寧波舟山港應(yīng)急管理體系改進(jìn)建議

李蓉蓉

【摘 要】 為探索寧波舟山港更加完善的應(yīng)急管理體系，分析寧波舟山港應(yīng)急管理現(xiàn)狀，總結(jié)寧波舟山港應(yīng)急管理工作以往和新冠肺炎疫情下所存在的問(wèn)題。借鑒國(guó)內(nèi)外較完善的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急措施，結(jié)合寧波舟山港實(shí)際情況，提出建議：制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案;明確應(yīng)急協(xié)調(diào)職責(zé);簽訂區(qū)域合作和區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)議;搭建應(yīng)急系統(tǒng)入口。通過(guò)構(gòu)建更加完善的應(yīng)急管理體系，確保港口的安全生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)一步加快寧波舟山港一體化建設(shè)的進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】 寧波舟山港;應(yīng)急管理;應(yīng)急協(xié)調(diào);應(yīng)急聯(lián)動(dòng)

0 引 言

寧波舟山港是我國(guó)重要的水運(yùn)港口和遠(yuǎn)洋集裝箱干線港。2020年初，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，對(duì)社會(huì)各行各業(yè)特別是交通運(yùn)輸行業(yè)造成很大的影響。由于國(guó)內(nèi)各省市受疫情影響程度不同，各地相繼采取了不同等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)措施。在這樣的應(yīng)急機(jī)制下，寧波舟山港以往的應(yīng)急管理方法難以適用，應(yīng)急管理工作和應(yīng)急管理體系亟待完善。

1 寧波舟山港應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1.1 職能部門現(xiàn)狀

應(yīng)急管理工作涉及港航、交通、海事、航道等部門，目前寧波舟山港應(yīng)急管理行政部門主要有3個(gè)：（1）寧波舟山港管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱管委會(huì)），這是浙江省人民政府為了有效整合寧波與舟山的港口資源，實(shí)現(xiàn)港口一體化，適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求而成立的。管委會(huì)負(fù)責(zé)寧波港域、舟山港域的規(guī)劃管理工作和深水岸線的高效有序開(kāi)發(fā)，協(xié)調(diào)兩港一體化重大項(xiàng)目的建設(shè)，以及兩港的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序和有關(guān)規(guī)章制度的制定執(zhí)行。（2）寧波市交通運(yùn)輸管理局（港口管理局）。（3）舟山市交通運(yùn)輸局。

寧波、舟山兩市港口行政管理部門按屬地管理原則依法行使具體港口管理職能，并由管委會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。近年來(lái)，隨著一體化建設(shè)的推進(jìn)，管委會(huì)以成立工作小組、安全管理小組等形式，進(jìn)一步細(xì)化協(xié)調(diào)工作的內(nèi)容，但應(yīng)急管理職能還有待進(jìn)一步明確。

1.2 應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

為了建立健全港口突發(fā)事件應(yīng)急體系，提高處置港口突發(fā)事件的能力，促進(jìn)港口的安全生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》 《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等，浙江省政府也出臺(tái)了指導(dǎo)性文件《浙江省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，寧波市政府和舟山市政府根據(jù)國(guó)務(wù)院管理規(guī)劃及省政府的要求，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際情況，編制了《寧波市港口突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》 《舟山市港口突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。寧波市政府與舟山市政府針對(duì)突發(fā)公共事件編制的應(yīng)急預(yù)案，從應(yīng)急組織體系、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障等5個(gè)方面作了系統(tǒng)闡述，較全面地確定了應(yīng)急管理各部門職責(zé)，以及明確劃分了應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別、應(yīng)急處理等內(nèi)容。寧波市政府的應(yīng)急預(yù)案是以總體預(yù)案為核心的指導(dǎo)性部署，采用縱向覆蓋的策略，各下級(jí)相關(guān)行政部門根據(jù)港口自身情況編制具體的應(yīng)急預(yù)案，按安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類、交通運(yùn)輸類、公共安全和公共衛(wèi)生類等事故類別劃分來(lái)編制。舟山市政府的應(yīng)急預(yù)案則采用橫向覆蓋的策略，市級(jí)政府按事故類別編制港口各類突發(fā)事件細(xì)化的應(yīng)急預(yù)案，各下級(jí)港口行政部門和企業(yè)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行職責(zé)明確和體系完善。

