基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系重建的問(wèn)題與建議

[摘? ?要]我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育政校關(guān)系存在政府權(quán)力下放與宏觀調(diào)控矛盾比較突出、合理有效的教育相關(guān)法律制度短缺、政府對(duì)學(xué)校的責(zé)任不清等缺陷。為此，可參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系的成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注政府的教育服務(wù)功能，有效擴(kuò)張學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，致力于打造評(píng)估型政府，并從轉(zhuǎn)變政府職能、明確政府責(zé)任、健全教育體制、優(yōu)化學(xué)校治理等方面入手，重建基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育;政校關(guān)系;現(xiàn)代學(xué)校制度

2010年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，專(zhuān)門(mén)將“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”列為一章;2014年8月，教育部印發(fā)了《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，明確學(xué)校管理職責(zé)為建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度;2017年11月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)了《全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，再次提出構(gòu)建新型政校關(guān)系、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度;2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022 年）》，兩份政策文件共同構(gòu)成了基礎(chǔ)教育現(xiàn)代學(xué)校制度的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)方案;2020年11月，全國(guó)基礎(chǔ)教育學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)城市論壇在廣州成功舉辦，標(biāo)志著以學(xué)區(qū)化集團(tuán)化為新突破口的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的全面縱深推進(jìn)?；诖耍覀儽仨毨迩逭诨A(chǔ)教育治理中的職能，保障教育公共性和公益性，賦予學(xué)校更多辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代學(xué)校制度，高質(zhì)量重建基礎(chǔ)教育新型政府與學(xué)校關(guān)系，以早日實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育政校關(guān)系

存在的主要問(wèn)題

基礎(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，政府的基本屬性包括科層性、公益性和公共性，所以政府角色定位應(yīng)該是為基礎(chǔ)教育提供公共服務(wù)，政府權(quán)力的行使必須以學(xué)校責(zé)任邊界為依據(jù)，明確政府對(duì)學(xué)校責(zé)任履行存在的問(wèn)題，同時(shí)權(quán)衡學(xué)校在政校關(guān)系中的權(quán)力與責(zé)任、公平與效率、競(jìng)爭(zhēng)與秩序、統(tǒng)治與治理、自治性與依賴(lài)性等現(xiàn)實(shí)困境。

1.政府教育權(quán)力下放與宏觀調(diào)控矛盾突出

基礎(chǔ)教育政校關(guān)系重建的首要條件是政府下放教育權(quán)力，而當(dāng)前政府還沒(méi)有較好地轉(zhuǎn)變自身教育職能，實(shí)施教育簡(jiǎn)政放權(quán)，取消教育行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，減少政府對(duì)公共教育的控制，也沒(méi)有真正落實(shí)好教育行政“放管服”改革和基礎(chǔ)教育供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。此外，政府職能還沒(méi)有從教育微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，以教育質(zhì)量審核、教育質(zhì)量評(píng)估、教育財(cái)政撥款等政策杠桿來(lái)監(jiān)管公共教育活動(dòng)，教育行政干預(yù)仍然較多，還未能賦予學(xué)校在人事、財(cái)務(wù)、課程設(shè)置等方面享有更多的教育教學(xué)自主權(quán)。

2.合理有效的教育相關(guān)法律制度短缺

當(dāng)前的教育相關(guān)法律，如《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》等已沿用數(shù)十年，其中許多條款已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展，尤其是政府與學(xué)校關(guān)系的法律法規(guī)仍顯薄弱和欠缺。由于缺乏合理有效的教育相關(guān)法律制度，導(dǎo)致教育行為缺少制度約束或教育制度混雜，進(jìn)而表現(xiàn)出一定的制度沖突?？茖W(xué)有序的教育法律制度的缺乏，還會(huì)導(dǎo)致學(xué)校部分喪失辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而引發(fā)政府權(quán)力和學(xué)校權(quán)力的異化擴(kuò)張與濫用。

3.政府對(duì)學(xué)校的責(zé)任不清

一些政府教育行政部門(mén)不時(shí)存在違法行政、濫用權(quán)力和自定規(guī)則、亂發(fā)指令的現(xiàn)象，出現(xiàn)對(duì)學(xué)校責(zé)任主體不清、責(zé)任內(nèi)容不明、責(zé)任履行不當(dāng)、教育問(wèn)責(zé)不行的情況?！耙钥h（區(qū)）為主”的教育管理體制通常被篡改為教育經(jīng)費(fèi)投入體制，導(dǎo)致教育責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。政府履行學(xué)校責(zé)任時(shí)也會(huì)出現(xiàn)措施失當(dāng)，開(kāi)錯(cuò)方子，好心辦壞事，一定程度地表現(xiàn)為缺乏履責(zé)決心和政治智慧?，F(xiàn)行相關(guān)教育法律法規(guī)主要是權(quán)力條款，而責(zé)任條款則是相對(duì)隱性的、不明晰的，這非常不利于基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系的重建。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家

