們運(yùn)用法律帶來(lái)困擾和麻煩。在現(xiàn)行政治工作法律規(guī)范中，立法語(yǔ)言還不具備這些要求。主要表現(xiàn)為以宣教教育性為主導(dǎo)的法條所占比重多，規(guī)范性法條過(guò)少，籠統(tǒng)性法條過(guò)多，可操作性法條過(guò)少。所宣傳教育性條文，是指在政治工作法律規(guī)范內(nèi)關(guān)于道德操守、職業(yè)素養(yǎng)的法律條文。有學(xué)者亦稱之為軍事法領(lǐng)域的道德法律化現(xiàn)象。僅以《政工條例》第53條為例，立法者的本意是希望將道德素養(yǎng)上升到法律規(guī)范的高度，使政治委員能重視自身職業(yè)素養(yǎng)和道德水平的提升。但是，道德偏重應(yīng)然，是人類不斷追求卻難以實(shí)現(xiàn)的一種理想狀態(tài)，具有理想性。法律則偏向?qū)嵢?，是為了防止有人破壞最低限度的社?huì)秩序，具有緊迫性。軍事法尤為強(qiáng)調(diào)維護(hù)軍事社會(huì)秩序和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)官兵的令行禁止，所以軍事法條文主要使用禁止性規(guī)范和命令性規(guī)范。即規(guī)定官兵必須做什么和禁止做什么，而盡量避免過(guò)多使用任意性規(guī)范，即規(guī)定人們可以做什么。這就類似考試中的“必答題”和“選做題”，政工條例第53條就如同“選做題”，因?yàn)槲覀兒茈y判斷什么樣的做法、做到什么樣的程度方能符合該法條的要求，至于沒有達(dá)到該法條的要求否要承擔(dān)法律責(zé)任，受到一定的處罰就更難以確定了。試想即使沒有按照法條的要求行事也不會(huì)承擔(dān)任何違法責(zé)任，《政工條例》的權(quán)威勢(shì)必會(huì)因此而貶損。此外，道德性條文過(guò)于籠統(tǒng)，不符合法律要素含義須明確的要求。事實(shí)上，即便是規(guī)定自由裁量權(quán)的條文，自由裁量的范圍也是確定的。所以說(shuō)，政工法規(guī)體系不宜有過(guò)多宣教性條文。諸如“善于從政治上、全局上觀察和處理問(wèn)題”;“具有很強(qiáng)的政治敏銳性和政治鑒別力”;“有堅(jiān)強(qiáng)的黨性和組織紀(jì)律觀念，執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級(jí)的決議、命令、指示堅(jiān)決”;“有豐富的政治工作經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)部隊(duì)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的能力、較高的軍事素質(zhì)和科學(xué)文化水平”這些話語(yǔ)皆屬宣教性條文。實(shí)際中很難確定判斷一個(gè)行為是否符合這些語(yǔ)句的標(biāo)準(zhǔn)，很有可能在法律適用環(huán)節(jié)上給官兵制造困擾。

三、政治工作立法體系化

體系性，是指若干有關(guān)事務(wù)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。根據(jù)《立法法》第54條規(guī)定，法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。也就是說(shuō)，至少有兩種以上層級(jí)的法律條文，它們之間存在縱向與橫向上的協(xié)調(diào)問(wèn)題。橫向上，同一層級(jí)的法律條文之間的外延應(yīng)周延，即不宜出現(xiàn)重疊或空白?？v向上，上下層級(jí)的法律條文之間不宜有沖突，出于并列關(guān)系的詞語(yǔ)應(yīng)進(jìn)一步劃分為不同的款、項(xiàng)。通過(guò)合理的劃分層級(jí)，能夠使法律文本的結(jié)構(gòu)更加清晰，法所要表達(dá)的內(nèi)容主次分明。當(dāng)前政治工作法規(guī)內(nèi)部體系性存在的問(wèn)題主要是位于并列關(guān)系的語(yǔ)句沒有進(jìn)一步劃分為款、項(xiàng)。例如《政工條例》第11條中關(guān)于政治工作必須遵循的原則之規(guī)定，其中十項(xiàng)原則并沒有進(jìn)一步劃分為各項(xiàng)并用中文數(shù)字加括號(hào)依次表示。這就導(dǎo)致法條規(guī)定的原則不能直觀的被人所把握，人們?cè)趯W(xué)習(xí)條例時(shí)難以抓住重點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

在強(qiáng)軍目標(biāo)和依法治軍視野下，軍事法已經(jīng)成為戰(zhàn)場(chǎng)上的“軟武器”，是戰(zhàn)斗力生成的重要因素之一?？茖W(xué)化、規(guī)范化、體系化的政治工作法律規(guī)范體系能夠確保政治工作在平時(shí)依法有序運(yùn)行，在戰(zhàn)時(shí)直接生成戰(zhàn)斗力，使政治工作切實(shí)成為我軍的生命線，使黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度落到實(shí)處。

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【作者簡(jiǎn)介】

肖洋（1992—），北京人，南京政治學(xué)院學(xué)員15隊(duì)碩士研究生。