2 寧波舟山港應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題

2.1 應(yīng)急預(yù)案不完善

港口突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制吸收了多年應(yīng)對(duì)沿海惡劣天氣和交通事故的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)惡劣天氣和交通事故的應(yīng)急預(yù)警和反應(yīng)及時(shí)、高效，應(yīng)急管理體系建設(shè)日趨完善;但是，港口突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案在公共安全和公共衛(wèi)生方面還存在不足，面對(duì)新冠肺炎疫情，應(yīng)急預(yù)案就失去了操作性，應(yīng)急管理出現(xiàn)了準(zhǔn)備不足和溝通不暢的問(wèn)題。在疫情初期，各個(gè)港區(qū)均采取“一刀切”的措施，禁止一切船舶?？亢痛瑔T上下船舶。港口應(yīng)急管理上只能單方面等待上級(jí)指令然后再作具體部署，表現(xiàn)出滯后性。

寧波市政府與舟山市政府都在所屬的行政管理區(qū)域內(nèi)各自為政，制定的應(yīng)急預(yù)案也只針對(duì)本市所管轄的港口群，而寧波舟山港地跨兩市行政區(qū)域，目前雖然實(shí)行一體化合并運(yùn)營(yíng)，但兩市政府對(duì)寧波舟山港的綜合應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)工作均未制定相應(yīng)的措施，缺少專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。

2.2 應(yīng)急協(xié)調(diào)和監(jiān)管難度大

應(yīng)急協(xié)調(diào)工作涉及部門多，寧波市政府、舟山市政府各自管理本市區(qū)域港口，管委會(huì)僅履行協(xié)調(diào)之職，鑒于目前并沒(méi)有制定明確的管理?xiàng)l例和辦法，管委會(huì)無(wú)權(quán)作統(tǒng)一的調(diào)度。兩市政府職責(zé)界定不夠明確，應(yīng)急協(xié)調(diào)工作難度大，一旦發(fā)生大型突發(fā)事件，很難聯(lián)合行動(dòng)作出高效及時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)，這次在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)就暴露出了問(wèn)題。

寧波市政府和舟山市政府“平行”監(jiān)管各自區(qū)域港口，呈現(xiàn)出各自監(jiān)管和多部門共同管理的狀況，監(jiān)管界限不明確，缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致在應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)中缺乏權(quán)威性。

2.3 港口應(yīng)急法律機(jī)制不完善

目前我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)法律機(jī)制在不斷完善，逐步進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道。國(guó)家層面的法律法規(guī)在針對(duì)港口的具體應(yīng)急管理工作指導(dǎo)方面還不夠細(xì)化，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理因素等存在巨大差異，符合本區(qū)域港口管理的可操作性法律機(jī)制還有待明確。寧波舟山港應(yīng)急法律機(jī)制不完善表現(xiàn)為沒(méi)有制定跨區(qū)域性質(zhì)的合作協(xié)議和區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)議。目前已有港口開(kāi)始探索區(qū)域應(yīng)急合作的政策實(shí)踐，但建立的合作機(jī)制多數(shù)仍僅限于相互交流學(xué)習(xí)和負(fù)責(zé)人聯(lián)系會(huì)議制度。

2.4 應(yīng)急信息共享困難

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，近年來(lái)港口開(kāi)始建設(shè)信息管理平臺(tái)。目前，港口方面已建信息管理、運(yùn)輸管理、安全預(yù)警、安全監(jiān)管等系統(tǒng)，但管理部門仍在使用各自的信息采集渠道和傳遞系統(tǒng)，并未形成信息共享網(wǎng)絡(luò)。從社會(huì)機(jī)構(gòu)方面來(lái)看，企業(yè)與政府間信息未共享互動(dòng);區(qū)域間與部門間信息不閉環(huán)，無(wú)法構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)空間。信息缺失、信息片面、信息沖突等情況時(shí)有發(fā)生，這往往造成應(yīng)急決策的延誤和行動(dòng)的滯后。

3 建 議

3.1 制定專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案

（1）建議修訂公共衛(wèi)生和公共安全類應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步完善應(yīng)急體系建設(shè);（2）寧波市與舟山市相關(guān)職能部門共同商議，制定寧波舟山港專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)各港口間應(yīng)急機(jī)制的建立;（3）利用現(xiàn)有的兩市應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，從預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等3個(gè)方面入手，作進(jìn)一步的部署，成立聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)小組，細(xì)化突發(fā)事故的性質(zhì)和級(jí)別劃分，明確聯(lián)合行動(dòng)方案，確定預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和后勤保障的落實(shí)。

3.2 明確應(yīng)急協(xié)調(diào)職責(zé)