構(gòu)建基礎(chǔ)教育政校關(guān)系的做法

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)努力推動(dòng)基礎(chǔ)教育政校關(guān)系變革，已初步取得了一些成效，構(gòu)建了包括以經(jīng)費(fèi)為后盾的干預(yù)、績(jī)效換自主的機(jī)制、非線(xiàn)性轉(zhuǎn)移的權(quán)責(zé)、有技術(shù)含量的政府行為等新型教育治理體制機(jī)制。

例如，美國(guó)關(guān)注政府的教育服務(wù)功能，政府職能主要聚焦在統(tǒng)一課程、權(quán)力下移、制定學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、考試制度、為公眾提供準(zhǔn)確的信息服務(wù)、監(jiān)督國(guó)家政策有效實(shí)施等服務(wù)方面，并相繼提出了教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)（instructional leadership）、分布式領(lǐng)導(dǎo)（distributed leadership）等政校關(guān)系理論。美國(guó)采用委托代理等多元辦學(xué)模式，包括：全部辦學(xué)資金來(lái)源于學(xué)區(qū)、州和聯(lián)邦政府融資及信仰、性別和種族等無(wú)差別招生的公立學(xué)校（public schools），辦學(xué)經(jīng)費(fèi)均來(lái)自學(xué)費(fèi)、捐贈(zèng)及機(jī)構(gòu)贊助和精英教育理念的私立學(xué)校（private schools），制定課程時(shí)可以不受學(xué)校董事會(huì)和政府部門(mén)審查的特許學(xué)校（charter schools），設(shè)置特殊課程和較高學(xué)術(shù)水平的磁石學(xué)校（magnet schools），實(shí)行非歧視性教育政策和非盈利性的獨(dú)立學(xué)校（independent schools），經(jīng)營(yíng)天主教教區(qū)或新教教派和擁有神職人員教師的教會(huì)學(xué)校（parochial schools），隸屬于全國(guó)獨(dú)立私立學(xué)校協(xié)會(huì)的專(zhuān)有學(xué)校（proprietary schools），在家里通過(guò)父母、家庭教師或者網(wǎng)絡(luò)課程接受教育的家庭學(xué)校（home schools）等。

英國(guó)政府致力解決學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，包括學(xué)術(shù)管理的非中央集權(quán)化、教育市場(chǎng)化、新型學(xué)校模式、學(xué)校評(píng)估制度、校本管理和校本課程。教育分權(quán)與放權(quán)變革目標(biāo)主要是加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高管理效益、重新分派財(cái)政責(zé)任、提高民主化程度、增加地方控制權(quán)、引入市場(chǎng)為本的教育、提高教育質(zhì)量等方面。英國(guó)還重新定位了政府在基礎(chǔ)教育改革中的角色、職能、權(quán)限、治理方式、相應(yīng)的教育法制和規(guī)章等政校關(guān)系重建的重要因素。

法國(guó)則提出了“評(píng)估型政府”（the evaluative state）的概念，嘗試了政校關(guān)系互動(dòng)的政府控制模式和政府監(jiān)督模式。學(xué)校教育改革的重點(diǎn)是制定教育標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)評(píng)估運(yùn)動(dòng)，通過(guò)規(guī)定學(xué)生必須掌握的基本知識(shí)和達(dá)到升級(jí)及畢業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，全面提高政府在提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量的教育標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)中的重要性。法國(guó)基礎(chǔ)教育政策調(diào)整限度涉及教育領(lǐng)域既得利益的削減、基礎(chǔ)教育代理鏈過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)的監(jiān)督失效、學(xué)校在教育問(wèn)題上的長(zhǎng)期依賴(lài)性導(dǎo)致的教育管理民主素質(zhì)欠缺等問(wèn)題[1]。

三、我國(guó)重建基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系的

對(duì)策建議

重建基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系追求的目標(biāo)是教育秩序、教育公平和教育效率，其中政府職能轉(zhuǎn)變是核心環(huán)節(jié)，保障和監(jiān)控學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是關(guān)鍵問(wèn)題。各級(jí)教育主管部門(mén)應(yīng)該從教育權(quán)力社會(huì)回歸、政府服務(wù)功能加強(qiáng)、學(xué)校權(quán)力規(guī)范、教育責(zé)任明晰、生本價(jià)值取向等方面努力，穩(wěn)固地構(gòu)筑起有助于提高政府教育管理績(jī)效、助推學(xué)校自主發(fā)展、保障社會(huì)公平公正、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系[2]。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

政府要在基礎(chǔ)教育新型政校關(guān)系重建過(guò)程中轉(zhuǎn)變自身職能，朝著教育公共治理的職能方向轉(zhuǎn)變，自覺(jué)把政府行為限定在相關(guān)教育法律的框架內(nèi)，保證政府教育行政管理和行政決策民主化與科學(xué)化。政府行為應(yīng)逐步退出具體辦學(xué)的微觀層面，更加致力于教育制度環(huán)境建設(shè)、維護(hù)教育市場(chǎng)秩序、提供教育公共產(chǎn)品和加強(qiáng)教育宏觀調(diào)控。政府對(duì)學(xué)校行為應(yīng)實(shí)施引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、服務(wù)和監(jiān)督，保持教育總量大體平衡與適度規(guī)模，維護(hù)教育公平與教育均衡，充分體現(xiàn)教育政策的公共性。政府作用要嚴(yán)格限定在特定領(lǐng)域，防止政府行政權(quán)力在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的滲透和擴(kuò)張，避免學(xué)校管理“泛行政化”和“泛機(jī)關(guān)化”，精準(zhǔn)導(dǎo)向政府有所為、有所不為。

2.明確政府責(zé)任

要重塑政府角色，確立有限責(zé)任政府宏觀管理職能。要提供教育政策法規(guī)指導(dǎo)，制定《學(xué)校法》，對(duì)學(xué)校管理需要行政權(quán)力作用的領(lǐng)域法治化;制定《教育行政程序法》，對(duì)政府教育行政的所有行政方式和程序法治化;制訂《教育經(jīng)費(fèi)保障法》，對(duì)政府落實(shí)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障法治化。要培育基礎(chǔ)教育資源市場(chǎng)，服務(wù)于學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展。政府應(yīng)大力推進(jìn)教育權(quán)力清單、責(zé)任清單、問(wèn)題清單制度建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)教育行政的審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、干部人事權(quán)、資金分配權(quán)和評(píng)審評(píng)估評(píng)比等行為的制度監(jiān)管。政府要保障對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，并監(jiān)督學(xué)校依法規(guī)范辦學(xué)，要依法保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)。

3.健全教育體制

基礎(chǔ)教育學(xué)校要建立健全以學(xué)生發(fā)展為本的現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)與學(xué)校內(nèi)部制度、以學(xué)校發(fā)展為本的政府依法管理系統(tǒng)與模式、以社區(qū)家庭與學(xué)校的互動(dòng)機(jī)制、社會(huì)教育支持服務(wù)與監(jiān)督系統(tǒng)。學(xué)校要努力做到依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與，建立一套包括現(xiàn)代學(xué)校法人制度、現(xiàn)代學(xué)校自組織制度及現(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)的完整的現(xiàn)代學(xué)校制度體系。大力推進(jìn)基礎(chǔ)教育“管辦評(píng)”分離和“縣（區(qū)）管校聘”的深化改革，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學(xué)校辦學(xué)法律支持體系。明晰政府、舉辦者、辦學(xué)者、教育者和受教育者的權(quán)責(zé)，讓政府與學(xué)校、社會(huì)機(jī)構(gòu)、家庭各司其職，各負(fù)其責(zé)。

4.優(yōu)化學(xué)校治理

要進(jìn)一步彰顯學(xué)校法人地位，完善學(xué)校法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。要推行第三方教育評(píng)估，借力教育咨詢(xún)服務(wù)公司、民間教育科研機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估院、教育考試院等社會(huì)團(tuán)體，以評(píng)促改，以?xún)?yōu)促建。各級(jí)基礎(chǔ)教育行政管理部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)學(xué)校推進(jìn)改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，加快制訂完善學(xué)校章程，進(jìn)一步健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，成立校董事會(huì)，大力發(fā)展教育中介組織，接受合作管理、委托管理等現(xiàn)代學(xué)校治理新模式。實(shí)施基礎(chǔ)教育多元辦學(xué)，推動(dòng)公共教育權(quán)的多元回歸，成立混合所有制民辦寄宿制學(xué)校，推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源集團(tuán)化辦學(xué)和區(qū)域?qū)W區(qū)化辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)教育管理參與主體共同創(chuàng)新優(yōu)化學(xué)校治理。

參考文獻(xiàn)

[1]馮大鳴.西方六國(guó)政府學(xué)校關(guān)系變革[M].上海：上海教育出版社，2011.

[2]焦非非.政校關(guān)系變革研究[D].廣州：華南師范大學(xué)，2016.

（責(zé)任編輯? ?郭向和）