目前寧波舟山港的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，不僅地跨兩市，而且還涉及多個(gè)港口，寧波與舟山的區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題、港口與港口之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題需要完善。建議：（1）兩市行政管理部門與管委會(huì)商議，頒布《寧波舟山港應(yīng)急協(xié)調(diào)管理辦法》，明確兩市應(yīng)急協(xié)調(diào)工作細(xì)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化港口之間的協(xié)調(diào)工作，明確應(yīng)急事故發(fā)生后各管理部門職責(zé)和行動(dòng)方案;（2）加強(qiáng)管委會(huì)的協(xié)調(diào)職權(quán)，當(dāng)寧波舟山港協(xié)調(diào)職責(zé)出現(xiàn)不明確或者矛盾時(shí)，由管委會(huì)全權(quán)抉擇;（3）管委會(huì)成立第三方監(jiān)管部門，在寧波市和舟山市的自我監(jiān)管基礎(chǔ)上加強(qiáng)第三方監(jiān)管。

3.3 簽訂區(qū)域合作和區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)議

目前寧波舟山港仍按屬地原則進(jìn)行應(yīng)急管理工作，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)難以實(shí)施，建議簽訂區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)議，制定聯(lián)合行動(dòng)方案，綜合高效利用寧波舟山港港口資源。這樣不僅能解決各個(gè)港口資源參差不齊的問(wèn)題，使資源利用最大化，而且也能解決溝通不暢的問(wèn)題，使應(yīng)急反應(yīng)更加靈敏。日本在應(yīng)急管理方面非常注重法律法規(guī)的制定，且內(nèi)容都非常全面，在應(yīng)急演練方面也相對(duì)完善。借鑒日本的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合寧波舟山港實(shí)際情況，建議對(duì)行動(dòng)方案進(jìn)行預(yù)演，在實(shí)踐中驗(yàn)證方案的可行性，改進(jìn)不足之處，完善協(xié)議內(nèi)容。

3.4 搭建應(yīng)急系統(tǒng)入口

應(yīng)急平臺(tái)的構(gòu)建，可借鑒南寧市和柳州市兩城市聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，如：柳州市的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)屬于協(xié)同模式，由市信息辦建立統(tǒng)一的交換平臺(tái)，各專業(yè)部門建立應(yīng)急中心，報(bào)警電話通過(guò)交換平臺(tái)直接分流到各專業(yè)部門建立的應(yīng)急中心;南寧市的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)屬于集權(quán)模式，建立了統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、聯(lián)合行動(dòng)的機(jī)制。結(jié)合寧波舟山港目前跨區(qū)域、多部門分散的信息平臺(tái)現(xiàn)狀，建議管委會(huì)成立一個(gè)信息管理部門，在現(xiàn)有信息管理平臺(tái)上，增加一個(gè)應(yīng)急信息共享板塊，即信息系統(tǒng)的鏈接輸出口，此板塊在平時(shí)管理工作中為關(guān)閉狀態(tài)，不會(huì)影響各部門的管理工作，只有當(dāng)發(fā)生突發(fā)事故時(shí)，管委會(huì)信息管理部門啟動(dòng)聯(lián)合行動(dòng)時(shí)才有權(quán)限打開(kāi)，信息由各部門系統(tǒng)輸出口實(shí)時(shí)傳送共享在管委會(huì)信息部門，信息及時(shí)匯總，進(jìn)一步提高應(yīng)急響應(yīng)的效率，也避免了因?yàn)樾畔⒌娜笔У仍驅(qū)е聸Q策和行動(dòng)的滯后。應(yīng)急系統(tǒng)輸入口的搭建，一方面，不需要再重新建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)，既節(jié)約了時(shí)間，又完善了應(yīng)急管理的體系建設(shè);另一方面，節(jié)約了人力資源和經(jīng)濟(jì)資源，可操作性強(qiáng)。如今金融、服務(wù)等行業(yè)滲透進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，給這些行業(yè)帶來(lái)了翻天覆地的變化，甚至改變了傳統(tǒng)的行業(yè)模式。未來(lái)港口應(yīng)急管理體系也會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展下得到進(jìn)一步完善，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域間甚至是國(guó)家層面的統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺(tái)。

4 結(jié) 語(yǔ)

應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善，是一項(xiàng)復(fù)雜且耗時(shí)的工作，并不能一蹴而就。在建設(shè)和改善的過(guò)程中，首先需要完善的是制度保證，其次這些管理措施必須具備可操作性，符合現(xiàn)實(shí)情況，以及在一系列預(yù)防、響應(yīng)和后勤中，能保證應(yīng)急管理工作的有效運(yùn)行，提高港口安全管理水平。寧波舟山港作為省政府大力推進(jìn)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要港口，積極響應(yīng)和落實(shí)“一帶一路”倡議、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略的要求。應(yīng)急管理是安全管理中相當(dāng)重要的一環(huán)，通過(guò)這些措施進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體系，保證安全生產(chǎn)，使寧波舟山港一體化進(jìn)程更進(jìn)一步。